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编者按：法律援助立法已然步入快车道。《江西社会科学》2021年第6期“中国特色法律援助立法”专题刊发中国政法大学国家法律援助研究院樊崇义教授、顾永忠教授、孙道萃副教授的三篇文章，分别从法律援助立法的哲理思维、立法完善等方面分析法律援助立法。现将该三篇文章全文转载（注释已省略），以飨读者，转载仅用于学习交流。

摘要：《法治社会建设实施纲要（2020—2025）》明确要求完善法律援助制度，抓紧制定出台法律援助法。全国人大监察与司法委员会目前正在牵头起草《法律援助法草案》。其中，关于法律援助机构的问题备受关注，也是立法讨论过程中的重点难点问题。关于法律援助机构的设立，应当规定“县、区级人民政府司法行政部门应当设立法律援助机构。市级以上人民政府司法行政部门根据需要设立法律援助机构”。关于法律援助机构的职能，应采取概括+列举的方式，规定“法律援助机构负责组织实施法律援助工作”，并对其他具体情形予以明确。关于法律援助机构的人员构成，应当在扩容的原则下，凸显专业化建设等内容。

关键词：法律援助机构；法律援助立法；刑事法律援助

2020年12月，中共中央印发《法治社会建设实施纲要（2020—2025）》，指出“党的十九大把法治社会基本建成确立为到2035年基本实现社会主义现代化的重要目标之一，意义重大，影响深远，任务艰巨。为加快推进法治社会建设，制定本纲要”，其中明确提出“健全公民权利救济渠道和方式，完善法律援助制度和国家司法救助制度，制定出台法律援助法，保障困难群众、特殊群众的基本公共法律服务权益”。2020年9月下旬，全国人大监察与司法委员会召开座谈会，听取有关学者专家对《中华人民共和国法律援助法（草案征求意见稿）》（以下简称“草案征求意见稿”）的意见和建议。笔者应邀参加了座谈会就有关问题发表了意见和建议。本文仅就其中法律援助机构设立的几个基本问题展开讨论。

一、关于法律援助机构的设立

“草案征求意见稿”第11条规定：“县级以上人民政府司法行政部门根据需要设立法律援助机构。”根据该规定，法律援助机构的设立应当遵循两项要求：一是从县级到国务院的各级司法行政部门都可以设立法律援助机构；二是是否设立法律援助机构由四级司法行政部门根据需要而确定。这一规定的实质是对各级司法行政部门是否设立法律援助机构并无刚性要求。这与2003年公布至今仍然有效的国务院《法律援助条例》的相关规定几乎完全一致。如果说17年前的《法律援助条例》如此规定是符合当时实际情况的，那么，17年后准备出台的法律援助法如果还是这样规定，就不符合当前我国上下对法律援助制度的认识程度、法律法规对法律援助制度的规定和需求、经济社会发展的水平以及17年来法律援助事业本身的发展程度。

党和国家对法律援助制度一直非常重视。特别是党的十八大以来，我国在历次党的重要文件上都对法律援助制度的完善发展提出要求指明方向。2013年11月党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把“完善法律援助制度”作为完善人权司法保障制度，国家尊重和保障人权的一项重要内容。2014年10月党的十八届四中全会决定不仅在宏观上明确指出要建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，而且还对法律援助制度的完善提出具体要求“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围”。2015年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》，从宏观上和微观上对如何完善法律援助制度提出全面规划和要求，“成为党和国家建立和完善中国特色社会主义法律援助制度的顶层设计和总体规划，是当前和今后一个时期指导我国法律援助事业发展和完善的纲领性文件”。正是在以上背景下，国家最高立法机关将国家法律援助法纳入立法规划，2020年12月中央出台《法治社会建设实施纲要（2020—2025）》，明确提出“制定出台法律援助法”。

