尚权推荐SHANGQUAN RECOMMENDATION

2020年3月，最高人民检察院选取上海浦东、金山，江苏张家港，山东郯城，广东深圳南山、宝安等6家基层检察院开展涉案企业合规改革第一期试点工作。试点取得初步成效后，2021年3月，最高检启动了第二期涉案企业合规改革试点工作，进一步扩大了试点范围，涉及北京、上海、广东等多个省（直辖市），其中深圳市两级检察机关均被纳入试点范围。涉案企业合规改革的核心要义是通过检察履职，落实民营经济平等保护政策，激励企业建立健全合规经营制度，减少和预防企业犯罪。在全球贸易摩擦加剧、我国开启向第二个百年奋斗目标进军新征程的大背景下，最高检推进涉案企业合规改革，既是落实习近平法治思想、促进社会治理体系和治理能力现代化的重要举措，也是检察机关贯彻能动司法理念、促进营造法治化营商环境、服务经济社会高质量发展的重要方式。

深圳市检察机关作为第一期、第二期涉案企业合规改革试点的参与者，开展涉案企业合规改革有着强烈的内生需求：一是深圳民营企业健康发展的需求。截至2020年底，深圳共有企业主体超226万户，其中民营企业占比超过96%，中小企业占比超过99%，不少企业存在合规意识不强、合规机制不健全、应对法律风险能力不足等问题。从检察机关办案情况来看，仅2018年以来，深圳市检察机关就受理审查起诉涉企犯罪人员3247人，涉罪企业156家，企业合规的现实需求强烈。特别是在全球贸易环境日趋严峻的情况下，外向型经济特征明显的深圳又进一步放大了企业合规的需求。二是深圳城市发展战略的需求。当前，深圳正处于“双区驱动、双区叠加”的黄金发展期，中央全面依法治国委员会《关于支持深圳建设中国特色社会主义法治先行示范城市的意见》提出要打造企业合规示范区，深圳“十四五”规划等重要文件对企业合规工作进行了部署，全市企业合规工作进入快车道。同时，深圳市检察院正根据最高检要求努力创建中国特色社会主义检察制度示范院，涉案企业合规改革是示范院建设的重要抓手。深圳市各个层面对企业合规工作都非常重视，市人大常委会出台《关于加强新时代检察机关法律监督工作推动法治城市示范建设的决定》对企业合规工作进行了专门强调，深圳市相关机关、行业协会也积极响应检察机关的改革，在短时间内配合检察机关建立了第三方监督评估机制管理委员会，可以说，企业合规工作在深圳市受到非常大的重视和支持，全市“大合规”的氛围已然形成。在此背景下，深圳市检察机关经过一年多的试点，成功办理了一批涉案企业合规案件，初步建立了涉案企业合规工作制度机制。笔者将对深圳前期涉案企业合规改革试点工作进行阶段性总结，分析改革中遇到的一些难题，并尝试对下一步的改革方向进行展望。

一、深圳市检察机关涉案企业合规改革试点的主要做法及特点

（一）主要做法

深圳市检察机关致力于打造企业合规“深圳模式”，从理论、机制、制度、办案等维度进行全方位的探索实践，初步形成了较为完善的“五个一”工作模式：

一是成立一个专门的企业合规工作机构。深圳市检察院参照设立知识产权检察办公室的做法，挂牌成立了企业合规办公室，统筹协调全市检察机关企业合规工作开展，建立了统一协调、分工负责、上下联动的运转格局。企业合规办公室由检察机关内部整合，没有增设机构，也不增加编制。

二是构建一个覆盖事前、事中、事后全链条的涉案企业合规机制。深圳市检察机关将合规的“触角”向前后两端延伸，形成了全链条、全流程的合规机制：事前，建立合规预防宣讲制度，通过分批次、大规模对全市企业开展合规宣讲、培训，加强企业犯罪事前预防工作；事中，探索合规激励机制，借助第三方专业力量，对诉讼中的涉案企业提供精准合规指引，督促企业进行合规整改，堵塞管理漏洞；事后，对已开展合规建设的企业进行跟踪指导与服务，同时对案件已办结且有合规必要的企业有针对性地发出检察建议，督促其开展合规建设。

