尚权推荐SHANGQUAN RECOMMENDATION

编者按：

企业合规属于一种新型的公司治理方式，是一种以防控合规风险为导向，由企业所建立的一套针对违法犯罪行为进行事先防范、事中监控和事后补救的内部监控机制。所谓合规不起诉，是指检察机关对于那些涉嫌实施犯罪并作出认罪认罚的企业，在其承诺实施有效合规管理体系的前提下，对其作出不起诉决定的制度。2020年3月以来，最高人民检察院先后启动两批企业合规改革试点工作，并逐步扩大试点范围。这一改革探索顺应了我国近期加强民营企业保护的发展趋势，体现了从源头上治理企业违法犯罪的理念。但是，企业合规不起诉制度毕竟属于“舶来品”，需要对其进行实质性的本土化改造，使其在适应中国法制环境的前提下，发挥有效治理企业违法犯罪的效用。如何应对一些制度上的挑战和难题，尚需要我国法学界和司法界进一步集思广益、凝聚共识。

《民主与法制》周刊2021年第24期邀请了陈瑞华、张建伟、李本灿等三位教授，围绕关于中国建立企业合规不起诉制度的讨论，发表了各自的意见，供大家参考。

合规不起诉改革：价值考量与瓶颈突破

陈瑞华

陈瑞华，北京大学法学院教授、博士生导师，北京大学法学院学术委员会主任。兼任中国法学会常务理事、最高人民检察院专家咨询委员会委员、中国检察理论研究会副会长。曾获中国法学会“全国十大杰出青年法学家”称号，教育部“长江学者奖励计划”特聘教授。主要研究诉讼法、证据法、司法制度、企业合规等领域。著有《刑事诉讼法学》《刑事证据法》《刑事审判原理论》《刑事诉讼的前沿问题》《程序正义理论》《程序性制裁理论》《企业合规基本理论》等。

企业仅仅建立纸面上的合规体系是没有实质意义的。这种管理体系要得到切实有效的实施，就必须建立行政监管和刑事司法上的双重激励机制。对于那些涉嫌实施犯罪行为的企业而言，在刑事法中确立以合规换取宽大刑事处理的机制，是督促其实施有效合规计划的必要条件。其中，对于那些承诺建立或者完善合规管理体系的涉案企业，检察机关直接作出不起诉的决定或者设置考验期，根据其实施合规体系的效果来决定是否对其提起公诉，这被越来越多的国家确立为法律制度。

一、合规不起诉的价值考量 

在我国法律没有确立刑事合规制度的情况下，检察机关为什么会启动这方面的改革探索呢？通过考察相对不起诉的实践情况，笔者认为，检察机关推行这一制度，主要有三个方面的改革动力：一是对民营企业采取特殊保护措施；二是督促民营企业对其经营模式进行合规改造；三是通过引入合规激励机制，来探索参与社会综合治理的新方式。

首先，通过这一探索，那些依照刑法已经构成犯罪的企业以及高级管理人员，可以获得以企业合规换取宽大刑事处理的机会，检察机关作出相对不起诉的决定。作为一种出罪机制，合规不起诉制度避免了民营企业和高级管理人员被定罪判刑的结果，使其不会被钉上“犯罪企业”或“犯罪企业家”的标签，避免了企业失去交易资格、被迫退市、无法上市甚至被吊销营业执照的危险，使得企业和企业家的命运得到挽救，防止了企业可能出现的停产停工甚至破产倒闭的结果。在一定程度上，合规不起诉制度的实施可以“救活一个企业”，使得大量相关者的利益获得有效的法律保护。

其次，检察机关在对涉案企业进行宽大刑事处理的同时，还采取了“源头治理”的措施，督促其在采取配合调查手段和补救措施的前提下，对企业的管理机制和经营模式进行全方位的合规化改造，消除其中的制度隐患和管理漏洞，使其减少再次发生违法犯罪行为的机会和可能。从制度探索实践来看，检察机关通常会责令企业提交合规承诺书，提出较为具体的整改建议，督促其搭建合规风险的防范、监控和应对体系，包括建立员工培训制度、风险评估、合规审计、实施举报等合规管理机制。在检察机关的督促下，这些企业聘请了外部专业的合规监控人，提交了有针对性的合规监管计划，并与检察机关签署了合规监管协议。这些企业在检察机关和合规监管人的监督管理下，通过定期提交合规进展报告，接受合规监管评估，逐渐消除那些导致犯罪发生的管理漏洞和制度隐患，彻底改变旧有的商业模式和交易方式。

