一、本次刑诉法修改草案中对于“检警一体化”的初步构建

十一届全国人大常委会第二十二次会议初次审议了《中华人民共和国刑事诉讼法修正案(草案)》，2011年8月30日，全国人大常委会法制工作委员会将《中华人民共和国刑事诉讼法修正案(草案)》及草案说明（以下简称“草案”）在中国人大网公布，向社会公开征集意见。此次刑事诉讼法的修改，事关每个公民的自由与权利，受到全社会广泛的关注。

本次刑诉法修改草案，主要是针对完善证据制度、强制措施、辩护制度、侦查措施、审判程序、执行规定和特别程序七个方面。而笔者在纵观本次刑诉法修改草案后，发现还有一个值得研究、思考的地方，那就是检警一体化的初步构建，体现于本次刑事诉讼法修正案（草案）第四十四条：“增加一条，作为第一百一十三条：对于公安机关立案侦查的故意杀人等重大案件，人民检察院可以对侦查取证活动提出意见和建议。”这就引出了一个新的话题：“检警一体化”。

二、“检警一体化”的概念和模式

“检警一体化”在当今中国的法学理论界尚没有明确的概念，一般是指公诉机关指导侦查机关办案。因我国的公诉机关是检察机关，而侦查机关主要是公安机关，所以，这种公诉机关指导侦查机关的办案模式，被称为“检警一体化”。对于“检警一体化”的定义，也有观点认为，主要是指检察机关内部在自侦案件的侦查过程中，在检察长或主办检察官的统一指挥下，司法警察与查办案件的检察官各司其职，又紧密配合，共同实现侦查计划、完成侦查任务的一种办案模式。

“检警一体化”从基本含义上讲，有广义和狭义之分。广义的“检警一体化”是指：对司法实践中检警出现的协调不足、侦查监督不严、控诉能力受到影响的现象，以及现行检警关系中存在的浪费司法资源、诉讼效率低下，侦查程序出现失控状态等问题而提出的一种改革思路。从业务角度上讲，它强调检察官对刑事警察侦查案件的指挥权，警察机关在理论上被看着是检察机关的辅助机关，无权对案件作出实体性处理，在具体实践中，检察官要主导整个侦查、公诉程序，检察官与警察之间的关系是一种领导与被领导、指挥与被指挥、监督与被监督的关系。所谓狭义上的“检警一体化”是指：在检察机关内部，司法警察通过履行职责服务检察工作，特别是对自侦案件在侦查过程中，在检察长或主办检察官的统一指挥下，司法警察与主办案件的检察官各司其职，紧密配合，决定权由检察人员行使，执行工作由司法警察行使，共同实现侦查计划，完成侦查任务，促进各类检察人员职业化，提高办案效率与质量的一种模式。

而检察机关内部实施的检警一体化，是指检察机关司法警察在检察官的指挥下，开展具体的侦查工作和履行法定职责。具体表现为：检察官在办案时可根据需要向警务部门申请用警，警务部门经检察长或分管检察长批准即派警上案。法警上案后即按照检察官的指令履行保护检察院直接侦查的犯罪现场；执行传唤；参与搜查；执行拘传；协助执行其他强制措施，协助追捕逃犯；提解、押送、看管犯罪嫌疑人、被告人和罪犯；送达法律文书；参与执行死刑临场监督；负责检察机关专门接待群众来访场所的秩序和安全，参与处置突发事件等职责。法警在办理侦查案件时，除担负属司法警察的全部职责外，还应在检察官的指挥下协助收集、调取证据，查找犯罪嫌疑人或证人，跟踪嫌疑犯追捕逃犯，协助扣押赃款、赃物等犯罪。

关于侦查机关与公诉机关的关系，在当今世界各国的司法实践中，在不同国家或地区也存在着一定程度的不同。大体有如下几种模式：

1、关于侦诉合一方案

该方案主张侦查和控诉职能合二为一，即由一个机关统一行使从立案侦查到提起公诉的所有职能。在充分保障检察机关司法监督职权的条件下，将控诉职能从检察机关分离出来，交由侦查机关行使。侦诉合一是侦审合一的延伸与延续，某一探组或者几名侦查人员负责案件一办到底是其核心形式。