再从有关法律法规对法律援助的规定和实际需求来看，当前较2003年《法律援助条例》出台时的情况已经是天壤之别。据司法部法律援助中心统计，2003年全国共办理各类法律援助案件166433件，而2018年全国共办理各类法律援助案件1452534，增加8.7倍。再以刑事法律援助为例，在1996年3月修改2003年开始施行的刑事诉讼法中，刑事法律援助制度刚刚建立，法定法律援助的对象只限于自己没有委托辩护人的未成年被告人，盲、聋、哑被告人以及可能被判处死刑的被告人，但都限于审判阶段。虽然2003年《法律援助条例》对刑事法律援助的范围在刑事诉讼法规定的基础上有所扩大，即犯罪嫌疑人在侦查阶段因经济困难没有聘请律师、公诉案件的被害人因经济困难没有委托诉讼代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助。但在实践中，由于各方面原因实际申请并被提供法律援助的案件非常有限。据有关权威机构统计，2003年全国共办理刑事法律援助案件67807件。2012年刑事诉讼法第二次修改，大大扩展了法定法律援助的范围，在原有三类人基础上又增加了尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人和可能被判处无期徒刑的人，并且提供法律援助不限于审判阶段，一直延伸到侦查阶段和审查起诉阶段。不仅如此，还明确规定不符合法定法律援助条件的当事人也可向法律援助机构申请法律援助，经审查符合法律援助条件的应当提供法律援助。此举大大增加了刑事法律援助的数量。据统计，2018年全国办理刑事法律援助案件473852件，较2003年增加近7倍。

更值得关注的是，2018年10月刑事诉讼法第三次修改后，刑事法律援助的范围进一步扩大，已经覆盖到所有犯罪嫌疑人和被告人。《刑事诉讼法》第36条明确规定：“法律援助机构可以在人民法院、看守所等场所派驻值班律师。犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人，法律援助没有指派律师为其提供辩护的，由值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助。”根据这一规定，犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中如果没有律师为其辩护，就应当获得值班律师的法律帮助，如此一来就可实现刑事案件律师辩护与法律帮助全覆盖。

以上规定对刑事法律援助的需求大大增加，过去我们一般认为我国刑事案件中律师辩护率是30%左右。但2018年10月修改后的刑事诉讼法实施以来，律师参与刑事诉讼的人数大量增加，特别是认罪认罚从宽制度的全面施行，除了正常的律师辩护外，绝大多数案件都有值班律师参与其中为犯罪嫌疑人提供法律帮助。据最高人民检察院统计，2019年1月至2020年8月，全国检察机关在适用认罪认罚从宽制度办理案件中，值班律师为犯罪嫌疑人提供法律帮助124.6万人次。值得注意的是，这段时间正值新冠疫情暴发，受此影响，案件数量有所减少。一旦恢复正常，案件势必更多，对律师包括值班律师的需求也将随之增加。

此外，还有一个重要因素。自2017年以来，最高人民法院与司法部联合下文，先在部分地区，后又于2019年开始在全国范围开展刑事案件（审判阶段）律师辩护全覆盖试点，由此，也大大增加了对法律援助律师的需求。2019年11—12月间，笔者本人受法律援助机构指派，办理了两起刑事法律援助案件，都是二审上诉案件，两名上诉人并不符合法定法律援助条件，但因属于刑事案件律师辩护全覆盖的案件范围而被指派律师为上诉人提供辩护。这项工作已纳入《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个改革纲要（2019—2023）》，明确要求“进一步支持刑事案件律师辩护全覆盖试点，完善工作衔接机制”。可以想见，这项改革的深入开展势必要求更多的律师参与。

至于我国经济社会发展水平，2003年与2020年相比也可谓天差地别。据有关部门公布的权威数据，2003年我国GDP总量是1.66万亿美元，占世界的4.2632%，位居世界第六；2019年我国GDP总量是14.34万亿美元，占世界的16.3449%，并且居世界第二已经多年。纵向比较，我国2019年GDP是2003年的8.64倍。再以国家财政对法律援助经费的投入来看，虽然总量还不能满足实际需求，但增长速度还是很快的。2003年国家财政投入法律援助经费是15211.66万元，2018年法律援助财政拨款为26.5亿元，是2003年的17倍多。

以上三个方面因素对于法律援助机构的设立及布局影响甚大。正是由于2003年以上因素的具体情况，《法律援助条例》当年在法律援助机构设立的问题上没有提出刚性的要求，涉及的范围只有直辖市、设区的市以及县一级，没有涉及省、自治区一级；在要不要设立的问题上更是“根据需要”，具有较大的弹性空间。在当时的历史条件下，对设立法律援助机构提出刚性要求是脱离实际的。据官方统计，2003年全国共有法律援助机构2774个，法律援助工作人员9457人。而随着以上三个因素的变化，法律援助机构也在不断增加。2011年全国法律援助机构3239个，法律援助工作人员14150人。2018年，全国法律援助机构达到3281个，法律援助工作人员13013人。其中的法律援助机构的总数3281个，比2018年全国省、市、县三级行政区划单位的总数还要多。应该说，现有法律援助机构的情况包括机构数量和布局情况也是法律援助法考量法律援助机构设立问题的重要依据。