三是建立一套完善的企业合规工作制度。深圳市检察院制定出台《深圳检察机关企业合规工作实施办法（试行）》，并会同市司法局、财政局等出台《企业合规第三方监督评估机制管理委员会及第三方监控人管理暂行规定》《企业合规第三方监控人名录库管理暂行办法》。通过上述制度，明确开展涉案企业合规工作的条件、程序、方式等事项，建立了具有深圳特色的第三方监督评估机制管理委员会和第三方监控人制度，搭建起涉案企业合规改革工作的基本制度框架。此外，深圳市检察机关还将涉案企业合规改革工作纳入检察官考核，有效调动检察官开展涉案企业合规改革工作的积极性。

四是办理并发布一批涉案企业合规典型案例。截至2021年10月，深圳市检察机关共办理涉案企业合规案件48件，从中筛选出了8个典型案例并公开发布，接下来将以此为基础逐步建立涉案企业合规典型案例库。这些案例涵盖了走私普通货物、虚开增值税专用发票、逃避商检、对非国家工作人员行贿、非法经营、侵犯知识产权等多个领域，具有较强的代表性。

五是成立一支企业合规宣讲队伍。深圳市检察院建立了企业合规讲师团，讲师团以检察人员为主，特聘一批专家学者和资深律师参加，依托讲师团对全市有需求的企业开展合规宣讲，提升企业合规意识，加强涉企犯罪预防。同时，为提升合规宣讲的效果，针对企业经营中常见的刑事风险编纂了一套企业合规案例教材，配套讲师团使用。

（二）主要特点

第一，突出检察机关主导作用。主要体现在：一是合规程序启动上的主导。合规监督考察启动分为检察机关依职权启动和依申请启动两种，但不论哪种方式，是否启动的最终决定权都在检察机关。二是合规程序运行中的主导。检察机关可以自行对涉案企业合规承诺和执行整改任务情况进行监督考察，也可以启动第三方机制进行考察，两种监督考察都在检察机关的主导下进行。三是第三方监督评估机制管理委员会日常管理和第三方监控人选任上的主导。根据《企业合规第三方监督评估机制管理委员会及第三方监控人管理暂行规定》，第三方监督评估机制管理委员会日常工作由检察机关负责，第三方监控人名录库名单由检察机关会同司法行政机关提出。四是监督考察成果运用上的主导。由检察机关对涉案企业提交的书面合规整改报告、第三方监控人提交的书面合规考察报告进行审查验收，作为检察机关办案的参考，是否合格的结论由检察机关最终作出。

第二，拓展了涉案企业合规不起诉的适用范围。囿于我国刑法对单位犯罪实行双罚制，之前的试点工作中，涉案企业合规不起诉的适用对象主要是自然人犯罪法定刑在三年有期徒刑以下的案件。但实践中多数涉企犯罪都是三年有期徒刑以上的案件，特别是一些中大型企业涉罪往往较为严重，这部分企业又最需要进行合规建设，因此，如果合规不起诉仅限于轻罪案件，那么涉案企业合规改革的效果就会大打折扣。有鉴于此，《深圳检察机关企业合规工作实施办法（试行）》将自然人和企业进行分别处理，明确对行为人可能判处三年以上十年以下有期徒刑的企业犯罪案件，经涉案企业合规监督考察合格的，在对自然人提起公诉的同时，可对企业作出不起诉决定。此外，试点中还将企业合规的对象从涉罪企业扩展到涉案企业，如对于作为被害单位的企业，如果在办案过程中发现系因企业存在明显制度漏洞而引发犯罪的，在充分尊重其意愿的基础上，也可以指导其开展合规建设。

