论坛论文FORUM PAPERS

【内容摘要】：中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善法律援助制度的意见》（中办发[2015]37号，以下简称《意见》），对新时期进一步加强法律援助工作进行了全面部署。意见特别就加强刑事法律援助工作，提出了明确的指导意见。本文以《意见》为视野，结合自身实践，对当前刑事法律援助工作中的难点问题进行了简要概括和总结，并提出了自己的建议。

【关键词】：刑事法律援助范围申请渠道工作衔接机制刑事申诉派驻法律援助值班律师死刑复核

一、概述

为贯彻落实党的十八大，以及三中四中全会精神，2015年6月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意见》（中办发[2015]37号，以下简称《意见》），对新时期进一步加强法律援助工作进行了全面部署。《意见》第二条第四项特别就加强刑事法律援助工作，提出了明确的指导意见。

《意见》第二条第四项规定：注重发挥法律援助在人权司法保障中的作用,保障当事人合法权益。《意见》首先提出了刑事法律援助在人权司法保障和保障当事人合法权益中的重要作用，以下又从具体环节入手对刑事法律援助工作提出了总体要求。具体包括：畅通刑事法律援助申请渠道、加强司法行政机关与法院、检察院、公安机关等办案机关的工作衔接与协调、开展为不服司法机关生效刑事裁判、决定的经济困难申诉人提供法律援助、建立法律援助值班律师制度、健全法律援助参与刑事案件速裁程序试点工作机制、建立法律援助参与刑事和解、死刑复核案件办理工作机制等。简言之，《意见》就加强刑事法律援助工作从以下六个方面提出具体指导意见：1、畅通申请渠道、完善经济困难证明制度，2、加强工作衔接与协调，3、开展刑事申诉法律援助、4建立援助律师值班制度，5健全参与速裁工作机制、6、建立参与刑事和解、死刑复核案件机制。此处，限于尚未办理过法律援助参与刑事速裁、刑事和解案件，笔者只结合自身实践，谈谈上述六个方面的前四个方面以及死刑复核案件机制。

二、关于畅通申请渠道，完善经济困难证明

根据《法律援助条例》第十一条规定：刑事诉讼中有下列情形之一的，公民可以向法律援助机构申请法律援助： (一)犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，因经济困难没有聘请律师的； (二)公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属，自案件移送审查起诉之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的； (三)自诉案件的自诉人及其法定代理人，自案件被人民法院受理之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的。

《刑事诉讼法》第三十四条进一步规定：犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，本人及其近亲属可以向法律援助机构提出申请。对符合法律援助条件的，法律援助机构应当指派律师为其提供辩护。然而在实践当中，常常出现的问题是，公民被采取强制措施限制人身自由后申请法律援助权利未得到有效告知，自身无法向法律援助机构提出申请，其近亲属也未能及时申请，同时也难以出具经济困难证明。

(一)法律援助权利未能得到有效告知

根据刑诉法第三十四条规定，犯罪嫌疑人、被告人只要没有委托律师，无论是由于经济困难还是其他原因，都是享有法律援助的申请权的。至于是否达到法律援助的办理条件是另外一回事。然而实践当中，侦查机关对这一重要权利的告知，往往仅限于《犯罪嫌疑人权利义务告知书》的一句话：“自接受第一次讯问或者被采取强制措施之日起，有权委托律师作为辩护人。经济困难或者有其他原因没有委托辩护人的，可以向法律援助机构提出申请。”犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助的权利包括辩护权没有得到应有的尊重。而在其后的笔录当中，多数笔录更是没有对申请法律援助的权利进行任何告知和记载。当然这并不违法，因为无论是从《公安机关办理刑事案件程序规定》来看，（第一百九十八条第三款：第一次讯问，应当问明犯罪嫌疑人的姓名、别名、曾用名、出生年月日、户籍所在地、现住地、籍贯、出生地、民族、职业、文化程度、家庭情况、社会经历、是否属于人大代表、政协委员、是否受过刑事处罚或者行政处理等情况。）还是从《人民检察院刑事诉讼规则试行》来看，都没有要求办案机关告知嫌疑人可以申请法律援助。笔者认为，仅凭一份有嫌疑人签名的犯罪嫌疑人权利义务告知书，对嫌疑人司法人权的保障力度是不足的，应当将告知申请法律援助的权利在讯问时进行正式告知并在笔录中予以记载。