在现代法治国家，在充分保障人权的前提下，对诉讼效率的偏爱，越来越成为刑事司法体制改革的首选方案。而在诉侦合一模式下，侦查机关享有完全的立案、侦查、控诉职权，减少了刑事司法中相互“抗命”和“扯皮”的现象，这种方案有利于打击追诉犯罪，有利于提高诉讼效率。然而，刑事诉讼价值并不以诉讼效率为唯一目标，在公正与效率之间，公正永远是刑事诉讼追求的第一位的价值目标。而公正价值目标的实现需要对刑事追诉权力进行监督与制约。尤其在我国，侦查机关的权力本来十分强大，而且少有法律上的限制，如果再赋予其提起公诉的职权，那么强者就更强，弱者就更弱。在强者的权力缺乏制约和监督的情况下，强者通常很难自行发现权力行使上的错误或瑕疵。尽管我国的法治精神已经不断彰显，我国公安机关的依法办案意识也在不断提高，但是按照侦诉合一方案，新的体制因素将造成警察权侵犯公民权利的危险性增大。除作为例外情形，现代法治国家几乎没有采取侦诉合一方案的立法例。

2、检警一体化方案

检警一体化亦称侦检一体化、检察指挥侦查。即为有利于检察官行使控诉职能，达到更为有效地惩罚犯罪的目的，法律赋予检察机关对警察机关的指挥、命令权，以防止侦查机关可能出现的离心倾向。警察机关发现犯罪应告知检察官，而无实体性处理权力，对检察机关的意见有执行的义务。在这种模式下，检察机关处于侦查、公诉阶段的核心地位，警察机关只是检察机关的辅助机关。在这样的刑事司法体制中，侦查本位主义得以摒弃，侦查活动全力服务于公诉职能，侦、检双方日益朝着一体化方向发展。具体内容是：“(1)由检察官主导整个侦查、公诉程序，因而检察官与司法警察并非是一种平等、独立的关系，而是一种领导与被领导、指挥与被指挥、监督与被监督的法定关系，即所谓“上命下从”关系；(2)警检双方目标一致，在刑事诉讼活动中相互协作，进而合为一体；(3)侦查职能不是一种完全独立的诉讼职能，其有效性完全依赖于能否保障检察权的充分实现。同时，公诉职能如果离开了侦查职能的协助和支持，就变成了‘无源之水’。”

检警一体化方案的主张者认为，公安机关的行政职能与司法职能应当适当分离，即治安警察与司法警察分立，将刑事司法警察从公安机关中剥离出来，按检警一体化的原则交给检察机关节制。一方面，这种方案打破了以往侦查与起诉绝然分离的关系格局，使得警检机关成为一个强有力的控方整体，增强了检警“合力”，这有助于收集犯罪证据，有助于满足控诉条件，从而也有利于惩罚犯罪。另一方面，检警一体化既能够提高诉讼效率，又能够直接约束警察的行为，最大限度地保障侦查程序的合法性，防范因警察权的无限度扩张而使警察国家的幽灵再度借尸还魂，同时能够从制度上消除因警察“暗箱操作”而滋生司法腐败和侵害人权现象的发生，保证整个审前程序不脱离整个法治社会所追求的价值理念。所以说，侦检一体化模式不但能够充分满足诉讼效率的内在要求，而且能够保障刑事司法体制成为连接司法理想与社会现实的桥梁。其正面效应不一而足。但是，检警一体化也有其严重的弊端：其一，检警一体形同于“检警一家”，检警关系缺乏“距离美”，不利于对侦查活动进行“过滤”，并且容易形成以检察机关为中心的新的“集权团体”。其二，“治安警察与刑事司法警察分立，划归检察机关管理和节制”，虽然有利于检察机关的指挥，摆脱了以往“管事不管人”的尴尬局面，但是将刑事司法警察从公安系统中分离出来，会割断其与公安系统的有效联系，势必损害其专业侦查能力，也不能发挥警察队伍的整体作用。其三，由于检警工作各有其专业性，而检警一体化方案有悖社会分工规律，强调法律素养较高而侦查素质不足的检察人员去指挥专业的刑侦人员，不免会有“力不从心，底气不足”的感觉。其四，检察指挥侦查直接导致的后果就是自侦自诉，按照公诉的要求路线开展侦查工作，虽然强化了检察机关的公诉职能，但同时也弱化了检察机关的监督职能，将更加不利于保障人权。在检察官有着指挥侦查权的大陆法系国家或地区司法实践中，警察实际承担着大多数案件的侦查任务，而作为法律规定的侦查活动指挥者的检察官并不主宰侦查程序，甚至不参与案件事实的侦查，这是大陆法系国家的现实状况。有学者研究发现：检警一体化在刑事司法体系中基本不存在。如果贸然在我国确立检警一体化模式，将可能出现理论与实践“两层皮”，“理论反对实践”的现象。