第三，创设了第三方监控人制度。深圳市检察机关在第一期改革试点中就率先探索了独立监控人制度，由独立监控人对涉案企业履行合规承诺和执行整改任务情况进行监督考察。在第二期改革试点过程中，根据最高检等九部门《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》，深圳市检察机关进一步建立了具有深圳特色的涉案企业合规第三方监督评估机制管理委员会和第三方监控人制度，明确第三方监控人是第三方监督评估机制管理委员会选任、对企业合规进行监督考察和指导的机构，第三方监控人的合规考察报告是检察机关认定涉案企业合规有效性的重要参考。需指出的是，与《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》不同，深圳第三方监控人名录库由司法局负责日常管理。建立第三方监控人制度具有特殊价值：一是程序制约价值。其在程序上做到了监督考察（由第三方监控人进行）和结果运用（由检察机关进行）相分离，增强了检察机关开展涉案企业合规改革工作的客观公正性。二是决策参考价值。企业经营范围千差万别，对专业性要求很高，加之检察官进行合规监督考察精力有限，引入第三方监控人制度，对企业进行合规考察并提交报告供检察官参考，可有效弥补专业限制和人手不足的问题。

第四，预设了附条件不起诉制度。开展涉案企业合规改革试点的重要目的之一，就是在总结试点经验的基础上提出建立涉企犯罪附条件不起诉制度的立法建议，推动相关立法修改。但由于立法的限制，目前还无法适用附条件不起诉制度，最高检也一再明令禁止突破现行法律。日前，中央全面依法治国委员会出台了《关于支持深圳建设中国特色社会主义法治先行示范城市的意见》，明确指出要探索完善附条件不起诉适用范围，这给深圳率先探索涉案企业合规附条件不起诉提供了契机。深圳市检察机关结合中央文件，对企业犯罪附条件不起诉制度进行了超前设计，但也明确要按程序报请授权后再试行。

第五，突出以个案合规促进行业合规。个案合规聚焦于企业内部治理，而行业治理则强调优化外部营商环境，两者意义都非常重大。深圳市检察机关积极开展行业合规探索，在制度上建立了行业合规机制，即针对具有行业犯罪风险的合规建设事项，对相关企业进行整改验收后可向相关行政主管机关、行业协会发出检察建议书，建议其对同类型企业开展检查，并参照涉案企业整改方案进行整改。

第六，推动构建内外协作、上下联动的“大合规”工作格局。一方面，注重加强与相关部门的沟通配合，积极将改革试点纳入“大合规”格局中来推进；另一方面，加强市区两级检察机关联动，协同推进涉案企业合规建设工作。

第七，借助听证强化对涉案企业合规的监督。推进涉案企业合规改革，监督不能缺位。深圳市检察机关在涉案企业合规改革试点工作中引入听证程序，明确对开展涉案企业合规监督考察的案件进行验收，一般应当在作出决定之前组织听证，让涉案企业合规在阳光下运行。

二、深圳改革试点取得的成效及存在的困惑

试点一年多来，深圳涉案企业合规改革试点工作取得了较好成效：一是有效扶持了民营企业健康发展。民营企业是深圳最重要的经济主体，截至2021年10月，全市检察机关共办理的48件涉案企业合规案件，全部为涉民营企业案件，通过企业合规建设，不仅最大限度避免“案件办了、企业垮了”现象的发生，而且助力一些企业获得了新生。二是有效增强了检察人员的司法能动性。开展涉案企业合规建设工作要求检察人员主动介入、评估筛选符合条件的案件，并对合规建设工作进行动态监督，客观上倒逼检察人员由机械办案转向能动司法。三是有效推动社会治理模式优化升级。企业合规改革在促进企业建立现代公司治理制度的同时，反向推动行政机关优化执法模式，促进提升社会治理能力。四是有效增强了企业合规意识。通过试点和宣传，企业逐渐认识到合规建设在防控法律风险、稳定经营发展上发挥的重要作用，实现从“要我合规”向“我要合规”的转变。