基于以上分析，笔者认为“草案征求意见稿”对法律援助机构设立问题的规定应当明显不同于17年前《法律援助条例》的弹性规定，而应当遵循刚性为主、弹性为辅的原则。所谓“刚性为主”是指对承担法律援助工作任务最多的县级行政区划单位应当一律要求设立法律援助机构。从业务种类看，法律援助业务主要分为诉讼业务和非诉讼业务。诉讼业务中刑事法律援助在法律上又是刚性要求，不得懈怠。如前所述，根据刑事诉讼法的规定以及刑事案件律师辩护全覆盖的改革试点要求，当前以及今后刑事诉讼对法律援助的需求将呈现出长期增长的趋势，并且主要集中于县、区级基层人民法院。据了解，县、区级法律援助机构承担了刑事法律援助业务90%以上的工作量，只有刑事二审案件和可能被判处无期徒刑、死刑的案件，才会由中级和高级人民法院审判，涉及由市、省两级法律援助机构提供法律援助，但这些案件在刑事法律援助案件的总量中应该不足10%。而民事、行政诉讼案件的法律援助案件几乎都是由基层人民法院负责一审管辖。至于非诉讼法律援助业务，更是发生在城市街道、社区和农村乡镇、村落，更需要就近设立法律援助机构。因此，未来法律援助法应当要求县、区司法行政部门一律设立法律援助机构，而不允许“根据需要”酌定设立。

据了解，目前我国省、市两级司法行政部门都设有法律援助机构，对应承担省一级和市一级法律援助工作。此外，司法部也设有一个法律援助机构。所谓“弹性为辅”，是指对于承担法律援助工作量并不大的省、市两级司法行政部门则可以“根据需要”设立法律援助机构。工作量相对较大，基础条件、各方面资源又不错的地方，可以设立法律援助机构。反之，则可以不设。所涉及的法律援助工作可以交由省、市政府所在地的区级法律援助机构承担。一般来讲，位于省、市两级政府所在地的区级法律援助机构，人力、财力资源都比较好，完全可以承担市级和省级司法行政部门应当承担的法律援助任务。也许有人会提出省、市两级不设法律援助机构，由区级法律援助机构向省、市两级司法机关提供法律援助是否级别不够？笔者认为，法律对于提供法律援助的法律援助机构并无级别要求，比如《刑事诉讼法》第35条规定：“犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己能力的精神病人，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其辩护。”这里并没有要求人民法院、人民检察院和公安机关应当通知同级法律援助机构。事实上，虽然法律援助机构是按照行政区划设立的，但是法律援助机构在纵向上并无上下级关系，也不应当有上下级关系。当然，不同行政区划设立的法律援助机构也是有区别的，其中最大的区别是我国法律援助机构的经费主要来源于同级财政拨款，由此造成省、市两级行政区划设立的法律援助机构获得省、市两级政府财政支持的力度比较大，而区、县一级法律援助机构的经费总体上比较紧张，并且还呈现为市区高于郊区、城市高于农村的状况。

针对这种情况，为了实现法律援助制度的均等化发展，一些学者专家包括笔者本人曾提出应当打破法律援助经费由同级财政分担的制度，改革为由市级或省级甚至国家财政统筹解决法律援助经费。但是要把此设想变为现实恐怕来日方长。当前，如果一些省、市两级司法行政部门确实不设法律援助机构，而把省、市两级的法律援助业务交由省、市政府所在地的区级法律援助机构承担，那么，省、市两级财政应当按照所转移的法律援助业务的总量给区级法律援助机构拨付相应经费，并从其他方面给予支持。当然，如前所述，笔者并非主张“一刀切”，省、市两级都不设法律援助机构，而是“根据需要”设立，具有一定弹性空间，不同于县、区一级“应当设立”法律援助机构的刚性要求。

