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一、问题的提出

2018年10月修改施行的刑事诉讼法新增规定了刑事案件认罪认罚从宽制度，宣告了自2014年以来经历速裁程序和认罪认罚从宽制度试点后，这项制度正式在全国普遍实施。此后，适用认罪认罚从宽制度的案件量快速攀升，据“两高”相关数据披露，2019年12月全国适用率为83.1%，2020年达86.8%，而试点中期仅为45%。如同当一个经济体发展达到一定体量时，比经济总量更重要的是经济结构，评估认罪认罚从宽制度的实施情况，同样不能单纯以适用的案件总量为考察指标，而要从适用结构的科学性、合目的性维度不断发展完善这项制度。

二、当前适用结构的突出不足

（一）适用推进发展不均衡

集中表现为案件量增速过快且地区失衡。前已述及，认罪认罚从宽制度的全国适用率在2020年达到了试点时的近2倍。再以Z省为例，2020年适用率约为2019年的2.2倍，2021年上半年比2020年又提高约7个百分点。增速过快一方面不符合循序渐进的改革原则，另一方面极易导致粗放式增长，从而产生压制型司法的异变、案件质量问题较多、法检分歧矛盾易发等一系列负面效应，有的甚至严重背离改革初衷。

地区失衡同样值得重视。据各地检察机关工作报告，2020年认罪认罚从宽制度适用率，江苏92.9%，山东91.3%，上海84.5%，北京81.9%，海南81.1%。以Z省各地市数据为样本，2020年上半年适用率最高的88.6%，最低的57%；基层法院中，适用率超过90%的25个，70%以下的20个，适用率最低的最后3个分别为32.7%、25.6%、16.5%。适用率的显著差异意味着当事人在不同地区参与刑事诉讼可能面临不同的程序和实体境遇，同样的犯罪情节、犯罪后果在不同地区可能经历不同的处理程序、得到不同的量刑结果。

（二）改革初衷体现不充分

主要表现为未充分体现轻重分离、快慢分道。考察Z省数据样本，一是轻罪案件适用不够充分。2020年上半年占一审刑事案件81.2%的轻罪案件，用认罪认罚从宽制度处理的只占77.3%，低于总体适用率较大幅度；二是速裁程序适用比例较低。2020年上半年认罪认罚案件适用速裁程序审结的占19.5%，速裁案件仅占全部案件的15.1%，有4个地市的认罪认罚案件速裁程序比例不足10%。

（三）制度功效区分不显著

主要表现为认罪认罚因素的功效并不显著。一是关于未决羁押问题。据测算，目前实践中认罪认罚的因素在评估刑事诉讼法第八十一条规定的社会危险性时所体现的作用尚不明显，甚至根本没有体现。二是关于类案处置问题。以Z省2020年上半年数据为样本，司法实践中案件量位居前十的案由中，其中7个的认罪认罚从宽制度适用率低于总体适用率。

三、结构性优化的审视逻辑及改善路径

（一）平衡适用：正确看待适用率并着力提升均衡度

认罪认罚从宽是在合理吸收借鉴国外辩诉交易、认罪协商等制度的基础上，充分体现中国特色并考虑现阶段国情的一项刑事诉讼制度改革。相关研究表明，过去20多年间，认罪协商制度（Trial Waiver System）在全球迅猛发展并广泛适用。但常识和经验表明，适用率既不能科学反映该项制度的实施效果，也在各国实践中千差万别。在美国联邦犯罪案件中，每年大约有96%的案件通过辩诉交易结案，而在真实观、刑罚观以及权力结构与我国比较接近的大陆法系，刑事协商制度的范围不仅在法律上受到严格限制，司法实践中的适用也相当克制。例如，法国在2004年就确立了事先认罪出庭程序，但这一程序在2016年的适用率只有15%。意大利依当事人请求而适用刑罚的程序确立于1981年，但直到2012年适用率约22%。即使是在立法上没有限制认罪协商案件范围的德国，在区法院和地区法院2012年也分别只有17.9%和23%的刑事案件是通过认罪协商解决的。