最后，企业合规是一种以合规风险为导向的公司治理方式，其实施目的在于建立有效的违法犯罪行为的防控机制，确立及时识别合规风险的制度，对于已经出现的违法犯罪事件采取必要的应对措施。通过将企业合规机制引入公诉制度之中，检察机关可以为涉案企业确立一种合规激励机制，使其获得建立有效合规计划的强大动力。在一定程度上，推动合规不起诉改革本身，就属于检察机关在参与社会治理方面所作的制度探索。检察机关通过推动企业的合规治理，督促企业形成一种预防合规风险的机制和文化，从源头上解决企业违法犯罪的问题，这就远远超越了检察机关那种被动应对犯罪行为的传统办案模式，体现了主动参与企业治理的司法理念，真正地维护了国家利益和社会公共利益。

二、企业合规不起诉改革所遇到的瓶颈问题

迄今为止，最高人民检察院没有出台合规不起诉制度的实施细则，而只是确立了这一改革的大体框架，给予了各地检察机关进行制度创新的很大空间。这意味着合规不起诉改革仍然具有较大的不确定性，检察机关还有机会进行一定程度的制度实验，甚至形成不同的制度模式，以便为最高人民检察院提供可资借鉴的不同方案。

但是，通过调研各地检察机关的改革情况，尤其是研读各种版本的合规不起诉改革文件，分析相关的合规不起诉案例，我们也发现，这一改革与我国一些现行制度存在着不同程度的冲突，改革者受传统观念、理论和司法惯例的影响，在一些方面陷入了制度困境。在不解决相关问题的情况下，要实现真正意义上的制度突破，真正有效地发挥合规不起诉改革的功能，将是相当困难的。

其一，如何将企业责任与直接责任人员的责任加以分离，是合规不起诉改革的头号难题。目前，检察机关普遍将合规不起诉的适用对象，局限在那些直接责任人可能被判处三年有期徒刑以下刑罚的轻微单位犯罪案件。而对于那些较为重大的单位犯罪案件，检察机关则往往倾向于对单位和直接责任人员提起公诉，而最多对单位作出宽大刑事处理，对直接责任人员则提出诸如适用缓刑等方面的量刑建议。有些检察机关甚至将其命名为“合规从宽”制度。这种将企业责任与直接责任人员的责任“捆绑在一起”的做法，难以为企业提供足够大的合规激励，也难以实现“放过企业，但严惩责任人”的合规理念。未来，检察机关需要转变观念，将企业责任与直接责任人员的责任加以分离。无论是轻微单位犯罪案件，还是重大单位犯罪案件，只要不属于那种由单位集体决策实施的“系统性单位犯罪案件”，检察机关就可以对企业适用合规考察制度，并对成功实施合规整改的企业作出不起诉的决定。但与此同时，对于那些可能被判处三年有期徒刑以上刑罚的直接责任人员，在没有法定减轻处罚情节的情况下，检察机关仍然可以提起公诉。唯有将企业责任与直接责任人员责任加以分离，检察机关在合规不起诉改革的探索方面，才能获得更大的空间。

其二，目前改革适用对象都是涉嫌犯罪的“中小微企业”，如何将合规考察制度适用到那些涉嫌犯罪的大型企业，将是一个考验改革者勇气和智慧的重大问题。从欧美国家适用暂缓起诉协议制度的经验来看，大型企业具有较为完整的公司治理结构，具有合规管理所需要的组织体系。在这些大型企业涉嫌实施犯罪的案件中，检察机关适用合规考察制度，才能激活这些企业的内部控制机制，使得企业管理层实现对员工、中层管理人员、子公司人员、客户、第三方商业伙伴等关联人员的合规管理，实现企业的“自我监管”。而那些具有“家族企业”或“个人独立企业”性质的中小微企业，难以建立起基本的现代公司治理结构。这些企业所实施的犯罪往往具有“系统性单位犯罪”的性质。检察机关即便责令这些企业进行了合规整改，也往往会流于形式，难以起到预防企业再次犯罪的作用。有鉴于此，检察机关应当将合规不起诉的适用对象集中到那些涉案犯罪的大型企业，尤其是具有现代公司治理结构的上市公司上面，由此所展开的合规不起诉改革，也才可以发挥实质性的积极效果。

