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摘  要

刑事辩护法律援助制度是刑事司法体制的重要内容，对人权保障具有重要意义。我国刑事案件律师辩护全覆盖已取得了显著成效，但仍面临诸多瓶颈，如：刑事法律辩护率不高、刑事辩护相关人员不足、法律援助财政投入匮乏、法律帮助有效性难以保障等问题。在未来的发展过程中，应当以加强刑事辩护队伍建设提质、加强信息化水平建设增速为目标，同时加大法律援助财政支持，进一步明确办案机关告知义务，并赋予值班律师以辩护律师的职责和权利。

【关键词】刑事辩护  全覆盖  法律援助  值班律师

加强刑事法律援助，促进刑事案件律师辩护全覆盖是保障公民基本权利、实现控辩平等对抗的客观要求，同时也是顺应世界人权保障潮流的必然选择。各国将辩护权行使的状况视作一国文明程度的重要指针，已成为一种国际共识。中国共产党第十九次全国代表大会提出要“坚持全面依法治国，加强人权法治保障”，对完善刑事辩护法律援助制度，实现刑事案件律师辩护全覆盖提出了崭新的要求②。基于此，笔者回顾我国刑事案件律师辩护的历史沿革，立足当前司法实践，对我国刑事法律援助和刑事案件律师辩护全覆盖的进步与不足开展分析，并探讨具有针对性的完善建议。

一、回顾：刑事辩护全覆盖的进步

我国1954 年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定：“被告人有权获得辩护”，同年颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称《人民法院组织法》）第7条规定了人民法院认为必要的时候可以指定辩护人为其辩护。1979年，我国制定的第一部《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第27条明确规定了指定辩护，对于公诉人出庭公诉的案件，如果被告人没有委托辩护人，人民法院可以为他指定辩护人；被告人是聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当为他指定辩护人。这一条文1996年修改的《刑事诉讼法》首次将“法律援助”一词写入法条中，并扩大了刑事辩护法律援助的范围。

作为现行刑事辩护法律援助制度的主体内容，2012年修订的《刑事诉讼法》对法律援助制度作了较大补充和完善，不仅扩大了刑事法律援助适用的阶段和案件范围，而且调整了法律援助的指定方式，既可以由“人民法院、人民检察院和公安机关”通知法律援助机构指派律师为其提供辩护，还可以由本人及其近亲属向法律援助机构提出申请。

中共十八大以来，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意见》（以下简称“《意见》”），最高人民法院、司法部联合印发了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（以下简称“《试点办法》”），使得刑事辩护全覆盖实现了新一阶段的发展。《意见》提出建立法律援助值班律师制度，健全法律援助参与刑事案件速裁程序试点工作机制以及参与刑事和解、死刑复核案件办理工作机制，强调进一步完善法律援助的评价标准体系，提高法律援助的保障能力。《试点办法》则进一步扩大了法律援助案件的适用范围，实现了审判阶段对所有刑事案件的法律援助全覆盖，同时细化了法律援助机构与法院之间的衔接程序，完善了对援助律师的权利保障，发挥律师的专业监督作用③，具有里程碑的意义④。

纵观刑事辩护的发展沿革，可以看到刑事辩护全覆盖在以下几个方面实现了重大进展：第一，相关立法和政策措施日益完善。除了三次修订的《刑事诉讼法》之外，《人民法院组织法》、《法律援助条例》和《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》以及各地刑事案件律师辩护全覆盖试点工作实施方案等文件的相继出台，为加强刑事辩护、促进司法公正保驾护航。

第二，覆盖领域不断扩大。从第一部《刑事诉讼法》规定的“聋、哑或者未成年人”，到1996年扩大为“盲聋哑人、未成年人、可能被判处死刑的人”这三种情况，再到2012年增加“尚未完全丧失辨认或控制自己行为能力的精神病人、可能被判处无期徒刑的案件”这两种情形，我国的刑事辩护正逐步向全覆盖的方向发展。2017年出台的《试点办法》更是突破了以往法律援助范围过窄的限制，将指定辩护扩大到了所有按照普通程序审理的刑事案件，同时还规定简易程序与速裁程序均可以得到法律帮助，并且针对不同的程序适用不同的援助方式。

第三，犯罪嫌疑人、被告人的权利更为明确。《宪法》中规定的“有权获得辩护”只是一个高度抽象的概念，三次修订的《刑事诉讼法》以及十八大以来出台的《意见》和《试点办法》明确了法律援助的含义、方法、适用范围，保障辩护律师的知情权、申请权、申诉权，以及会见、阅卷、收集证据和发问、质证、辩护等方面的执业权利，赋予犯罪嫌疑人、被告人申请权，提高法律援助的保障能力，为犯罪嫌疑人、被告人的辩护权勾勒出清晰的轮廓。