虽然目前认罪认罚从宽制度原则上适用于所有刑事案件，但在当下已经从实施之初的迅猛增长转入相对稳定的情况下，下一步应当注重：一是不再以适用率评估制度实施情况。实践中将适用率作为主要考核指标早已是通行做法，有的地方甚至追求适用率100%的工作目标。二是着力避免地区失衡。尽管现阶段我国在人口、经济社会发展程度、资源环境、文化教育等各方面存在较大的地区差异，但我国是单一制国家，司法属于中央事权，认罪认罚从宽制度作为刑事诉讼法正式规定的一项诉讼制度，全国适用的均衡性是司法公正的前提和保障。

（二）轻重分离：轻罪案件宜作为重点适用对象

2019年1月习近平总书记在中央政法工作会议上指出，“要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道。”目前我国刑法学界一般以3年有期徒刑作为轻罪与重罪的划分界限，这一分界线兼顾了总则与分则的罪刑结构体系，有其现实基础，在刑事立法、司法两方面都具有较强的可接受性。现行刑法和刑事诉讼法都没有明确规定如何划分重罪和轻罪，但刑法规定的管辖、缓刑等总则性条款以3年有期徒刑作为界限，分则中更是普遍以3年有期徒刑作为不同情节所对应的量刑档次的分界线；刑事诉讼法关于简易、速裁程序和当事人和解程序的规定都以3年有期徒刑作为相应区分的界限。

在刑事立法和司法中区分重罪和轻罪并在实体法和程序法上区别对待，是国际通行做法，也是当前我国司法实践的迫切需要和刑事诉讼改革的应有之义。刑事案件的繁简分流本质上应当是认罪与不认罪分流和轻罪与重罪分流的结合，两者不能偏废。简和繁、认罪和不认罪、轻罪和重罪是内涵外延紧密联系的三组范畴，通俗地理解，一般情况下，轻罪更容易被承认，正所谓避重就轻；轻对应简，重对应繁；认罪对应简，不认罪对应繁。认罪认罚从宽制度将认罪与不认罪分流具体化、规范化，而轻罪与重罪分流在实践中往往容易被忽略。繁简分流应当以轻罪与重罪分流作为一次分流，认罪与不认罪分流作为二次分流，因为轻与重具有客观性，而认与不认具有主观性。经过一次分流后的轻罪案件理所当然地成为二次分流的“主攻方向”。

轻罪案件应尽可能适用认罪认罚从宽制度处理。

首先是价值逻辑。通过节约司法资源、提高诉讼效率进而实现更高水平、更高层次上的公正，堪称认罪认罚从宽制度的首要价值，也是这项制度的设计初衷。对具体的个案都应当进行这样的价值判断，如果一个案件适用这项制度与否无关乎简省司法资源、提高诉讼效率，那么为了适用而适用就变得毫无意义，与此同时某种意义上还可能使其他更需要适用这项制度的案件丧失机会。在目前认罪认罚案件证明标准并未有所区别、法院审理阶段仍实行实质审查的制度设计下，以普通程序审理的重罪案件、复杂案件即使被追诉人认罪认罚，对于司法资源简省、诉讼效率提高的积极意义微乎其微，甚至还会出现在审理阶段因控辩审三方围绕量刑建议的提出、调整、采纳而增加周章的情况。所以，革除资源靡费、效率低迷之弊，应当优先从轻罪案件入手。

其次是效益逻辑。效益观是诉讼价值观的重要内容，有利于提高诉讼效益是刑事诉讼改革的指导思想之一。诉讼效益指诉讼成本（财力、物力、人力）与诉讼效果之间的比例关系。追求诉讼效益最大化是诉讼制度改革的出发点和落脚点，也是认罪认罚从宽制度的基本取向。除非被追诉人在到案之初径直认罪具结，大部分认罪认罚案件是办案机关与被追诉人双方经过一番甚至几轮交锋和协商后才达成合意的。在这个意义上，相较于轻罪案件，重罪案件可能要经历更多周折，轻罪案件达成认罪认罚具结所耗费的成本一般低于重罪案件。换言之，轻罪案件适用认罪认罚从宽制度所获得的诉讼效益一般大于重罪案件。对于认罪认罚的轻罪案件，一方面简易、速裁程序的适用已使诉讼程序充分简化，另一方面罪刑之轻、案情之简意味着取证、具结、审查、文书制作、交付执行、息诉服判等全流程简约高效，能够最大程度彰显认罪认罚从宽的制度效益。

