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摘 要：事故调查报告是在生产安全事故发生后，由事故调查组在综合全部调查材料后得出的分析报告。事故调查报告在刑事诉讼中可以作为证据使用，但存在与其他证据可能出现矛盾、证据类型不明确、过度依赖事故调查报告将会影响诉讼效率等问题。为更好推动事故调查报告在刑事诉讼中的运用，检察机关有必要介入事故调查过程，并对事故调查报告加强司法审查，同时应根据采纳情况划分其在刑事诉讼中的证据种类。

事故调查是在生产安全事故发生后，为查明事故发生原因、落实事故责任追究，由行政机关所组织的调查活动，往往早于刑事立案。事故调查报告是在综合全部调查材料后得出的分析报告，是对调查活动的总结，在生产安全事故类案件办理中有重要作用。

一、事故调查报告的形成

2007年国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）对生产安全事故发生后的信息报送、事故调查、事故处理、责任追究等作了严格规定。事故调查一般根据事故等级分别由国务院、地方政府或授权（委托）的有关部门，组织事故调查组进行调查，未造成人员伤亡的一般事故，县级政府可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。实践中的通常做法是，由应急管理部门牵头，事故行业有关部门、公安、工会、专家等参加。根据《条例》规定，事故调查组应当在规定时间内出具事故调查报告，同时附具有关证据，以及调查组成员签名，报送负责事故调查的政府。政府需在规定时间内作出批复。主要包括：确认事故调查工作的合法性；是否同意事故调查报告中对事故原因、性质的认定；是否同意对事故责任单位及相关人员的责任划分及追责方式的建议，决定行政处罚的有关内容；事故的防范和整改措施要求等。实践中，政府批复的详略内容有一定的差异，有的仅笼统同意报告意见，有的则详细写明行政处罚的部门和对象等，不论哪种形式，事故调查报告的确定力都要以政府批复的内容为准。

从形成过程看，事故调查报告严格依据法定程序完成，具有天然的法律属性。这里所说的法律属性是行政机关执法意义上的，有别于刑事诉讼中证据的合法性。由于事故调查报告形成过程有相关领域的行政主管部门、专家等共同参与，必要时还需委托有相应资质的单位或专家进行技术鉴定，因此其还具有专业性和权威性。事故调查报告由政府批复确认，是体现政府行为的公文，将其作为证据使用对于查明案发起因、损失情况等有重要意义。在刑事诉讼中有效地运用事故调查报告，有利于行刑衔接，形成打击合力，提高办案质效。

二、刑事诉讼中使用事故调查报告的法律依据

2018年刑事诉讼法第五十四条第二款规定，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。2021年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第七十五条进一步规定，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，经法庭查证属实，且收集程序符合有关法律、行政法规规定的，可以作为定案的根据。上述规定，均以列举的形式明确了刑事诉讼中可以使用的证据类型，一般来说，行政机关在事故调查过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据可以直接作为证据使用。但对于“等证据材料”的解释，理论界有不同认识，有学者认为，刑事诉讼法中规定的行政执法证据是指物证、书证、视听资料、电子数据以及勘验笔录和现场笔录，而不包括其他言词证据。也有学者认为，这里的行政执法证据是指客观证据，如视听资料、电子数据等，而不包括主观证据，如证人证言笔录、调查询问笔录等。从上述观点可以看出，刑事诉讼法中对行政执法证据类型的列举属于“开放式”的规定，是普遍共识，需要关注的是除列举的四类证据外，还有哪些行政执法证据（包括事故调查报告）可以作为刑事诉讼中的证据。

对事故调查报告在刑事诉讼中的运用，2011年最高法《关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》第六条规定，审理危害生产安全刑事案件，政府或相关职能部门依法对事故原因、损失大小、责任划分作出的调查认定，经庭审质证后，结合其他证据，可作为责任认定的依据。该条为司法实践中如何采纳事故调查报告的相关内容提供了指引。2019年应急管理部、公安部、最高法、最高检《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《办法》）第二十五条规定，在查处违法行为或事故调查的过程中依法收集的物证、书证、视听资料、电子数据、检验报告、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料以及经依法批复的事故调查报告，在刑事诉讼中可以作为证据使用。《办法》是有关部委和最高司法机关落实行政执法与刑事司法衔接机制的重要规范性文件，其第二十五条规定为事故调查报告作为证据使用提供了明确的法律依据。

需要指出的是，刑事诉讼法和相关司法解释以及《办法》中对行政执法证据的规定均是“可以作为证据使用”。立法机关对刑事诉讼法中这一表述的解释是，“这些证据不需要经过侦查机关重新收集，即具有进入刑事诉讼的资格”。但这里的“证据”并非作为定案依据的证据，而是已经进入刑事诉讼程序、证据能力和证明力尚待审查的证据材料。“可以”的表述方式也说明这些证据材料不必然成为刑事诉讼证据，只是具有成为定案证据的可能。