至于成立于1998年的司法部法律援助中心，它是我国法律援助制度创建时期的重要标志，曾经发挥过重要的历史作用。但司法部设立法律援助工作司以及改革为公共法律服务局之后，司法部法律援助中心的职能已经发生重大变化，不再具有对全国法律援助监督管理职能，在此情形下，也可以“根据需要”予以保留或者取消。

综上所述，笔者建议“草案征求意见稿”第11条“县级以上人民政府司法行政部门根据需要设立法律援助机构”的规定，修改为“县、区级人民政府司法行政部门应当设立法律援助机构。市级以上人民政府司法行政部门根据需要设立法律援助机构”。

二、关于法律援助机构的职能

法律援助机构的职能是什么？“草案征求意见稿”第11条对此规定为“法律援助机构负责组织实施法律援助工作，受理、审查法律援助申请，指派或者安排律师、法律援助机构律师、基层法律服务工作者、法律援助志愿者等法律援助人员提供法律援助，支付法律援助补贴”。与《法律援助条例》第5条的对应规定“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或安排人员为符合本条例的公民提供法律援助”进行比较，区别在于三点：其一，从宏观上和实质上明确了法律援助机构的职能定位是“负责组织实施法律援助工作”；其二，在微观上列举法律援助机构具体职能时除保留了与《法律援助条例》同样的“受理、审查法律援助申请，指派或者安排”有关人员向受援对象提供法律援助外，增加了一项以往未规定的具体职能——“支付法律援助补贴”；其三，把《条例》中所讲的向受援对象提供法律援助的模糊主体——“人员”细化并明确，包括“律师、法律援助机构律师、基层法律服务工作者、法律援助志愿者等法律援助人员”。这一条实际上讲的是法律援助机构干什么和向受援对象提供法律援助谁来干的问题，关涉法律援助机构的生存之本，还需要深入研究，认真推敲，进一步明确。

谈到法律援助机构的职能问题，有一个不容回避且应当加以解决的问题，这就是法律援助机构与司法行政机关特别是与司法行政机关内设的法律援助行政管理机构的关系问题。我国法律援助制度创建初期，只有隶属于司法行政机关的法律援助机构。那时法律援助机构一般都承担着行政管理和提供服务双重职能，但也有只承担提供法律服务一项职能的。比如1996年6月被司法部《关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知》提到的我国成立最早的广州市和浦东新区两家法律援助机构就是两种情形的代表。广州市法律援助机构既承担制订法律援助工作规章、工作标准、规范以及拟定推行法律援助制度的长期规划和年度计划并组织实施的行政职能，又负有组织、指派法援人员办理各项法律援助事务的服务职能，而上海市浦东新区法律援助中心则主要负责接受法律援助申请并向律师事务所指派法律援助案件，基本不承担政策制定职能。如前所述，截至2003年全国已建立四级法律援助机构2774个，法律援助机构的职能大致如此，并且呈现出一个明显特点：地（市）级以上法律援助机构承担的行政职能比较多，县（区）级法律援助机构则主要承担服务职能。

2003年颁行的《法律援助条例》，对法律援助机构的职能作出明确定位：“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员提供法律援助”，体现出法律援助机构应以提供法律援助为主业的明显导向。2008年司法部根据国务院“三定”规定，设立法律援助工作司，成为司法部内设的全国法律援助行政管理机构。其后各地司法行政部门也陆续内设法律援助行政管理机构。其后我国法律援助工作呈现为管理机构与法援机构双轨体制。截至2011年底，全国被界定为“司法行政机关设立的负责监督管理法律援助工作的内设或直属行政机构”的法律援助管理机构共有433个，另全国共有法律援助机构3239个。其中相当一部分机构是“一套人马两块牌子”，既是法律援助机构，又是同级司法行政部门的法援处或法援科。这种局面至今尚未发生变化。