其三，检察机关尽管责令涉案企业提交合规整改方案或者专项合规计划，但是，由于缺乏行之有效的合规整改和验收标准，一些地方在督促企业进行合规整改方面，往往只关注合规管理的流程，而不注重实质上的合规体系重建，更谈不上企业经营的“去犯罪化”处理。企业合规不起诉的改革探索，要避免合规整改流于形式。为此，检察机关应当从两个角度探索合规考察和验收的标准：一是针对企业的现有违法犯罪情况，进行专门性的合规风险评估，提出一套行之有效的合规管理流程，包括合规章程、合规政策和合规员工手册的发布，合规组织体系的构建，以及合规风险预防、识别和应对的程序流程；二是针对企业所特有的合规风险，对其经营方式和商业模式的漏洞进行诊断，对其合规管理体系的隐患加以消除，从根本上提出“去犯罪化”的方案，并使之得到有效实施。唯有从合规管理流程和实质整改方案这两个角度，督促企业进行推行合规管理体系，检察机关才能实现合规不起诉的改革初衷。

其四，在合规考察期的设置上，受现行刑事诉讼法审查起诉期限的限制，检察机关通常设置为六个月到一年的考察期，对企业进行合规考察的期限过于短暂，难以起到有效合规整改的效果。检察机关所提出的合规整改方案，意味着对企业经营方式和商业模式的实质性改造，也具有“消除企业犯罪基因”的性质。要对涉嫌犯罪的企业进行合规整改，使其消除那些容易导致犯罪发生的管理制度和文化基因，更需要投入足够多的时间。检察机关应当确立一年以上、三年以下的合规考察期。

其五，在合规监管人的选任方面，一些检察机关对律师、会计师、审计师、税务师、工程技术人员等独立专业人士，表现出不同程度的不信任，而对行政监管人员却似乎过于偏爱，使得合规监管人制度的探索步履维艰。在我国，司法机关在处理涉及企业法律事务的案件中，开始引入独立专业机构的介入。未来，可以考虑在一个省市范围内建立合规监管人名录制度，从律师、会计师、审计师、税务师、工程技术人员中遴选出有资格的合规监管人，将其纳入统一的合规监管人名录。对于合规监管人的监管工作，应当根据其工作性质和工作时间，确定合理的薪酬标准。对于被纳入合规考察程序的企业，合规监管委员会应收取必要的“监管费用”。行政监管部门不宜担任合规监管人，而可以作为合规监管委员会的成员，对合规监管人的工作进行监督和指导。

其六，在合规监管委员会的设置上，检察机关吸收行政监管部门加入进来，并将合规监管延伸到行政监管环节，这固然是具有创新性的制度设置。但是，检察机关动辄将合规监管委员会的办公室设置在工商联或者市场监管部门，使其承担遴选、监督、管理合规监管人等方面的日常工作，甚至负责制定合规整改和验收标准，主持对涉案企业的合规验收，这存在着合规考察制度流于形式的隐患。毕竟，工商联属于不享有行政监管职能的社会团体，市场监管部门则是行政机关，它们可以指导企业建立一般性的合规管理体系，但在帮助企业开展合规整改方面，尤其是帮助企业通过改变商业模式来实现“去犯罪化”方面，却不具有专业方面的优势。未来，合规监管委员会更主要的职能应当是帮助企业进行“事前合规”，而对于那些被纳入合规考察对象的涉案企业，检察机关应责无旁贷地承担合规考察工作，包括遴选合规监管人、对合规监管工作进行监督以及对合规整改情况进行最后的验收，等等。

其七，在合规考察程序的公开性和透明度方面，各地检察机关做出了一些积极的努力，进行了有效的制度探索。但是，由于过分重视对涉案企业商业秘密的保护，没有将被纳入合规考察对象的企业公之于众，更没有在合规不起诉决定作出后，将有关企业的情况以及合规考察报告、合规不起诉决定书等予以公布。这种做法违背合规考察的公开性和透明性原则，容易令人产生对合规考察公正性的合理怀疑，对这一制度和实践的公信力产生负面的影响。未来，至少对于那些已经被作出合规不起诉决定的企业，检察机关应将合规考察决定书和合规不起诉决定公之于众，向社会予以公开，接受社会的监督，以增强合规考察制度的公信力。

合规不起诉：一个需要继续探讨的话题

张建伟

张建伟，清华大学法学院教授、博士生导师。1989年毕业于西南政法学院，获得法学学士学位；1992年、2000年先后在中国政法大学获得法学硕士、法学博士学位。1992年至1997年供职于最高人民检察院法律政策研究室。2000年至2003年执教于中国政法大学。著有《司法竞技主义——英美诉讼传统与中国庭审方式》《刑事司法体制原理》《刑事司法：多元价值与制度配置》《论检察》《证据的容颜·司法的场域》等法学专著以及《刑事诉讼法通义》《证据法要义》等教材。另有学术随笔集若干。