第三是实践逻辑。据近年最高人民法院工作报告，2009年至2019年，全国一审严重暴力犯罪案件数量从10.97万件下降到4.93万件，降幅达55.1%，但一审刑事案件总量从76.7万件上升为129.7万件，增幅达69.2%。在此期间，Z省一审刑事案件总量从5.7万件上升到7.1万件，增幅24.6%，判处10年以上有期徒刑比例从7.2%递减为3.4%，而判处3年有期徒刑以下刑罚（含缓刑、管制、单处附加刑、免予刑事处罚）比例从66.8%递增到81.5%。显而易见，重罪案件大幅减少和轻罪案件大幅增加是近10年来我国刑事司法实践的突出特征，这种两极分化以及与之相伴的社会公众对刑事司法的要求和期待越来越高、司法资源稀缺性日益加剧等办案现状，迫切需要轻重分流并区别应对。

（三）快慢分道：速裁程序效能须充分彰显

前已述及，近年来轻罪案件比例已逐年增至80%以上，而与此相应，速裁程序适用较少是目前认罪认罚从宽制度运行中突出的结构性问题之一。其成因既包括操作层面的技术性问题，也包括理念层面的认识性问题，笔者认为以后者为重。

对速裁程序应当有足够的认识高度。

第一，速裁程序是当前刑事诉讼改革的先行探索和逻辑起点。党的十八届四中全会决定将完善认罪认罚从宽制度作为以审判为中心和庭审实质化改革的配套措施而提出，试图通过扩大简易、速裁程序的适用缓解“案多人少”的现实困境。从认罪认罚从宽的立法背景、制度沿革、试点轨迹看，提高诉讼效率以应对轻微刑事案件剧增和司法资源趋紧是推动这项制度最终正式落地的现实逻辑，具体路径是通过繁简分流实现简案快办，作为认罪认罚从宽制度先行探索的速裁程序无疑是这一使命的主要承载。

第二，速裁程序是中国特色多层次刑事诉讼体系的构建肯綮和实践重点。世界上任何国家都存在刑事司法资源短缺的问题，也正因为此才导致刑事案件的积压。速裁程序的价值在于在保障公正的基础上确保效率优先，其在刑事诉讼中担负着基础性分流任务。速裁程序自2014年试点到2018年刑事诉讼法正式规定，在试点期间体现出非常可观的制度效能。据统计，试点期间适用认罪认罚从宽制度审结的18万件案件中，以速裁程序处理的占68.5%。在长期的刑事司法实践和近年来以审判为中心的刑事诉讼制度改革不断推进中，以普通程序办理刑事案件的操作规程和程序细则已经比较完备和成熟，简易程序适用对象也已经扩大到基层法院审理的“可能判处25年有期徒刑以下刑罚的案件。”而速裁程序作为化解占总量80%以上轻微刑事案件的主要程序设计，应当在实践中将制度效能落实到最大。

第三，速裁程序是我国刑事诉讼模式转型的主要载体和呈现窗口。我国诉讼模式正由对抗式向合作式转型，由权利保障型向协商合意型转化，由单一模式化向多元体系化发展，这是我国刑事诉讼制度的一场深层次改革甚至是革命。刑事诉讼模式转型中的速裁程序，一方面赋予当事人依法自主选择效率优先的权利。“迟到的正义非正义”意味着公正与效率两大价值在某种意义上存在矛盾之处，以何者为先在不同语境和具体个案中有不同解读和选择，速裁程序的创建使当事人有权依法自主选择最大程度尽快结束过程不确定性的痛苦，反映了国家对被追诉人诉讼主体地位的尊重，显示了现代刑事司法文明。另一方面，走出效率与公正的先后窠臼，实现以效率促公正。速裁程序的成功实践证明，在刑事一体化和协商性司法视野下，通过大幅提高诉讼效率促进司法公正，符合轻罪案件处理的实践需要和司法规律。“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）第25条提出的在公安机关执法办案管理中心设置速裁法庭对速裁案件快速办理，是快慢分道后“快车道”的主要表现形式。