(二)、自身无法向法律援助机构提出申请

限于《刑事诉讼法》以及法律援助条例的规定，是嫌疑人或者被告人“可以向法律援助机构提出申请”。而办案机关并不是法律援助机构，即使嫌疑人提出了法律援助申请，也存在“向法律援助机构提出”为由不予接收申请的可能，在加上工作衔接不到位等因素，实践中申请法律援助权利进一步虚化弱化了。

(三)、符合条件的近亲属未能及时申请法律援助

近亲属虽然人身自由没有受到限制，但是在实践当中，只有极少数符合援助条件的近亲属为犯罪嫌疑人、被告人申请了法律援助。原因大致有如下两个方面：①不知道可以申请法律援助。很多近亲属对可以法律援助不了解，这个应该是主要原因。刑事法律援助的宣传比民事法律援助来说有明显不足。②由于是流动人员或者其他一些特别原因，开不到困难证明。

(四)、经济困难证明本身的问题

①国务院《法律援助条例》授权省、自治区、直辖市人民政府制定经济困难标准。而全国大部分省、自治区直辖市规定：经济困难标准参照或者按照法律援助实施地人民政府规定的最低生活保障标准执行。但是这种标准没有考虑到生病就诊、上学等等家庭的个别情况，以及突发情况等因素。②部分基层社区和村里面不一定能真正了解其家庭经济情况，不同意给当事人出具证明；还有的是部分村领导出于人情不管申请人的家庭经济情况如何都给其出具证明。如此形式性认定与审查，使得法律规定的标准形同虚设。③标准严格掌握会造成援助范围狭窄，过宽则存在被滥用的可能。对此问题，《意见》也进行了明确回应：完善被羁押犯罪嫌疑人、被告人经济困难证明制度。

三、加强工作衔接与协调机制

《意见》明确指出：加强司法行政机关与法院、检察院、公安机关等办案机关的工作衔接,建立健全办案机关通知辩护工作机制,确保告知、转交申请、通知辩护(代理)等工作协调顺畅,切实履行侦查、审查起诉和审判阶段法律援助工作职责。

如上所述，在被羁押犯罪嫌疑人、被告人提出法律援助申请之时，向谁提出，法律援助机构与相关结构之间如何衔接，特别是明确由谁负责向法律援助机构转交犯罪嫌疑人、被告人的法律援助申请，非常重要。

(一)、关于向谁提出法律援助申请的问题

在第一次被讯问或者采取强制措施时，毫无疑问，应当由办案机关承担接收并向法律援助机构转交嫌疑人、被告人法律援助申请的责任。问题是被羁押以后，犯罪嫌疑人、被告人提出申请法律援助的，应当由哪个部门负责转交法律援助申请, 羁押部门还是办案机关呢?如果依照案件进程，应当是办案机关，如果

以犯罪嫌疑人、被告人为中心，应该是羁押部门。问题是，办案机关来讯问的次数是非常有限的，办案人员有时也存在交替。为保护犯罪嫌疑人、被告人的司法人权，笔者建议应当由犯罪嫌疑人、被告人向负责羁押的机构直接提出申请。

(二)、由谁向法律援助机构转交犯罪嫌疑人、被告人的法律援助申请

同上所述，在第一次讯问或者被采取强制措施仍由负责接收申请的侦查机关负责转交犯罪嫌疑人、被告人的援助申请。在羁押以后向负责羁押的机构直接提出申请。

(三)、加强工作衔接和协调机制的重要性

在实践中，法律援助机构的刑事援助工作是否得以很好的开展，明显受临时性羁押机构影响。如果不能得到隶属于公安机关的羁押部门的支持与配合，刑事法律援助工作难以得到有效的运行。实践中，必须取得上级即公安系统与司法系统领导的支持，甚至政法委的统一主持，否则单凭两个部门不宜形成有效的工作衔接和协调机制。以笔者所在的某市看守所为例，在取得市公安局及其看守所的支持后，市法律援助中心工作人员前往看守所利用视频进行了法律援助宣讲，此后从看守所转交的法律援助申请的数量有了明显增长。看守所被羁押人员的申请法律援助的意识有了明显提升。