虽然涉案企业合规改革试点工作取得了上述成效，但囿于工作处于起步阶段，缺乏明确的法律适用依据与考核评估标准，相关配套运行机制也不健全，实践中仍面临诸多疑惑和挑战，主要包括以下几点。

（一）关于激励对象范围的界定

一般认为，企业合规“不单纯属于公司治理的一种方式，而更属于一种刑法激励机制”。激励形式包括实体处理上的从宽，如不起诉、从轻或减轻处罚等，也包括程序上的优待，如不予逮捕等。但这种刑法激励机制的效力范围仅限于涉嫌单位犯罪的企业，还是应当包括就企业犯罪承担刑事责任的企业负责人、高级管理人员等自然人，目前存在一定争议。有观点认为，“即便说企业出事后准备建设有效的企业合规计划，但这种计划的效果也只能及于企业自身，而不能及于其中的自然人。”理论上，开展企业合规建设可以看作是涉罪企业认罪悔罪的一种表现，其特殊预防作用主要针对涉罪企业，因此“放过企业但不放过自然人”有其理论上的正当性。但在实践中，需要开展合规建设的以中小企业居多，大型企业切割企业和自然人责任比较容易，中小企业则难度较大。特别是很多中小企业都是家族式企业，自身经营规模不大、内部权力结构单一，没有建立现代企业制度，企业的正常运转对企业负责人往往具有高度的依赖性，如果合规激励不能及于自然人，那么企业开展合规建设的积极性、合规效果就会大打折扣。

相比于大型企业，中小企业的合规建设更为迫切，这是我国的国情，也是开展涉案企业合规改革始终无法绕开的一个问题。深圳市检察机关在试点工作中虽然也对企业责任和自然人责任进行了切割，规定“可以先行起诉自然人，对涉罪企业的处理视合规考察验收情况另行决定”。但在办案过程中，必须正视我国企业和企业家高度相互依赖的现实情况，在区分责任的同时，兼顾企业和企业家的保护，综合运用相对不起诉、认罪认罚从宽制度、“少捕慎诉慎押”刑事司法政策，依法处理好每一个涉企案件，做到张军检察长强调的“真严管、真厚爱”，实现办案政治效果、法律效果和社会效果的统一。

（二）关于第三方监控人的职责定位与履职费用承担

第三方监控人仅负责对涉案企业合规进行超然中立的监督考察，还是可以对涉案企业合规进行具体指导、提供帮助？实践中有观点认为，合规指导是企业内部的事情，企业应当自行聘请专业机构进行合规指导，第三方监控人介入指导会损害其中立性。《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》对第三方组织的定位是监督考察。笔者认为，第三方监控人的职责应当包括指导和帮助，主要理由是实践中进行合规建设的多为中小企业，由第三方监控人进行指导，企业无须另外聘请专业机构，可显著节约成本，增强企业进行合规改革的意愿，在现实中更有可操作性。因此，深圳市检察机关对第三方监控人的职责定位，包括监督考察、合规指导等，对此，除了经济性考量外，也是为了兼顾效率并更好地体现检察机关的主导作用。

在第三方监控人履职费用的承担上，试点过程中形成了不同做法。一种做法是由涉案企业支付，这在法理上是自恰的，但缺点在于第三方监控人直接从企业获得报酬，双方具有利益牵连关系，合规监管的客观中立性难以保证。另一种做法是由财政统一支付，这可以保障第三方监控人自身履职的独立性，但费用标准往往较低、可持续性不强，且在法理上面临着对涉罪企业过度激励的诘难。此外，理论界还有一种费用合理分担的声音，“尤其是在中小微企业的合规监管过程中，从承担社会治理职责的视角来看，由执法机关分担一部分合规监管费用是合理的”。对此，笔者认为，企业犯罪不能由纳税人买单，而且由企业承担合规监管费用也可以起到惩罚和警戒的作用，因此，《深圳检察机关企业合规工作实施办法（试行）》明确由企业承担合规监管费用，并由司法局负责费用的监管。