三、司法实践中采纳事故调查报告作为证据使用过程中存在的问题

（一）行刑衔接不畅导致事故调查报告与其他证据出现矛盾

目前，事故调查活动一般由地方政府主导，行政部门参与，公安机关作为侦查机关且兼具行政机关性质一般参与调查，检察机关在职务犯罪侦查权转隶后已较少受邀参与事故调查。司法机关在事故调查中的缺位，导致行刑衔接出现脱节，移送的行政执法证据与刑事侦查收集的证据相矛盾，这种情况较为典型地体现在对责任划分和财产损失的认定上。

在责任划分方面，以最高检第二十五批指导性案例宋某某等人重大责任事故案（检例第95号）为例，该案中事故调查报告所认定的事实及责任划分的意见，与检察机关自行侦查的证据相矛盾，经结合全案证据，检察机关以侦查证据作为定案的依据提起公诉。在财产损失的认定上，安全生产事故造成的经济损失计算缺少统一标准，有时会出现事故调查报告认定的财产损失数额与侦查机关收集的财产损失数额不同的情况，还有部分事故调查报告未对财产损失进行清算核实。司法机关在办案中，对事故类犯罪所造成的财产损失的收集往往不能体现该类案件的特殊性，缺少专业性的评估，存在不足。虽然根据安全生产法第八十三条的有关规定“事故调查报告应当依法及时向社会公布”，但公布往往只是主体部分的公布，作为附件的证据材料一般不予公布。这也导致事故调查组如何得出财产损失的数额，司法机关往往并不清楚。当出现财产损失认定不一致的情况时，需要调取事故调查组收集的有关材料进行比对，这个过程存在一定的困难，尤其办理案件的一般是基层司法机关，而进行事故调查的往往是上级政府组织的事故调查组，事故调查报告报送后，调查工作即告结束，后续司法机关再进行调查取证，所需时间周期较长，增加诉讼成本。

（二）事故调查报告的证据类型不明确

根据刑事诉讼法规定，证据类型包括八种，事故调查报告应当归类于哪一种需要认真考量。实践中有不同看法，有的检察机关在庭审出示证据环节，将事故调查报告作为书证；有的学者认为，事故调查报告具有鉴定意见的特点，是一种特殊的鉴定意见。笔者认为，将事故调查报告简单归类为书证或鉴定意见均不准确。事故调查报告表现形式上类似于书证，但与传统认识上的书证有所区别，以证据分类中的公文书证为例：一是两者形成时间不同。重大责任事故类案件的书证往往包括行政处罚决定书、公司管理规章、书面合同、当事人的资格证书等，这些文书的形成时间通常是在案发之前，证明案发前客观的法律关系或事实状态。而事故调查报告则是在案发后，行政机关对业已发生的事故开展调查得出的分析报告。二是收集方式不同。虽然公文书证的形成机关是国家机关、企事业单位等有法定身份的主体，但必须经公安机关和检察机关依照刑事诉讼法的有关规定进行收集，才能进入司法程序。如前所述，事故调查报告可认为是体现政府行为的公文，但从程序上看，不限于公安机关和检察机关依职权收集，可以由行政机关移送获得。

事故调查报告虽具有鉴定意见专业性的特点，但与鉴定意见还有一定的不同：一是形成主体不同。根据刑事诉讼法第一百四十六条规定，为了查明案情，需要解决案件中某些专门性问题的时候，应当指派、聘请有专门知识的人进行鉴定。结合2015年全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》的规定，鉴定人的法定身份有较为严格的限定。事故调查报告是事故调查组作出的分析报告，成员组成上有行政机关、公安机关、工会、行业机构从业人员等，其并不具有刑事诉讼法意义上的鉴定人身份。二是救济途径不同。刑事诉讼法第一百四十八条规定，如果犯罪嫌疑人、被害人提出申请，可以补充鉴定或重新鉴定。因此，在司法办案中会出现有的案件针对同一事实，有多个鉴定意见的情况。但事故调查报告一经政府批复，无法定程序一般不能另行补充调查或重新调查。

（三）过分依赖事故调查报告可能影响诉讼效率

《条例》第二十九条对作出事故调查报告的时间作了具体规定，一般加上延长的期限最长为120日，且技术鉴定所需的时间不计入事故调查期限。由于安全生产事故无论何种等级，一般都会涉及专业领域的内容，需要有资质的单位进行技术鉴定，这导致事故调查的时限可能会延长，尤其是造成群死群伤的特别重大事故以及涉及环境污染的事故。在基层大量的生产安全刑事案件为一般事故（是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故），多数需要在事故调查报告明确需要追究刑事责任的，才进入刑事立案程序。如果司法办案过分依赖事故调查报告作为证据，有可能会影响诉讼程序的正常进行。司法实践中，事故发生数月甚至一年后再刑事立案，或由于缺少事故调查报告，检察机关以相同理由两次退回补充侦查的情形均有发生，导致“案-件比”上升，影响办案法律效果和社会效果。