以上表明法律援助机构与司法行政机关特别是与司法行政机关内设的法律援助行政管理机构的关系问题确实是困扰法律援助机构职能定位的大问题，应当成为法律援助法立法重点解决的问题。目前“草案征求意见稿”对这一问题虽有涉及，但还不够清晰，需要进一步明确。笔者的观点是：其一，司法部、省、市三级司法行政部门应当设立法律援助行政管理机构，负责所属区域内法律援助的行政管理工作，主要是指导、检查法律援助的法律法规和政策的执行工作；制定法律援助事业发展规划；负责法律援助机构及法律援助人员监督管理；指导社会组织和志愿者参与法律援助工作。与此相对应，如前所述，市级以上三级司法行政部门“根据需要”设立法律援助机构，也就是可以设立也可以不设立。如果设立，应当专门从事提供法律援助工作而不承担行政管理事务，并且独立于同级法律援助行政管理机构，不能“一套人马两块牌子”。其二，县、区一级司法行政部门不必设法律援助行政管理机构，只设法律援助机构。因为按照前述法律援助行政管理的具体职能看，县、区一级法律援助行政管理职能已经大大弱化，并且一个县、区通常只设一个法律援助机构，按照机构设置的原则没有必要也不应该再专门设立一个行政管理机构对唯一的法律援助机构进行监督管理。对县、区级法律援助机构的监督管理主要由市级司法行政部门内设的法律援助行政管理机构负责实施。一些辅助性的行政管理事项则可以由县、区级法律援助机构承担，比如指导社会组织和志愿者参与法律援助工作与法律援助机构承担的“组织实施法律援助工作”本来就密不可分，一律由法律援助机构承担顺理成章。

至于法律援助机构本身的职能，笔者认为“草案征求意见稿”关于“负责组织实施法律援助工作”的宏观定位高屋建瓴，科学合理，应当得到肯定，但微观描述“受理、审查法律援助申请，指派或者安排……等法律援助人员提供法律援助，支付法律援助补贴”不尽完整、准确，需要完善。如前所述，法律援助机构的职能是法律援助机构的生存之本，“负责组织实施法律援助工作”高度概括但又非常精辟地揭示了法律援助机构的生存之本，这是“草案征求意见稿”对法律援助机构的职能定位较之《法律援助条例》最鲜明的不同和最大的进步之处。根据这一定位，法律援助机构的具体职能应当包括以下方面：一是考核、遴选法律援助人员，以保证只有符合条件的人员才能参与法律援助；二是管理、培训法律援助人员，使他们有序、有效向受援对象提供法律援助；三是受理、审查法律援助申请，或者受理公安司法机关的通知，指派或安排法律援助人员为受援对象提供法律援助；四是检查、监督法律援助人员办案活动，确保法律援助案件办案质量；五是收集整理法律援助案件档案，总结法律援助工作，考评奖惩法律援助人员；六是向法律援助人员支付法律援助补贴；七是其他工作。

综上，笔者建议将“草案征求意见稿”第11条修改为：“法律援助机构负责组织实施法律援助工作，具体包括：（一）……（七）其他工作。”

三、关于法律援助机构的人员构成

法律援助机构是拟制的“人”，但法律援助机构的工作还得靠自然人来完成。因此，法律援助机构的人员构成对于法律援助工作举足轻重。我国法律援助机构的人员构成随着法律援助制度的发展也在发生变化。如果以1996年为起点，前十余年，法律援助机构一般由两部分人员组成：一部分是业务管理人员，主要负责受理、审查法援申请，指派或安排法援人员提供法律援助及相关工作，另一部分是办案人员，被称为法律援助机构律师或法律援助机构专职律师，主要负责办理法律援助案件。但在司法行政部门关于法律援助机构的统计中，没有按此分类统计，而是按照法律专业人员和非法律专业人员两大类进行统计的。对法律专业人员的分类又包括具有法律专业学历人员、具有法律职业资格或律师资格人员以及在法律援助机构注册为执业律师的人员。比如，2010年全国法律援助机构中法律专业人员9793人，占全部法律援助机构工作人员的79.7%，其中具有法律职业资格或律师资格人员6017人，占49%，在法律援助机构注册的律师4508人，占36.7%。那一段时间特别是最初阶段，法律援助机构的专职人员主要是具有律师职业资格的人员承担了大部分法律援助案件的办案任务，只有少部分法律援助案件指派给社会律师承办。但随着案件量的增加，管理工作量大增以及办案人员不增甚至减少的原因，近十余年以来，法律援助机构专职人员承办的法律援助案件数量、比例开始不断减少。笔者曾做过一项实证研究，经对部分法律援助机构办案情况统计，2011年办理刑事法律援助案件的社会律师与法律援助机构律师分别是73.2%和26.8%，2012年改变为75.34%和24.66%，2013年则发展为78.69%和21.31%。