（三）检察机关推进合规建设的制度空间不足

第一，激励手段不足。一般认为，涉案企业合规以不起诉为激励，其典型模式是附条件不起诉，但由于缺乏法律依据，实践转向适用相对不起诉，但这是存在疑问的。首先，“少捕慎诉慎押”以及对民营企业和企业家依法能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的就提出适用缓刑的建议，本来就是当前的刑事司法政策，因此，这里的从宽处理与其说是合规激励的结果，倒不如说是刑事司法政策的结果。其次，相对不起诉有其法定适用条件，而合规并不是法定从轻、减轻或者免除处罚的情节，将其作为相对不起诉的考量因素，可能会引起合法性的争议。目前，实践中试图通过在认罪认罚从宽制度中嵌入企业合规制度来解决这一问题，但也引发了一些争议。如，有观点认为，“合规考察制度和认罪认罚从宽制度可谓风马牛不相及，实践中将这两种价值导向完全不同的改革加以混同、错误嫁接的做法，引发了法学界和司法界的争议”。目前，深圳在试点中合规建设激励主要有三种方式：一是刑事程序上的激励，包括羁押必要性审查以及相对不起诉等；二是刑事实体上的激励，包括提出轻缓处理的量刑建议等；三是行政处罚上的激励，即在不起诉后以公文形式提出从轻、减轻或者免除行政处罚的建议。但较适宜的合规激励方式仍有赖于附条件不起诉制度的建立。

第二，期限不足。充足的时间是有效合规的基本保证，开展涉案企业合规建设少则几个月，多则需要几年，需视企业规模和合规复杂程度而定。目前检察机关开展涉案企业合规建设，受到审查起诉期限的限制，时间显然不够，特别是一些针对中大型企业的合规建设，涉及事项繁多，检察人员仅熟悉企业的基本运作就需要较长时间，这种情况即便在短时间内完成了合规建设，其效果也未必理想。对此，深圳在试点中主要采取三种办法来争取时限：其一，用尽两次退回补充侦查、三次延长审查起诉期限等手段，尽可能延长审查起诉期限；其二，以取保候审换时间的办法，通过对自然人取保候审，以此将审查起诉的期限延长至一年；其三，通过介入引导侦查的方法，将涉案企业合规建设的阶段前移。但不论使用哪种方法，期限最长在一年左右，对于一些重大合规事项而言，时间远远不够。

（四）关于企业合规有效性的标准

什么是有效的合规体系？以什么标准判断企业建立的合规体系是有效的？这是开展企业合规建设必须要解决的问题。在刑事合规程序中，虽然由第三方监控人监督企业按照协议开展合规建设，但是，一方面，有效的合规应当建立在一些客观的评价标准基础之上，而不是第三方监控人随意评价的结果；另一方面，第三方监控人的合规考察报告虽为检察机关作出决定的重要参考，但检察机关最后仍然需要依据一定的标准对合规的有效性作出判断，以防止出现企业再犯罪的情况。因此，有必要制定一套涉案企业合规有效性的标准体系，以防范随意评价带来的风险隐患。

深圳在试点过程中也明确规定，检察机关可以联合相关行政主管机关、行业协会在涉案企业合规建设体系基础上，共同制定行业刑事合规标准。在具体操作中，注意把握以下几点：首先，合规标准应当分行业，即针对不同行业及其主要犯罪类型制定不同的合规标准。其次，合规标准应当分等级，即针对不同规模、不同性质的企业制定分级合规标准，“合规是有成本的，不同规模企业的有效合规标准应当有所不同，应当根据比例原则鼓励企业量力而行，进行不同程度的合规”。最后，在个案中，合规标准应当体现一定的个性化，检察机关推进企业合规建设是有限的合规，即结合企业所涉罪名针对性整改，而不是全面合规，合规验收是建立在共性标准之上的个性化评价。