四、对刑事诉讼中有效运用事故调查报告的思考

（一）检察机关独立介入事故调查的必要性

一是检察机关介入事故调查，有利于加强行政执法与刑事司法衔接。如前所述，事故调查期间，行政执法与刑事司法衔接的脱钩，导致刑事诉讼中运用行政执法证据存在问题。检察机关承担着证明被告人有罪的举证责任，由其介入事故调查，能够实现与行政执法机关之间的沟通、协调和配合，提高诉讼效率。

二是发挥检察机关法律监督职能，有利于提高事故调查的社会公信力。职务犯罪侦查权转隶前检察机关介入事故调查同时履行职务犯罪侦查职能和法律监督职能，转隶后，纪检监察机关一般同步参与事故调查，负责对事故涉及公职人员违纪违法的情况开展调查。当前各地对行政机关与纪检监察机关是否联合开展调查模式不一，有的是分开开展工作，有的是共同调查，无论采用哪一种方式，如果检察机关不能参与介入调查，对事故调查的法律监督将存在缺位。《办法》第四条规定，检察机关对应急管理部门移送涉嫌安全生产犯罪案件和公安机关有关立案活动，依法实施法律监督，但上述内容是原则性或宣示性规定，案件移送的主动权在应急管理部门。如果法律监督缺失必然影响调查的公信力和权威性，因此，有必要确认检察机关参与事故调查的主动权。

三是检察机关介入事故调查要具有独立性。事故调查是行政行为，事故调查组在本质上属于临时性的行政组织，其运行程序与司法机关有较大差别，检察机关参与调查，容易引起公众对行政与司法共同定案的怀疑，因此，检察机关要保持监督的独立性，其介入事故调查不受事故调查组的干涉，亦不宜过度干预事故调查活动，与事故调查组分工合作，协作配合。

（二）根据采纳情况划分事故调查报告的证据种类

事故调查报告中既有对事故发生经过的认定，也有对事故原因的专业性鉴定，还有对事故责任追究的建议等，可以认为其是一份综合性质的证据。司法实践中，应根据对事故调查报告的采纳情况划分其证据属性，如果是证明财产损失等客观性的事实，可以将其列为书证；如果采纳的是对事故发生原因的专业认定，可以作为鉴定意见；如果既有对客观事实认定的采纳也有对技术性鉴定意见的采纳，建议将其作为证明案件事实的书证进行归类。

由于生产安全事故涉及领域广泛，司法工作人员作为非专业人员，需要从法律适用的角度将涉及的专业性、技术性问题运用到具体案件，证据审查判断的要求较高，事故调查报告作为证据可以解决案件中的专业性问题，帮助司法工作人员构建完整的证据体系。因此，司法工作人员往往十分重视事故调查报告。但需要明确的是，事故调查报告不是办理此类案件、认定相关罪名的必备证据。当案件没有事故调查环节或事故调查报告作出时间过长的情况下，应根据刑法和刑事诉讼法的要求开展侦查、审查起诉和审判活动，对于有一定技术性、专业性的问题，可以先与事故调查组沟通座谈，咨询了解情况，必要时可以由有相应资质的单位出具鉴定意见，弥补证据链条中专业性问题的缺失，保证诉讼的正常进行。当事故调查报告获得批复后，再作为新的证据予以补充，保证实体公正的同时，提高诉讼效率，节约司法成本。

（三）重视对事故调查报告的司法审查

进入刑事诉讼程序的事故调查报告是在案证据，同样要接受合法性、真实性和关联性的审查。合法性审查，一方面要审查事故调查报告形成的主体、程序是否符合行政法规的有关规定，政府部门是否已作出批复；另一方面还要审查事故调查报告进入刑事诉讼的程序是否符合刑事诉讼法的规定。真实性审查，要审查事故调查的材料以及所得出的结论是否客观，其中事故调查组依据物证、书证、视听资料、电子数据、检验报告、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录这些客观性证据材料所得出的结论一般具有客观性，而基于询问有关人员等得出的结论性意见，采纳时要特别注意，证人在不同时间回忆得出的言词性证据，往往存在差异，有些案件中证人甚至在刑事诉讼期间推翻了在事故调查期间所作的关键性证言。对于可能存在变化的主观性证据，要重新收集，当出现矛盾时，要结合在案其他证据予以分析采纳。关联性审查，由于事故调查报告具有综合性质，其涵盖的内容较广，在采纳其作为证据时，要注意对相关内容进行审查，与案件无关的内容不作为审查对象，其中要重点审查事故原因、事故性质、责任认定、责任者处理意见等。

来源：2021年《人民检察》第12期

作者：元明  最高人民检察院第二检察厅厅长

薛慧  最高人民检察院第二检察厅检察官助理