其他诸如刑事法律援助申请渠道的畅通、申诉案件法律援助制度的建立，以及看守所律师值班制度的建立，无不与衔接协调机制的建设运行情况息息相关。而在其中，思想理念沟通和相互理解，显得尤为重要。在实践中，我们感觉到，越是人性化管理的看守所、越是文明、规范的看守所，越欢迎法律援助值班律师的到来。同理，越是负责任，专业能力强的律师，也越来越得到看守所干警及羁押人员的认可。

四、开展刑事申诉法律援助

《意见》明确提出：开展试点,逐步开展为不服司法机关生效刑事裁判、决定的经济困难申诉人提供法律援助的工作。然而，在实践中，为经济困难的申诉人提供法律援助工作是相当困难的。首要的原因就是在于监狱管理系统“申诉不减刑”的历史传统。这是个难以逾越的高山，任何的被告人都要认真考虑、反复衡量是否申诉。但这个历史应该尽早的结束。

1.这个传统做法是违法的。《刑事诉讼法》第二百四十一条：当事人及其法定代理人、近亲属，对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉，但是不能停止判决、裁定的执行。《刑诉法》第二百六十二条：被判处管制、拘役、有期徒刑或者无期徒刑的罪犯，在执行期间确有悔改或者立功表现，应当依法予以减刑、假释的时候，由执行机关提出建议书，报请人民法院审核裁定，并将建议书副本抄送人民检察院。人民检察院可以向人民法院提出书面意见。也就是说，申诉是当事人法律规定的权利，申诉不减刑严重侵犯当事人法律规定所享有的申诉权。

2.“申诉不减刑”在法外横加了减刑条件，限制了减刑制度的适用空间，并造成了不少冤假错案长期得不到有效解决。面对来自公权力的暴力时，个人总是选择最小的代价，哪怕是眼前的一点好处。不少冤假错案没有得到及时纠正的原因是多方面的，其中一个很大的原因就是来自“申诉不减刑”的压力。减刑之后，同时也很可能失去了一个给予其公正判决的机会。

3.“申诉不减刑”作为一种过时的政治挂帅式做法，与今日所提倡的以人为本、依法治国的时代主题格格不入，也造成了监管部门与服刑人员的对立与冲突，不利于社会稳定和服刑人员改造。申诉不减刑这一做法，特别是观念需要认真清除。不然依法治国就难以落实，更是在主张人权与人性化的今天，给西方留下了强迫他人自证其罪的口实，不利于中华文明的复兴。往小的方面来说，《意见》中，为不服司法机关生效刑事裁判、决定的经济困难申诉人提供法律援助的工作就没有可能得到有效开展。笔者欣喜的了解到浙江省高级人民法院会同省检察院、公安厅、司法厅在2013年底专门出台了《关于切实保障服刑人员申诉权利的意见》。其中规定“为准确实行刑法，防止冤假错案发生，维护公平正义”“在申诉期间，服刑人员符合减刑、假释条件的，刑罚执行机关应当依法为其提出减刑、假释，法院依法裁定”。愿望这一合乎时代主题和人性诉求好政策，能够尽快在全国各地得到实施。

五、法律援助值班律师制度

《意见》明确规定：建立法律援助值班律师制度, 法律援助机构在法院、看守所派驻法律援助值班律师。但《意见》对值班的法律援助律师是在监区内还是监区外，面对的是主要是嫌疑人还是其家属。如何开展工作，工作范围和工作标准是什么没有进行规定。