3、双重领导模式或一重领导一重监督模式

顾名思义，双重领导模式就是在刑事诉讼活动中，公安机关的侦查活动同时受到公安和检察的双重领导；一重领导一重监督模式是指公安机关的侦查活动受其上级领导，同时服从检察机关的监督。

双重领导模式注意到了我国的司法体制，也考虑了警察与检察官各自的专业性，可以说是有着较大可操作性的检警关系模式。在“双重领导制”方案中，检察机关能够在刑事司法警察未脱离公安系统的前提下指挥、领导侦查，易形成较强的检警“合力”。但是，如果刑事司法警察的两个“上司”产生分歧或互相推诿，司法警察该何去何从？目前理论界尚无有效的解决方法。“一重领导一重监督模式”强调将“检察监督实质化，落到实处”，试图在不触动我国现行司法体制的情况下解决检警关系存在的问题。由于在法律规定上或者在现实层面上我国的检警关系就是一重领导一重监督模式，所以这种模式只是对现行检警关系的复述，它不是针对我国现行检警关系所存在的问题而提出的“改革”方案，不能有效解决我国现行检警关系所存在的问题。

4、关于强化检察机关对公安机关的监督制约机制模式

该模式是在我国现有刑事司法体制的基础上，强化检察机关对警察的监督制约措施，以调整完善检警关系。具体措施有：“(1)对立案及撤销案件的监督制约；(2)对强制性处分权行使的监督与制约；(3）检察机关可以根据需要派员参加公安机关对重大案件的讨论和其他侦查活动；(4)明确监督与制约的法律后果。”

强化监督制约方案，实质上是将检察机关的监督措施和法律后果具体化、明确化，与“一重领导一重监督制”有同功之效，对完善检察监督确有可取之处。但“检警关系并不只是单纯的监督关系，其设计还应考虑整个诉讼程序特别是刑事审判程序对其的影响，即庭审方式对公诉人举证能力的要求，只局限于监督关系，难免有些狭隘。”而且，要解决强化制约方案中的监督问题，“须要求检察人员提前介入，共同侦查，这显然又陷入了警检一体化的泥潭。”该方案客观存在的缺陷使其不能适应我国现行刑事诉讼结构的需要，难以使我国检警关系走出困境。

5、检察指导侦查方案，亦称检察引导侦查方案

即：在刑事诉讼中，为保证准确快速收集与犯罪有关的证据和侦查活动的依法进行，实现刑事司法目的，完成追诉犯罪与保障人权的任务，检察机关对侦查活动提出具有法律效力的意见或建议，并对侦查活动予以制约，从而在检察机关与侦查机关之间形成的一种法律关系。此处“检察指导侦查”是一种广义上的检察指导侦查，具有完整检警关系模式的意义，有别于实践中的检察指导侦查。具体来说，它包含着运行机制、程序控制机制、保障机制，而实践中的检察指导侦查只包含着运行机制。在此种模式下，检察机关与侦查机关是一种以法律监督手段为基础和保障的指导与被指导的职权职责关系。