（四）权利保障：对认罪认罚被告人更应减少未决羁押

实现打击犯罪与保障人权有机统一，避免以羁押时间决定量刑结果，是推进认罪认罚从宽制度改革的重大意义和基本考虑之一。认罪认罚从宽在这方面的制度价值不应仅仅局限于简化案件处理程序和缩减审前羁押时间，尽最大可能减少对认罪认罚被告人的未决羁押，应当是更具根本性意义的着眼点。

与当前我国刑事未决羁押制度和实践不同，从国际上看，主要国家和地区的通行做法有两大特点：一是不羁押为原则，羁押为例外，二是由法院而非侦查机关或者公诉机关对羁押必要性进行司法审查并决定是否羁押。相关研究显示，我国审前羁押率自1997年至2015年从98%降低到60%，但就主要法治国家的操作实践看，自1990年代以来审前羁押率普遍没有超过50%，大多在10%至30%之间。同时，目前由侦查机关、公诉机关对羁押必要性进行行政审批式书面审查的做法值得反思和改进。高羁押率和“一押到底”的强大威慑客观上迫使部分嫌疑人尽早认罪配合，有利于案件侦破，实际羁押时间可能更短。然而，如同刑讯逼供纵然客观上也有利于侦查破案但必须坚决摒弃，高羁押率和“一押到底”导致的负面效应已逐渐成为我国刑事诉讼中不利于人权司法保障、有损司法公正权威、影响当事人和群众公平正义感的一项重大缺陷，牺牲程序价值以追求高破案率和高认罪率在现代法治国家绝不可取。

弥补前述缺陷应当率先从认罪认罚案件入手。

一是立足认罪认罚从宽制度化的应然层面。认罪认罚后的从宽包括实体和程序两个方面，程序方面的从宽目前主要是确保诉讼权利前提下的程序从简，但倘若把从宽与从简划等号，可能并不妥当：首先，虽然我国刑事诉讼中审前羁押率远高于其他主要法治国家，但我国的刑事诉讼整体运行周期相对较短（被告人实际的羁押时长同样较短），以致于一些学者曾批评中国刑事诉讼程序太过简洁，犹如“流水作业”一般。当前以审判为中心的刑事诉讼制度改革目标之一就是对之前重实体、轻程序倾向的校正。在这个大背景下，在必须确保认罪认罚被告人诉讼权利不减损的前提下，程序的从简空间已经微乎其微。而且程序决不是越简越好，有时甚至需要适当繁一些——一方面，程序简化不当或者过量易导致当事人和社会公众对司法公正产生质疑；另一方面，程序过程可以吸收结果不满，一定的合理程序会降低当事人和社会公众的质疑。其次，程序从简的根本目的在于缩减羁押时间。相关研究显示，目前我国实践中平均审前羁押期间大幅短于世界主要国家，然而嫌疑人被羁押期间的长短主要仰赖于办案机关推进刑事诉讼的快慢，而非“嫌疑人是否值得或有必要羁押如此长时间”等其他因素。在羁押时间缩减空间已经极其有限的情况下，应将缩减对象转向羁押本身。因此，对认罪认罚被告人程序方面的从宽，主要应体现为减少对其适用未决羁押。

二是着眼认罪认罚从宽制度发展完善的长远路径。刑事诉讼法第八十一条第二款规定：“批准或者决定逮捕，应当将犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性质、情节，认罪认罚等情况，作为是否可能发生社会危险性的考虑因素。”《指导意见》第19条进一步指出，办案机关应当将被追诉人认罪认罚作为其是否具有社会危险性的重要考虑因素。2018年修改后的刑事诉讼法第八十一条是第一处出现“认罪认罚”完整表述的条文，认罪认罚之于未决羁押问题的意义可见一斑。无论从刑事司法改革的整体视角看，还是放眼社会治理体系和治理能力现代化的大棋局，尤其是在当前科技手段高度发达的信息化、智能化时代，逐步减少未决羁押并最终实现“保释为主，羁押例外”的条件已比较成熟，应作为刑事诉讼改革的发展方向，而未来认罪认罚从宽制度的发展完善理应就此先行先试。