二、审视：刑事辩护全覆盖的不足

十八大以来，我国刑事辩护法律援助实现了新发展，正在进行的刑事辩护全覆盖试点工作也具有一定突破性，但总体而言，当前刑事辩护仍面临诸多问题，如刑事案件辩护率不高、刑事辩护相关人员不足、法律援助财政投入匮乏、法律帮助有效性难以保障等。刑事辩护全覆盖仍未达到应有的广度和深度，同保证司法公正、满足人民需求还有较大距离。

（一）刑事案件辩护率不高

我国刑事案件辩护率始终处于“总量少、比例低”的状态。《试点办法》实施之前，我国的刑事辩护率大约仅为20%至30%，《试点办法》将辩护推进至全部适用普通程序审理的案件，在一定程度上提高了辩护率，但与人权刑事司法保障力度相比仍杯水车薪。

（二）刑事辩护相关人员不足

人员不足是刑事案件律师辩护全覆盖面临的重要问题。在基层法律援助机构，通常而言仅有三至四位工作人员，有关工作人员除承担指派案件工作外，还需要承担总结宣传、案件质量管理、部门协调等工作任务。随着刑事法律援助案件量的增加，各级法律援助机构，尤其是基层法律援助机构工作量成倍增加，工作量大、工作人员严重不足成为各级法律援助机构面临的主要问题。⑤此外，律师资源不足、不均衡的矛盾也日益显现。面对激增的刑事法律援助案件数，律师人数远不能满足刑事辩护全覆盖的新需要。以湖南省长沙市为例，长沙市望城区仅有律师事务所3家，律师23名，律师23名，2018年共办理刑事 法律援助案件 528 件，如不进行调配，平均每名 律师需承办 22 件。宁乡人口 145 万，律师事务所 5 家，仅 77 名律师，2018 年共办理法律援助案件 1379 件，如全部指派给律师，人均需办理 18 件。⑥

（三）刑事法律辩护质量不高

我国刑事法律辩护率始终处于“总量少、比例低”的状态。《试点办法》实施之前，我国的刑事辩护率大约仅为20%至30%，《试点办法》将刑事辩护推进至全部适用普通程序审理的案件，在一定程度上提高了辩护率。但在刑事案件中，犯罪嫌疑人、被告人的合法权益是否能够得到维护，除了提高辩护率以外，关键还在于刑事辩护质量是否能够得到保证。我国当前刑事辩护质量并不高，笔者认为这与律师队伍建设有很大的关系，一方面，一些律师业务能力不高、水平参差不齐，另一方面，我国当前没有一套衡量律师刑事辩护质量的标准，难以确定辩护制度能在刑事诉讼中发挥多大的作用。

（四）法律援助财政投入匮乏

经费不足是刑事辩护全覆盖的另一大问题。办案补贴远低于市场价，跨地区调配经费保障机制不健全，律师“自掏腰包”的现象也屡见不鲜。诚然，近几年来我国每年法律援助的经费总额在不断增长：2011年法律援助经费总额为12.77亿元，2012至2014年法律援助经费总额分别为14.03亿元、16.29亿元、17亿元，同比增幅分别为9.9%、16.1%和4.6%⑦。我国法律援助经费仅占财政收入比例的0.0011%至0.0122%。根据北京大学陈永生教授的统计，在法治发达国家和地区，法律援助经费在财政支出中所占的比例一般在1%－0.1%之间。世界上最早建立法律援助制度的国家英国，其法律援助经费约为21亿英镑，约占中央财政支出的1%左右；在日本，其在刑事法律援助方面投入的经费约为66.28亿日元，约占财政预算支出的0.08%；而荷兰的法律援助经费也占全国财政支出的1% 。丹麦的法律援助经费占财政支出的0.5% 。我国的法律援助经费占财政收入的比例仅仅是日本的十分之一、丹麦的五十分之一、英国、荷兰等国家的百分之一⑧。可见同法治发达国家和地区相比，我国在法律援助财政投入所占的比例相当低。

（五）法律帮助有效性难以保障

1.办案机关未全面履行通知和告知义务

从实践来看，办案机关在办理案件时存在权利告知的规避问题。一方面，存在未告知或未通知的情形。目前实践中，仅有个别法院对适用简易、速裁程序的案件，通知法律援助机构安排值班律师提供法律帮助。此外，对于辩护前的法律帮助，收到法院法律帮助通知的法律援助机构更是少之又少。究其原因，是办案机关未告知被告人及其近亲属可以提出法律帮助请求的权利。另一方面，办案机关的告知过于书面和官方，难以为被告知人所理解，这也使得刑事案件律师辩护全覆盖的进程受阻。