三、涉案企业合规建设的改革路径选择

下一步，深圳市检察机关将在创建中国特色社会主义检察制度示范院的总体框架内，在巩固前期试点工作成效的基础上，不断探索涉案企业合规改革新机制，努力打造涉案企业合规建设“深圳模式”。

一是探索建立涉案企业合规附条件不起诉制度。附条件不起诉是涉案企业合规改革的重点方向，可以一举解决合规激励机制不足和时限不够的问题，而且能够最大限度调动涉案企业的合规意愿。“附条件不起诉模式不仅在我国未成年人犯罪领域已经具有多年的制度运行经验，其形式上也更加接近于域外的暂缓起诉模式，符合国际惯例，其激励效果在域外企业合规实践中已经得到反复证明，是企业刑事合规中最重要也是最有力的程序激励措施。”前已述及，检察机关开展涉案企业合规改革试点工作的一个重要目的，是为完善国家立法、建立涉企犯罪附条件不起诉制度积累经验。当前，深圳市检察机关已取得完善附条件不起诉适用范围的先机，这为涉案企业合规改革提供了广阔空间。下一步，深圳将以批量清单申请的方式，积极向全国人大常委会争取授权，率先进行相关探索，为领导决策和完善国家立法提供相关经验。

二是第三方监控人的介入以必要性为前提。对于通过检察建议等进行的涉案企业合规建设，自然不需要启动第三方监控人进行合规监督考察，但对于启动合规监管程序的，是否全部需要第三方监控人介入，这涉及效用与效率之间的平衡问题。在效用上，第三方监控人作为检察履职的一种制约，原则上应当最大限度地介入合规监督考察；但在效率上，第三方监控人开展合规监督考察又是一种成本支出，案无巨细的引入会增加社会成本，这又要求第三方监控人最小限度地介入。笔者认为，鉴于目前涉案企业合规建设的对象涵盖了大中小微企业，全部启用第三方监控人没有必要、也不现实，特别是对一些简单合规案件启动第三方监控人，从“成本—收益”角度看甚至会起到负面效应。因此，启用第三方监控人应当遵循必要性原则，具体可以分三种情形：首先，对小企业或者简单的合规案件，尽量不启动第三方监督评估机制，由检察机关依职权自行进行合规监督考察；其次，对小企业或者简单的合规案件，有社会风险或者专业性较强，确有必要启动第三方监督评估机制的，可以随机抽取单个第三方监控人进行合规监督考察；最后，对中大型企业以及专业性较强的合规案件，才由律师事务所、会计师事务所等机构共同组成第三方监督评估组织进行合规监督考察。

三是构建多元化的涉案企业合规工作模式。附条件不起诉是涉案企业合规工作的最重要模式，但这并不妨碍其他合规模式的共存，未来检察机关推进涉案企业合规，可能是多种合规模式齐头并进的格局。其一，检察建议模式。对一些合规要求简单的案件，检察机关可在办案的同时发出检察建议，督促涉案企业进行合规整改。其二，相对不起诉模式。对一些轻微的刑事案件，有开展合规监管必要的，可以启动合规监管程序，并将涉案企业合规建设情况作为是否具有刑事处罚必要的情节来考量，综合决定是否起诉。其三，量刑建议模式。对不符合不起诉条件的涉案企业，可以将其合规建设情况作为认罪悔罪态度的考量因素，以决定是否提出从宽处理的量刑建议。其四，附条件不起诉模式。将涉案企业开展合规建设作为不起诉的适用条件，在自然人和企业分别处理的情况下，甚至可以对一些涉嫌重罪的企业不起诉。

来源：2021年《人民检察》第20期

作者：李小东  广东省深圳市人民检察院检察长，最高人民检察院法治前海研究基地理事长，法学博士