从侦查结论需要借助检察机关提起公诉并积极出庭公诉而实现其内容的角度来看，检察引导侦查方案毫无疑问地具有合理性与必要性。通常情况下，侦查机关较多地关注了案件事实和破案结果，而较少地关注起诉条件问题。相比较而言，作为“书案官署”的检察机关有着法律知识上的优越性，以其法律意识和证据意识引导侦查活动依法进行，使侦查人员依法收集到满足起诉条件的证据资料，这有助于案件的最终处理。在此意义上，检察引导侦查方案是可以选择的方案。然而，在具体措施方面，该模式美中不足的地方是缺乏可操作性。其一，检察权的行使应具有客观性、公正性，而检察引导侦查不免有“引导侦查机关专门收集犯罪嫌疑人有罪证据，而忽视其无罪、罪轻证据的收集”的嫌疑，掩盖了检察机关保障人权的职责。其二，从字面意义上理解，“指导”是“指引，引导”，而不是“指挥，领导”，这样就产生了在该体系中谁居于主导地位的问题，即在检警俩家意见产生分歧时，检察权和侦查权，哪个具有优位权？理论界和实务界尚无有效的解决方案。其三，检察引导侦查方案忽视了检察机关的法律监督职能。检察机关介入侦查后，对侦查活动提出意见、建议，二者的职能趋向同一，即共同完成对犯罪活动的侦查控诉。这样，最直接的结果就是检察监督形同虚设，检察机关就可能对侦查机关在侦查过程中侵害公民合法权益的行为视而不见，听而不闻，任由不法侦查状态存在。如此一来，该方案似乎是“两害相权取其重”的不明智方案。因此，如果不在检察引导侦查方案中楔入侦查监督和实现其内容的具体措施，当前的检察引导侦查模式就如同“镜中花，水中月”，而没有现实的可操作性。

同时，对于在当今中国是否实行“检警一体化”，不同的学者亦有不同的观点，支持者、反对者皆不乏其人。

三、我国刑事诉讼中检警关系的现状

我国传统的诉讼结构是由公、检、法三机关的分工负责、互相配合、互相制约构成的，是一种“线性结构”。在这种体制下，除了较少部分的案件由检察机关自行侦查外，大部分案件都由公安机关进行侦查。因为公安机关是把惩治犯罪作为维护社会治安秩序的主要的手段，所以其处理案件的标准，在一定程度上不是取决于法律规定，而是取决于维护社会治安的需要。检察机关作为批准逮捕和审查起诉部门，虽然有不捕权和不起诉权，但受到惩治犯罪的专政职能的压力，很难严格依法把关。审判机关在审理案件的过程中，很大程度上受到公安机关、检察机关司法惯性的挤压作用，导致被告人的定罪率相当高，其合法权益难以得到切实的保护。

而且，我国现在对于公安、检察机关采取指标化管理模式，本来检察机关是负责起诉的，公安机关仅仅提供起诉意见，但是有些地方的司法实践中，对于公安机关的考评内容，是要求起诉意见书与起诉书必须一致，否则视为公安机关的起诉质量不高。这种指标化管理，导致的直接后果是检察机关迁就于公安机关的起诉意见，其作为法律专业人士的法律监督职能荡然无存。

所以，我国的公安机关作为刑事诉讼中的老大地位仍旧难以撼动，而检察机关的审查起诉力度及审判机关的独立审判更是难以保证。在我国的刑事司法实践中，从一定程度上说，仍然是以侦查为中心的。

四、构建“检警一体化”的合理性及必要性

1、“检警一体化”是审判中心论的必然结果

刑事诉讼法，从根本上说是一部保障人权的法律，素有“应用的宪法”之称。对于人权保障，在本次刑诉法修改之前，就已经确立了由控、辩、审三方组成的三角形诉讼结构。只有以审判为中心，由中立的第三方（即审判机关）来确定被告人的罪与罚，才能确保每个公民不被无理追诉。

而在以审判为中心的诉讼结构下，公安机关和检察机关都是站在控方立场上，检察机关有权要求公安机关收集他所需要的证据。由此，作为控方的检察机关与负责侦查的公安机关，无论检警关系在理论上如何进行构建，但是在实践中，两者自然会形成指控被告人犯罪的利益共同体。所以，“检警一体化”既有利于检察机关根据法律及最终的庭审需要，来有效的指导公安机关进行侦查，又有利于在侦查过程中，最大限度的保证侦查工作在法律的限度内进行，有效地保障了人权。