三是考虑未决羁押制度改革的可操作性。首先，应当在刑事诉讼法第八十一条规定的社会危险性评估中充分体现认罪认罚因素。实证研究中对审前羁押率的计算有多种方法，笔者基于实践中法院判处非监禁刑罚（包括缓刑、管制、免予刑事处罚、单处附加刑）与审前未羁押之间的某种对应关系，同时对2019年Z省某基层法院相关数据的分析，提出一个大致估算公式（令审前羁押率为r1，被告人总数为n，一审判处非监禁刑罚的被告人数为n1，法院决定取保候审的被告人数为n2，法院决定逮捕的被告人数为n3）：r1≈1－（n1－n2+ n3）÷n。

以此测算，前述基层法院2019年审前羁押率约为63.7%，这一数据与其他实证研究结论基本一致。若以是否认罪认罚论，考察近3年相关数据，r1值大约相差3个百分点左右，综合考虑统计误差、算法自身的合理性及其他多种复杂因素，尚不能得出认罪认罚案件的审前羁押率低于非认罪认罚案件的结论。其次，改进和重构未决羁押制度宜遵循先易后难原则。大量刑事案件的侦破过程是非常复杂和艰难的，其中很多其他证据的获取往往依赖嫌疑人口供，而让嫌疑人处在非羁押环境中获取其口供的难度可想而知，这也是高羁押率和短羁押期间并存的具体反映。然而对于可能以认罪认罚从宽制度处理的案件，不但不应以羁押促使嫌疑人认罪认罚，反过来应当以不羁押的优惠促使其认罪认罚；对于到案后即主动认罪认罚的嫌疑人，凡不属于刑事诉讼法第八十一条情形的，更要尽最大可能避免审前羁押。

（五）类案适用：应结合具体案由特征有所侧重

司法实践中，刑法分则规定的400多个罪名案件量排名前十的罪名合计占案件总量的七成以上。据统计，2019年全国129.7万件一审刑事案件中，排名前十的危险驾驶、盗窃、故意伤害、交通肇事、诈骗、走私贩卖运输制造毒品、寻衅滋事、开设赌场、强奸、容留他人吸毒10个罪名案件量共计94.2万件，占72.6%。这十大案由的具体排序在全国不同地区略有区别，但总体范围基本一致。以Z省2020年上半年数据为样本，考察常见案由的认罪认罚从宽制度适用率，危险驾驶罪和盗窃罪分别达89.6%和82.6%，贩毒和强奸罪分别为55.3%和56.9%，同时也有部分其他罪名在30%以下。这一方面说明案由特征之于具体适用存在一定联系，另一方面，从认罪认罚从宽的改革目的和制度价值看，适用中应当综合案件量、案情复杂程度、涉案矛盾纠纷、取证等因素将部分类案作为侧重点。

一是多发易发、案情简单的轻微案件。此类轻微刑事案件剧增总体上基于两个背景，一是2011年5月刑法修正案（八）施行，二是2013年12月劳教制度正式废止。醉驾、扒窃入刑及部分以往以治安处罚和劳教处理的案件进入刑事处罚范畴，致使“犯罪圈”扩大、入罪门槛降低，刑事司法深度介入社会治理产生的社会对立面扩大等负面效应不可小觑。将认罪认罚从宽制度作为处理轻微刑事案件的主要抓手，既是宽严相济刑事政策具体化、规范化和以效率促公正的刑事诉讼改革实践，更是刑事司法服务保障社会治理体系和治理能力现代化的具体体现。