2.值班律师未发挥作用

被告人自愿认罪是适用认罪认罚从宽处理程序的正当性基础和前提，只有被告人通过真实意思表示认罪，在此基础上对其适用认罪认罚从宽程序进行处理，才是对当事人程序处分权的尊重。在我国目前的司法实践中，对被告人认罪认罚的自愿性的审查，主要还是通过值班律师发挥作用⑨。实践中，值班律师虽然可以进入看守所，但是没有单独会见犯罪嫌疑人的时间，而是在办案人员在场的情况下为犯罪嫌疑人提供法律咨询，使得一些犯罪嫌疑人很多话想问却问不出口；而值班律师由于不能阅卷，对案件事实也无法进行更深入的了解，从而导致不少地区的值班律师“见证人化”，就是简单的见证认罪认罚具结书的签署过程，无法有效保障认罪认罚的自愿性。⑩

三、前瞻：刑事辩护全覆盖的完善建议

为完善我国刑事辩护法律援助制度，充分发挥律师在刑事案件审判中的辩护作用，推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，努力推进刑事案件律师辩护全覆盖，应当以加强刑事辩护队伍建设提质、加强信息化水平建设增速，同时加大法律援助财政支持，进一步明确办案机关告知义务，赋予值班律师以辩护律师的职责和权利。

（一）增强信息化水平，提高辩护效率

为提高辩护效率，解决人员不足的问题，加强信息化水平建设是实现刑事辩护全覆盖的必然选择。为使律所的受理、审查、指派更加准确，应当探索建立智能化的便民服务后台，一方面使这些具有受理、审查权的律所与法律援助机构有效对接，实现数据传输、互联互通，方便律所将初审的材料送交法律援助机构，减少传递时间，提高工作效率；另一方面，应当通过数据应用自动匹配相关信息，如通过与民政、社保、残联等部门的数据连接，可以直接确认申请人是否符合法律援助条件，而无须提供证明文件。通过上述两种方式，法律援助机构能够更便捷地开展受理和审查，从而确保受理、指派的准确性和有效性，以此来缓解法律援助机构和律师队伍案多人少的困境。

（二）加强队伍建设，完善质量监督体系

1.加强律师队伍建设

其一，建立刑事法律援助律师人才库。各级法律援助机构要从自愿加入法律援助的律师中建立人才库，在人才库里从执业年限、刑事辩护经验、或者通过刑事辩护委员会推荐中进行选拔优秀的刑辩律师，组建一支能力强、业务精的刑事法律援助律师团队，同时健全刑事全覆盖律师的准入和退出机制。

其二，加强刑事法律援助辩护业务培训。通过刑事辩护培训，提高律师尤其是青年律师刑事辩护专业技能，不断提高刑事辩护律师的职业道德和执业能力，提高刑事辩护水平，保障刑事辩护质量，真正实现刑事辩护职能在刑事诉讼中的作用。

2.构建辩护质量监督体系

法律援助质量监督体系是确保法律援助有效进行的重要手段。当前，我国尚未建立有关刑事辩护法律援助工作的质量监督体系。为了确保刑事辩护全覆盖试点工作发挥预期作用，我国可以逐渐探索建立相应的监督体系，对法律援助工作进行管理、监督、评估。具体而言，可以从事前审查、事中控制和事后评价三个维度着手进行构建。

其一，事前审查。事前审查主要控制援助律师的注入门槛，以此来确保律师队伍的质量。例如，建立律师分类和评级制度，对于特殊刑事案件，需要从事特定业务或特定级别的律师进行援助；建立援助律师考核机制，设立相应的考核标准和条件，对没有达到考核标准的律师需要及时清理出援助律师队伍。

其二，事中控制。对刑事法律援助案件进行事中控制，主要是对律师的工作内容进行评估。（1）法律援助监督员评价制度。监督员可以通过了解案件进展、出庭旁听案件审理情况等方式对律师援助情况进行监督。（2）司法机关监督机制。人民检察院、人民法院在办理案件过程中，若发现律师存在违法或者违反职业道德、执业纪律的行为，应当及时向司法行政机关、律师协会提出建议，并移交相关证据材料。

第三，事后评价。（1）当事人评价制度。对于法律援助案件，当事人的评价可以作为考核律师的一个重要指标，对于长期无法满足当事人要求的律师，可以取消其援助资格。（2）同行评价制度。主要通过一起办理案件的律师对被评议人在辩护活动中的表现进行评价。（3）援助机构评价制度。在案件办理终结后，辩护律师需提交与承办案件有关的资料，由法律援助机构进行评价打分，并记录进律师档案，作为律师考核的依据。