上述数据之所以在2013年发生明显变化，是因为自同年1月1日起修改后的刑事诉讼法生效实施，法定刑事法律援助的对象从原有三类人扩大为五类人，提供法律援助的诉讼阶段提前至侦查和审查起诉阶段，还增加了对于提出申请并符合条件者也应提供法律援助的规定，使得刑事法律援助的案件大为增加。但是，中国国土面积大、发展不平衡的特点在这方面也有所体现。有的地方的法律援助机构专职人员仍然是办理法援案件的主力军。比如，据有关研究显示，吉林省长春市法律援助中心专职人员2011年至2013年间仍然办理了大部分刑事法律援助案件。所占比例2011年是85%，2012年是82%，2013年虽有所下降但仍然多达73%，与此相适应领取的办案补贴总量当然也高于参与办案的社会律师。相反，有些地方法律援助中心专职人员直接办理刑事法援案件的比例已经非常低。有关研究显示，北京市法律援助中心及北京市海淀区法律援助中心2013年专职人员直接办理刑事法律援助案件的比例仅分别为2%和0.4%。

上述现象也引起理论界的关注和讨论，有人将法援机构专职人员办案过多视为“服务职能异化”。也有人提出应当对法律援助机构进行改革，实行“管办分离”。显然这个问题已经不是孤立的法律援助机构的人员构成问题，而是与法律援助机构的职能定位密切相关。本文在前面专门讨论了法律援助机构的职能定位，并充分肯定“草案征求意见稿”关于“法律援助机构负责组织实施法律援助工作”的职能定位。按照这个定位，法律援助机构的职能看似就是业务管理，不包括直接提供法律援助职能。但是在笔者看来，不能如此武断。“负责组织实施法律援助”说到底就是要给符合条件的受援对象提供法律援助，进而维护他们的合法权益，至于是指派社会律师提供法律援助还是安排本机构专职人员提供法律援助，应该都符合“组织实施法律援助”的职能定位。事实上，目前“草案征求意见稿”也是这样设计的，其中第15条专门规定了“法律援助机构律师的条件”，提出了五项具体条件。也许有人会讲，既然是“草案征求意见稿”，那就可以修改完善，删除这一规定。在一定程度上，笔者也赞成这一主张，但必须有一个前提条件，这就是在我国行政管辖范围内，凡是有人的地方，至少在所有县一级行政区划范围内都有社会律师存在，并且能够满足当地法律援助的需求，否则，在那些没有社会律师或者即使有也不能满足法律援助需求的地方，法律援助机构势必应当拥有自己的专职律师，以满足当地法律援助的需求。

近几年我国律师队伍发展迅猛，据司法部发布的数据，截至2019年底，全国共有执业律师47.3万多人，律师人数超过1万人的省（区、市）有18个，其中超过3万人的省（市）有4个（北京、广东、江苏、山东）。在47.3万人中，专职律师39.73万人，占84%，兼职律师1.25万人，占2.66%，其他为公职、公司、军队律师。但是，即使如此，律师业发展不平衡的问题仍然存在。以西藏为例，社会律师多数集中在拉萨执业，其他市（地）县（区）的律师极少。截至2016年，山南、林芝和阿里三个市几乎没有社会律师。法律援助系统更是如此，七个市地级法律援助机构公职律师总数不到15个，县级法律援助机构无专项编制，由一至二名司法局工作人员兼职工作。市地级以下法律援助机构受理案件的办案主体以自身工作人员为主（未获得律师资格的，满足一定条件后由自治区司法厅颁发法律援助工作者证，可办理部分非诉讼案件），这些机构普遍人员不足，法律专业人员严重短缺。即使在内地一些地方社会律师、法律援助机构律师人数也有限，不能满足近年法律援助需求的快速增长。比如吉林省会长春市，城区以外的五个县（市）区共有法律援助律师12人，社会律师48人，面临法律援助需求量大、法律服务资源紧缺的现实。另据有关学者以2017年为时点进行的一项“法律援助均等化研究”显示，不论经济发达地区还是欠发达地区，都存在律师行业分布不均等的问题，湖南与云南的省会城市集中了全省50%的律师，浙江的杭州、宁波与温州集中了全省60%以上的律师。在办理法律援助案件的律师来源上，也有明显差别。上海、北京的法律援助机构律师几乎不办理任何案件，内蒙古、江西、辽宁、甘肃和广东法律机构的专职律师办理了20%以上的法律援助案件。