二是特定被害人的人身、财产权利受到侵害且加害人具备赔偿能力的案件。这类案件侧重于以认罪认罚从宽处理，主要基于两方面考虑：一是有利于社会关系修复。我国刑事诉讼历来属于强职权主义模式，被害人在刑事诉讼中的话语权非常有限，且实践中相当数量的刑事案件中受犯罪行为侵害的人身、财产权利最终未能得到回复或者赔偿，被告人、被害人双方因犯罪行为产生的对立往往不仅仅因被告人被判处刑罚而得到有效化解，甚至还可能因此产生新的对立。刑事诉讼法2012年修改时增加规定了“当事人和解的公诉案件诉讼程序”，《指导意见》将“被害方权益保障”单独作为一节规定。从刑事诉讼立法演进过程中可以看到，我国刑事诉讼中的定罪量刑权以及诉讼模式已经从强职权主义走向职权主义和当事人主义相融合，现在已经基本具备了从对抗模式向协商合意模式转化的条件。被害人作为当事人的诉讼地位不应当被忽视，认罪认罚从宽制度的适用一方面使被害人在刑事诉讼中的参与度和获得感得到提升和满足，另一方面也促使加害人真诚悔罪道歉、尽力赔偿损失，有利于最大程度平复被害人所受创伤和修复被犯罪破坏的社会关系。二是有利于司法公信力提升。实践中，刑事附带民事诉讼生效裁判的实际履行率和财产刑实际执行率历来非常低迷，这一方面与被告人的财产状况有关，另一方面取决于被告人方履行赔偿义务和认缴财产刑的意愿——从刑罚报应主义的观念理解，被告人被判处刑罚意味着国家代被害人向被告人进行了报复，被害人因犯罪所受到的创伤已由此平复，被告人因此不愿再给予经济赔偿。附带民事裁判和财产刑执行不到位一方面严重损害了司法权威，另一方面也使相当一部分被害人因得不到有效经济赔偿而陷入窘困。这类案件适用认罪认罚从宽制度能够有效平衡国家刑罚权与当事人权益（被告人希望获得较轻处罚的本能愿望和被害人获得相应经济赔偿的权利），体现了刑事诉讼模式转型的现实需要和实践路径。但这类案件用认罪认罚从宽处理存在一定风险，即易引发“花钱买刑”等负面舆情，对此应双管齐下极力避免：首先是严格依法办案。必须明确认罪认罚从宽是可以从宽而非一律从宽，特殊情形下即使认罪认罚也不予从宽。减轻、免除处罚必须于法有据，不具备减轻情节的一般只能在法定幅度内从轻处罚。既不能将有赔偿能力而不赔偿的情形认定为认罚，也要防止因被害人漫天要价而未能达成调解或者和解协议进而影响对被告人的从宽处理。第二是正确引导舆论。要强化释法说理，认罪认罚案件裁判文书的适当简化不是针对说理部分，对于涉及当事人双方和解、调解并因此对被告人从宽处罚的案件，尤其要把认罪悔罪、赔偿和解、给予谅解等具体事实、情节说全、说细，把法理、道理、情理说透、说好。

三是严重依赖言辞证据定案的案件。在所有证据中，最能直接证明案件情况的无疑是被追诉人的口供。同时，在有些案由中，除了被追诉人口供和被害人陈述、证人证言之外的其他证据，或者本身就很少，或者其单独反映的客观情况与案件事实之间还有很大距离。典型的例如贩卖毒品犯罪中没有现场查获毒品的事实部分，以及容留他人吸毒、强奸、强制猥亵、组织卖淫等。还有一部分所谓“定放两难”的案件，难就难在被告人口供等言辞证据的取得和认定上。我们说只有被告人供述没有其他证据的，不能定罪处罚，但反过来看，随着法治进步和人权保障的不断完善，刑事诉讼中证明、认定犯罪的标准越来越高、要求越来越严，侦查取证、审判定案难度越来越大，口供对于取证定案发挥重要作用的案件越来越多，很多非亲力亲为不得知的案件隐蔽细节只能由口供取得，很多赃物、作案工具等关键物证也只有根据嫌疑人口供才能找到。及时查明犯罪事实、准确惩罚犯罪、确保不枉不纵、防范罪及无辜……这些终极价值的具体实现，有赖于认罪认罚从宽制度这一具体化、规范化的法律原则和规则体系。