把“compliance”一词翻译成“合规”，感觉这译名有点生涩，这是一个以前未见的汉语词。“合规”是一种状态描述，意思是符合某些规范。“compliance”的本意是服从、依从、遵从，翻译成“合规”，除非将“规”理解为“一定之规”，倘若理解为“规章制度”，就限制了这个概念的范围。因为合规之外还有合法，刑事合规主要是合法问题，不越雷池，不触犯刑律，遵从守法要求，这就是“compliance”。

合规这个词是新的，但讨论的内容并不新鲜，无非就是让企业遵纪守法，遵章守制，以规避风险，尤其是刑事违法犯罪方面的风险。过去进行企业违法犯罪的预防，要达到的是三项目标：一是企业员工层面，要降低员工发生违法犯罪行为风险；二是执法部门层面，对于企业事前事后建立的防范违法犯罪制度的认可；三是企业外部层面，要避免或降低企业违法犯罪造成的损害。要实现上述目标，不可避免的一项内容就是“合规”，只不过以前不用“合规”这一名词罢了。

在诉讼领域外讲“合规”，是没有什么争议的，但如果在诉讼内来谈“合规”，即所谓的刑事合规，特别是涉及检察机关正在推动的“合规不起诉”制度，学界和法律实务部门还存在讨论的空间。

讨论合规不起诉，有一个问题被大家有意无意地忽略了——这种不起诉的适用对象是那些已经涉嫌犯罪的企业，也就是说案发前的合规预防没有发挥作用，犯罪预防功能停摆。那么，对于这样已经构成犯罪的企业，首先要想到的理应是依据刑法加以追究，如果只想到企业而忽视犯罪，并不符合“违法必究”的法治要求。因此，对于企业犯罪，需要从刑罚功能全面把握其政治效果、法律效果和社会效果。在一收一纵之间，需要进行刑事政策考量和相应的价值权衡，以期实现公共利益的最大化，维护和促进有利于企业经营发展的法治环境。

　　当下，一些检察机关合规不起诉试点在现有的法律框架之下进行，依据裁量不起诉的规定，参酌附条件不起诉来展开。然则裁量不起诉第一个适用条件就是犯罪情节轻微，以此办理企业犯罪案件，也只能用于其中“犯罪情节轻微”的案件，这就滤掉那些犯罪情节不属于“轻微”的许多案件；附条件不起诉只适用于未成年人案件，移植到企业犯罪案件，存在显而易见的法律障碍。因此，检察机关进行试点，要达到试验的目的，不能不在两方面寻求突破：一是将裁量不起诉的适用范围扩大，不再局限于“犯罪情节轻微”这一法定条件，好在“犯罪情节轻微”有一定模糊度，尚可模糊化处理；二是将附条件不起诉的形式移植到合规不起诉当中来，以完善这种不起诉的适用条件。

支持合规不起诉这类制度，可以从以下几个方面找到理由：

　　一是一些西方国家已经开始了合规不起诉制度，称为暂缓诉讼制度。20世纪90年代开始，由美国发端，英、加、澳、法等国跟进，对企业犯罪增设暂缓诉讼程序，给予犯罪企业以出罪机会，呈现全球化趋势。我国部分学者也开始研究这一制度，积极借鉴域外经验，推动司法机关进行这方面试点工作，辩护律师已经就此进行试探。

　　二是出于投鼠忌器的考量。举一个例子，网络金融企业会将许多银行裹挟进去，如果不被政府及时预警、急踩刹车，大量的银行及其巨额资金投入其中，势必形成投鼠忌器的效应，一旦构成犯罪，无法以刑律加以究治，就需要对超大型企业实行暂缓诉讼的制度。美国暂缓诉讼制度就有着投鼠忌器的考量，例如1994年美国司法部对证券行业巨头“培基证券”开展证券诈骗违法行为调查，与该公司正式签订了一个为期三年的暂缓起诉协议，涵盖罚金、企业整改等一系列事项。对“培基证券”适用暂缓诉讼协议，主要是考虑公共利益及为了防止该公司一万八千名员工失业，也照顾该公司六十多万投资者的利益。

　　三是对合规企业实行激励政策。有合规制度且遵守情况较好，当企业出现违规事件，执法部门调查时，会予以考虑，可能因之对企业减轻甚至免除处罚。企业事先尽到主要注意义务，事后责任有可能减轻或者免除处罚。这一原则似亦可以适用于刑事司法领域。