以上主要是针对以往情况的研究和数据。我们在考量、斟酌法律援助机构的职能定位及人员构成的问题时，不仅要总结过去，更要立足现在、放眼长远。应该说2018年10月以来刑事诉讼法修改中确立的认罪认罚从宽制度和2019年以来在全国范围开展的刑事案件律师辩护全覆盖试点，对我国法律援助的需求量成倍增长。根据《刑事诉讼法》第36条的规定，刑事诉讼中，犯罪嫌疑人或被告人没有委托辩护人、因不符合法定条件而没有指派法律援助律师的，应当由值班律师为其提供法律帮助。如果严格按该规定执行，侦查阶段也应当为犯罪嫌疑人指派值班律师提供法律帮助。由于各种原因目前还没有做到。但是目前在审查起诉阶段和审判阶段已基本做到。在审查起诉阶段，根据最高人民检察院的统计，由于85%以上的案件都适用认罪认罚从宽制度办理，凡没有委托律师和获得法律援助律师的犯罪嫌疑人都要为其指派值班律师提供法律帮助，2019年1月至2020年8月，参与审查起诉阶段为犯罪嫌疑人提供法律帮助的值班律师达124.6万人次。而这还是发生在疫情期间的数据。将来疫情逐渐消除、社会生活恢复常态后，案件数量以及值班律师参与的人次势必还会增加。此外，刑事案件律师辩护全覆盖虽然目前只是在审判阶段进行试点，但是对律师的需求包括对法律援助的需求也大大增加。按照试点要求，凡没有委托律师和法律援助律师的被告人，都要由法律援助机构指派律师，并且规定部分案件须由律师担任辩护人为被告人辩护，部分案件则由律师作为值班律师为被告人提供法律帮助。

面对以上需求，我国现有法律援助机构是否能够满足？截至2018年底，全国法律援助机构共3281个，共有工作人员13013人，其中具有法律职业资格或律师资格的人员6206人，在法律援助机构注册律师4546人，显然这是无法承担的。由此决定了法律援助机构的职能主要应当是法律援助业务管理职能，而提供法律援助服务则主要通过组织、指派社会律师来完成。但与此同时，在一些没有社会律师或虽有社会律师但不足以承担当地法律援助任务的地方，法律援助机构也可以拥有一部分专职律师，专门办理法律援助案件，不承担法律援助行政管理职能。因此，笔者建议，法律援助机构的人员构成应当以法律援助业务管理人员为原则，以数量必要的专职办案人员即律师为补充。前者承担法律援助机构内部的业务管理职能，后者则负责办理因没有社会律师或社会律师不足而需要办理的法律援助案件，承担直接提供法律援助服务的职能。而对于办理法律援助案件的专职人员，也可以采取多轨制。一种是直接向社会招录，成为法律援助机构的专职工作人员，享受法律援助机构工作人员的相关待遇包括公务员或参公管理人员或事业单位人员的待遇。这部分人员主要办理法律援助案件，原则上不应当像社会律师办理法律援助案件那样领取办案补贴，只提供必要的办案费用包括交通补贴、误餐补贴等。另一种是合同制，与本地或外地已取得法律职业资格或律师资格的人员建立一定期限的服务合同关系，在约定的期限内，专职办理法律援助案件，法律援助机构向他们按照合同约定提供相应待遇。近年来，通过法律援助基金会以及其他渠道，不少中心城市的执业律师自愿到边远地区、少数民族地区从事法律援助志愿服务。据了解，不少律师包括一些资深律师都积极报名参加，甚至有的律师多次参加。有关部门可以认真总结开展这些法律援助志愿活动的经验，深入研究并解决所涉及的有关问题，在此基础上建立一项切实可行的法律援助律师合同制度，相信一定会得到广大有志为法律援助事业做出奉献的律师们的积极响应。其实，这种做法在美国、加拿大、日本等发达国家非常普遍、成熟。我国近年来开展的各种法律援助实践活动也表明，法律援助在中国一定会有广阔的发展前景。

来源：中国政法大学国家法律援助研究院

作者：顾永忠，中国政法大学国家法律援助研究院首席专家，教授，博士生导师