笔者在执笔期间了解到，河南省司法厅在总结十年来法律援助值班律师工作实践经验的基础上，联合省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅出台了《河南省法律援助值班律师办公室（工作站）工作规定》（以下简称《工作规定》），从值班律师职能定位、工作范围、工作标准等方面进行科学界定和明确，推动全省法律援助值班律师工作进入精细化、纵深化发展新阶段。驻看守所法律援助工作站的主要职能是人权司法保障，设立在监区内，工作内容上突出对被羁押犯罪嫌疑人、被告人的权益保护，通过参加入所教育、告知在押人员依法享有的诉讼权利、进行一对一的法律帮助等形式，切实发挥值班律师的人权司法保障职能。《工作规定》细化了看守所推进法律援助值班律师工作的操作流程，包括组织在押人员接受法律援助宣传，告知在押人员获得法律援助值班律师帮助的途径，建立开展法律咨询工作细则等。 《工作规定》要求，法律援助机构选派政治可靠、业务精通的律师组建值班律师队伍；实行律师名册制，法律援助机构将值班律师名册提供给司法机关，由司法机关根据需要直接与值班律师联系为在押人员提供法律服务；看守所民警收集在押人员的法律需求时，应隐去在押人员身份、住址等个人信息，法律援助值班律师解答问题时只对事，不对人。

值得注意的事，此《工作规定》，对看守所法律援助律师提出了较高的要求。如何将宣讲法律、保障司法人权与保持监所稳定相结合起来，如何发挥司法人权保障职能，如何开展好入所教育且尽到律师职责。值得认真思考和观察。

六、关于法律援助死刑复核机制

《意见》提出建立法律援助参与死刑复核案件办理工作机制。由于这个机制尚未看到最高院以及司法部等有关部门的正式文件，应该还没有正式建立。但是在实践中，已经出现了一个比较明显的问题：一是，向哪个法律援助机构进行申请。是羁押地，二审所在地，还是向复核地北京申请。实践当中都是哪里申请哪里指派。羁押地办理的好处是会见方便调解方便，但是见承包法官路途遥远。二审所在地，都是相对不太远，也都不近。复核地，约见法官最方便，当时会见当事人太不方便。因为，一个案件的法律援助补贴是非常有限的，不同地区之间有非常明显的差异。以刑事审判阶段为例，2013年广州市司法局、财政局联合出台的《广州市法律援助办案补贴标准》规定，每件案件补贴1800-2300元。而同期，也就是2013年湖南省株洲市财政局和株洲市司法局联合印发的《株洲市法律援助经费使用管理办法》标准施行后，刑事案件也仅仅提高到每件不低于500元。笔者所在的河南省，这两年有了明显提高。今年达到了1000元左右每件。虽然规定有外地办案补贴，但其实手续比较繁琐。有没有可能调动北京、羁押地两个办案律师的积极性，共同办案，分别装卷、各领补贴通过这样一种合作的形式办理刑事复核案件呢？或许值得尝试。

七、一个不应该被忽略的重要方面-----刑事法律援助律师培训

由于法律援助机构本身的人员非常有限，法律援助机构所办理的案件，大多数都是通过指派社会律师来办理的。但是非常遗憾的是，或者是由于法律援助本身的资源有限，很少有社会律师能够参与参与到法律援助律师的培训学习当中，特别是刑事法律援助律师培训学习当中。被邀请参加刑事法律援助培训的律师，也是以不知名的律师较多。而实际上，法律援助律师，特别是刑事法律援助律师是有一些特别注意事项的。

另外一个方面，刑事法律援助律师难以接触到司法行政部门下发的各自有关刑事法律援助的政策文件，比如在看守所监区内进行值班的律师，即不能很好的理解监区干警工作有关注意事项，也不能对所属的援助机构政策有很好的理解，开展工作就会变得相当困难，容易犯各种各样的错误。特别是很多从事刑法法律援助的律师，都是一些年轻律师，这是非常让人担心的。长期以往，刑事法律援助有可能会实践与政策脱节，因为刑事法律援助政策的落实者也就是刑辩律师，他不懂政策，政策也难以满足刑辩法律援助律师的现实需要。

此外司法实践中，刑事法律援助律师不敢辩护、辩护不力、敷衍辩护，也是多有存在的。但刑事法律援助事业却是非常有价值，非常有意义，非常锻炼人的一份事业。个人对尚权所再次表示免费代理一年死刑复核案件的胸怀、眼光和气魄表示由衷的钦佩，同时愿望参加本次论坛的诸位刑辩前辈和老师，能够给予刑事法律援助工作更多的关注和帮助！