2、从学科专业角度，应当实行“检警一体化”

从法学的学科角度看，法官、检察官、律师的准入制度在很多国家都是一致的，即必须通过严格的司法资格考试。而警察是负责侦查工作的，更多的是运用物理、化学、生物等自然科学，而非从属于社会科学的法学，所以，当今世界尚没有哪个国家需要警察通过法律人的准入制度，也即，警察不能够认为是法律专业人士。

所以，在侦查过程中，应当由法律专业人士的检察官来负责侦查过程中遇到的法律专业问题，而不是由警察直接处理。实行“检警一体化”可以有效的解决侦查过程中遇到的法律问题，并且有效的使侦查行为在法律规定的范围内进行。

3、“检警一体化”不会导致检察机关的权力过大

在线性诉讼结构中，没有让辩护律师发挥作用，仅仅靠公、检、法三家互相制约来保证案件质量，这样被告人只是一个司法客体，完全没有主体地位，而更没有注重辩护权的行使。应当把“线性结构”变为“三角结构”，也就是公诉机关和辩护律师形成对抗，审判机关居中裁判，这样就加强了辩护权，对检察机关进行有效制约。

综合上述三点，实行“检警一体化”有着很大的可行性。因为随着我国法制建设发展的需要和司法体制的改革，对检察官的要求应是高学历、高层次、高素质、专家型、精英型，检察官队伍量少质高是必然。检察机关代表国家履行法律监督权和公诉权，那么在检察机关办理自侦案件时，具体的侦查工作是不是都要靠检察官去做呢？作为人民警察警种之一的司法警察可否从事具体的侦查工作？《人民警察法》第18条规定：“人民法院、人民检察院的司法警察，分别依照有关法律、行政法规的规定履行职权。”高检院《人民检察院司法警察暂行条例》、《人民检察院司法警察执行职务规则》所规定的法警职责，其中大部分内容都属于侦查的范畴，检察机关的司法警察依法参与检察活动，参与具体的侦查工作，履行其职责也是法定之事。从国外来看，许多国家把对刑事案件的具体侦查工作交给刑事警察。就是赋予了检察官有自行侦查刑事案件权力的国家，其具体的侦查工作也是由司法警察去完成的。目前我国检察机关正在进行检察改革，对检察人员实行分类管理。作为检察人员之一的司法警察如何定位？是否可以学习发达国家在检察官的指挥下开展具体的侦查工作呢？结合检察机关司法警察职责、任务，认真研究司法警察的职业特征，分析了检察机关在办理自侦案件中所面临的形势，检察机关内部实行“检警一体化”的工作思路势在必行。实行“检警一体化”不仅要求司法警察既要熟练自身的职责和技能，又要懂得侦查的程序和方法，这就从根本上改变了司法警察履职单一、被动工作的局面，使司法警察的主观能动性得到充分的发挥。具体内容是：1、案件侦查由检察长或主办案件的检察官统一指挥，包括侦查决策，制定侦查方案，人员组织，决定采取强制措施；2、司法警察在履行自身职责的同时协助侦查活动，配合参加讯问、询问、搜查、扣押、勘验、检查，配合公安人员执行强制措施；3、司法警察承担与办案相关的所有事务，确保检察官集中精力突破案件；4、实行三人编组结构，即一名检察官、二名司法警察或二名检察官、一名司法警察为一办案小组，既增强了办案力量，又锻炼了司法警察队伍。实行“检警一体化”这种办案机制，一是提高了办案效率、降低了办案成本，在“检警一体化”工作中、检察官从繁琐的侦查事务中解脱出来，把主要精力放在制定侦查方案，研究案件的突破和质量的把关上。司法警察按照检察官的要求履行职责，协助搜集、调取证据，查找犯罪嫌疑人或涉案当事人，追捕潜逃的犯罪嫌疑人。检警各司其职、各负其责、相互配合，使办案的效率、质量和人、财、物的节约都得到明显提高。二是在“检警一体化”中由于司法警察直接参与案件的侦查工作，对案件情况比较了解，对被看押对象的基本情况熟悉，能做到针对不同对象采取不同的防范措施，当在办案过程中发生暴力对抗时，由于司法警察编入办案小组，在第一时间内便能发挥警察优势的特殊作用，确保依法办案和办案安全。