　　四是合规不起诉有助于扩大起诉便宜原则的适用空间。我国不起诉制度已经形成了法定不起诉、酌定（裁量）不起诉、证据不足不起诉、附条件不起诉和特别不起诉这五种不起诉构成的不起诉体系。仔细推敲，这五种不起诉仍然存在不足，裁量不起诉给检察官提供的裁量空间过小，附条件不起诉适用范围过窄，都使检察官在适用时左支右绌、捉襟见肘。附条件不起诉和裁量不起诉的适用范围，可借助于合规不起诉制度做进一步扩大，只有扩大这两种不起诉之一的适用范围，才能为合规不起诉制度创造适当的空间。

　　五是合规不起诉有助于一些企业的生存发展，避免因刑事制裁而导致企业衰亡。否则可能对经济发展不利，一个企业倒闭，会导致企业员工失业，造成局部的民生危机。因此，对企业能够不伤筋动骨，大可不必赶尽杀绝，这是合规不起诉考量的重要因素。

不过，合规不起诉也非白璧无瑕，这一制度也存在一些值得斟酌和亟待破解的问题：

　　一是我国可能建构的合规不起诉制度与美国等国的暂缓诉讼制度也许存在相当大的差异。美国是最早对企业犯罪进行暂缓诉讼制度的国家，最初适用于青少年犯罪和毒品犯罪，1975年美国司法部将其写入政策性文件；到了90年代以后，适用于企业犯罪，开始的时候，只适用于个别超大型企业、巨无霸企业，而我国当下试验中的合规不起诉适应对象多为小型企业，尚未听说适用于巨型商业企业。不能忽视的是，美国对企业的违法犯罪处罚是非常严厉的。例如美国巨型企业所罗门兄弟公司于1992年因提交虚假客户报价，在美国财政部债券进行逼仓，最终持有94%的额度以操纵国债发行，违反法律规定的每位经纪商持有不得超过35%上限，此即“所罗门国债事件”。美国司法部展开刑事调查，该公司积极配合，支付了高达20亿美元罚金，调整了经营管理模式，进行大规模公司整改，承诺改变企业文化，使司法部没有对其提起刑事诉讼，只以一个业务员入狱告终。在我国，即使犯罪企业受到法庭的审判并定罪，定罪以后的罚金也没有那么重，所以两国的差异不能不成为司法改革中需要认真思考的制度必要性问题。如果参照美国对于超大型企业进行的暂缓诉讼制度，我国未来的合规不起诉制度，可以通过修改刑事诉讼法，将其纳入特别不起诉种类中。

　　二是对于“合规企业”实行不起诉，检察机关应当照顾好“相邻关系”。不可忽视的是，这些案件都是公安机关认为应当起诉才移送给检察机关的，此前对企业犯罪案件，侦查机关花费了人力物力财力心力进行立案侦查，检察机关凭一份合规书和抽象的公共利益考量就作出合规不起诉决定，可能会产生一些让公安机关心存芥蒂的问题。因此，企业合规不起诉改革和未来的制度设计，是否以及如何吸纳公安机关甚至法院的意见，也值得进一步研究。

　　三是对于守法的企业来说，合规不起诉会不会起到反向的激励作用，值得研究。如果遵纪守法的企业看到涉嫌违法犯罪的企业有惊无险地“平稳落地”甚至起死回生，会不会感觉自己遵纪守法并没有获得激励？

　　四是对涉案企业做不起诉处理后，需要考虑受害企业的权益是不是得到了应有的保护。许多企业犯罪，受害的是它们侵害的企业，这些企业的利益得不到挽回，对于司法的怨怼就会油然而生；不仅如此，这类犯罪还可能存在大量自然人为被害人，他们的损失如果不能及时弥补，也会产生对犯罪企业被放纵的不良观感。因此，对于存在被害单位和被害人的企业，采取合规不起诉的做法，不能不考虑他们的利益。

　　五是对于合规计划的落实，检察官是否有足够人力和精力去长期追踪监督，也需要认真考虑。在当前各地改革试点中，合规不起诉的过程比较繁琐，是否存在检察官视为畏途、导致积极性不高的可能。

　　六是为了落实对企业制定合规计划以及监管要求，检察机关尝试建立第三方合规监管机构，主要由合规专业人员、律师等构成，这对于解决刑事合规的专业化问题大有裨益，但也产生一系列疑问：第三方作为合规监管机构的资金来源是什么（现在给出的答案是由涉罪企业出资），还要不要对第三方监管机构进行监管？无论检察机关直接对企业进行监管，还是通过对第三方合规监管机构的监管实现对企业的间接监管，都需要检察机关提供答案。

　　七是企业刑事合规主要还是律师以及合规专业人员的工作，重在违法犯罪的预防工作以及违法犯罪后对于涉罪企业再犯的预防工作。