（三）加大财政支持，保障办案经费

在加大法律援助数量时，应同时提供对法律援助的财政支持，吸引更多的优质法律服务者参与法律援助服务，以实现出色法律援助的目的。其一，提高补贴标准。法律援助办案补贴与当地经济发展指数挂钩，引入分档补贴机制，提高案件补贴对法律援助工作的激励促进作用；其二，建立灵活的调整机制。适时根据法律援助工作的新情况、新问题调整相应经费保障措施，及时有效应对全覆盖试点推进过程中发现的各类经费问题；其三，简化特殊案件补贴程序。对于重大疑难复杂案件，计入法律援助每年的财政预算中，特殊案件的补贴发放，由指派的法律援助机构根据案情复杂程度，在预算范围内审核发放。

（四）填补漏洞，确保法律帮助的有效性

1.进一步明确办案机关告知义务

明确自身享有的辩护权是保障犯罪嫌疑人、被告人权益的基础。因此，在制度方面应当进一步明确办案机关告知义务，要求办案机关必须告知犯罪嫌疑人、被告人享有免费的法律帮助或法律援助的权利。同时，告知必须用通俗易懂的语言，并达到“以其通常认知和思维能力，能够理解并对行为导致的法律后果产生合理预期”的简明程度。对于应当告知而未履行告知义务的，需要通过法律监督等形式对办案单位和人员予以相应的惩戒。

2.简易程序的案件逐步由律师提供刑事辩护

当前，《试点办法》将通知辩护的范围扩大到一审适用普通程序审理的案件，在一定程度上提高了辩护率，但在全部刑事案件中，适用简易程序和速裁程序审理的案件大约占三分之二，而这些案件根据试点办法仅仅由值班律师提供“法律帮助”而不是刑事辩护。值班律师不具有辩护律师的职责和权利，特别是权利的赋予上，仅享有不充分的会见权，遑论阅卷、调查取证等权利，而对于被告人、犯罪嫌疑人而言，其据此享有辩护权是不充分的。适用简易程序的案件虽限于基层人民法院管辖，但是其适用的刑期最高可达有期徒刑15年，数罪并罚情况下可达20年。“对于可能判处如此严重刑罚的案件，就算被告人认罪且同意适用简易程序，仍然需要审慎对待，有必要为其提供辩护法律援助。”⑪

结 语

刑事法律援助制度的推进，并不只是法律条文修改的问题，而且涉及到刑事诉讼理念和刑事诉讼之间的冲突和取舍。在制度的构建和完善过程中，势必会打破原有的辩护格局、权力格局，各方利益都会在不同程度上受到调整。从当前的情况来看，我国刑事法律援助制度正在稳步进行，虽有不足，但仍取得了一定的阶段性成果。而随着我国依法治国和司法改革的升入，刑事辩护援助辩护制度也势必更加完善。

注释：

①北京市尚权律师事务所实习律师。联系地址:北京市东城区东四十条南新仓商务大厦A502，邮编100007。

②左卫民:《中国应当构建什么样的刑事法律援助制度》，载《中国法学》2013 年第1 期。

③参见陈光中:《推进刑事辩护法律援助全覆盖问题之探讨》，载《法学杂志》2018年第3期，第6-7页。

④参见黄开金:《刑事辩护法律援助全覆盖工作的实践与思考——以湖北省黄石市为例》，载《中国司法》2019年第4期，第84页。

⑤参见陈凯，董红民，唐晔旎:《刑事案件律师辩护全覆盖的实践和思考——以杭州市为例》，载《中国司法》2018年第11期，第41页。

⑥参见荀飞正，郭灿霞，秦琴，李莎丁:《扩大刑事案件律师辩护全覆盖的实践及建议 ——以湖南省长沙市为例》，载《中国司法》2019年第4期，第79页。

⑦数据来源:《全国法律援助统计分析》，载中国法律援助网

⑧参见陈永生: 《刑事法律援助的中国问题与域外经验》，载《比较法研究》2014年第1期，第42页。

⑨参见余俊:《检视与完善- 刑诉中认罪认罚从宽制度研究》，载《贵州警官职业学院学报》2017年第1期。

⑩陈凯，董红民，唐晔旎:《完善认罪认罚案件法律援助制度的研究》，载《中国司法》，2018年第6期。

⑪陈光中，张益南:《推进刑事辩护法律援助全覆盖问题之探讨》，载《法学杂志》2018 年第3 期。