所以，实行“检警一体化”，有利于刑事案件的侦查仅仅围绕法庭审判，更重要的是有利于侦查工作中的人权保障。

五、实行“检警一体化”需要注意的问题

在构建“检警一体化”时，笔者认为，应当注意必须明确检察官与警察在履行职责时的关系和地位，不能简单地把警察与检察官合并甚至等同起来。在此，举一例即可说明问题。台湾《联合报》曾刊载一位检察官指挥侦查的体会：一遇重大刑案，警方要求前往坐镇指挥时，心理就发毛。老实说，要谈“法律”，这些大我二、三十岁的警察“伯伯”、“叔叔”们不是我的对手，可是，要谈“侦查方法”，我却不得不承认甘拜下风。这些要检察官坐镇指挥的重大刑案，件件都是“烫手的山芋”，警方破不了案，甚至茫无头绪，才会敦驾请求前往坐镇指挥。去嘛，当他们的“挡箭牌”，转移舆论责难的焦点；不去职责攸关，不但在法律上说不过去，而且也将贻人口实。最后，当然硬着头皮，抱着“明知山有虎，偏向虎山行”的心情非去不可。……每遇坐镇指挥情事，我即宣布二事。其一，刑案“何人所犯”，全权委由警察机关去侦查，如何调兵遣将，那是司法警察官的事。其二，侦查到了“犯嫌”了，他“该当何罪”，“应否起诉”，“是否搜捕”等法律问题，则属我的事。这种“指挥”，他们都很欣然接受。

“检警一体化”作为一种新的运行机制，需要在不断的探索中完善，在不断的创新中发展。总体上说，应该注意以下几个问题： 1、实施“检警一体化”，必须严格依法各司其职，绝不能简单地把司法警察与检察官相加合并甚至等同起来，绝不能混淆职责，回到检警不分的老路。2、实施“检警一体化”，必须正确处理检察官与司法警察在共同履行职责中的地位和关系。司法警察工作作为一项辅助性的业务，它与检察机关反贪、法纪、刑检等业务部门是“绿叶与红花”的关系。因此，司法警察应当牢固树立整体意识、大局意识、服务意识、服从意识，自觉、能动地按照检察官的意图和办案需要依法履行职能。3、实施“检警一体化”，必须全面提高司法警察的综合素质。只有建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法警察队伍，才能为检察工作提供优质服务，共同促进检察事业蓬勃发展。

六、总结

一个国家的法治水平的标志，从某种意义上来说，看这个国家警察权力的大小。警察的权力越小，法治的程度越高；警察的权力越大，法治的程度越低。在专制国家，警察的权力是最大的；在法治社会里，警察权力要受到一定限制。英国的法律谚语称“警察是法庭的仆人”。显然，我国现在还在一定程度上存在着警察权力过大的现象。从表面上看，这有利于维护社会治安、打击犯罪，但实质上无法保障公民的合法权利，长此以往，反而会造成社会更大、更多的不稳定因素，并且导致恶性循环。实行“检警一体化”，目的就是为了限制警察的权力，使得公安机关在检察机关的法律指导下、制约下进行侦查、取证。

在本次刑诉法修改中，并未确立完全的“检警一体化”，但规定对于公安机关立案侦查的故意杀人等重大案件，人民检察院可以对侦查取证活动提出意见和建议。笔者认为，这实际上是“检警一体化”的雏形。当然，这还需要在不断的司法实践中得以完善。

希望本次刑诉法关于“检警一体化”的初步尝试，能够在日后的司法实践中不断总结完善，最终在其他人权保障制度的配合下，走上“检警一体化”的道路，使刑事案件的侦查工作仅仅围绕法庭审判，并在侦查工作中提供切实的人权保障。