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编者按：2021年8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》），自2022年1月1日起施行。《法律援助法》是保障困难群众获得法律援助以维护其合法权益的重要法律制度，对于维护社会公平正义具有重大意义。检察机关是国家法律监督机关，既是法律援助的参与者，又是法律援助的监督者。为了更加准确地理解法律，做好检援衔接等工作，《中国检察官》杂志特邀请深度参与《法律援助法》制定的高校知名学者，对法律援助立法背景、立法原意、立法特色，以及检察机关在法律援助中的职责等内容加以阐释，借力学界智慧，提升检察人法律素养。

《法律援助法》的出台，无论是在中国法治史上，还是在中国人权发展史上，都是一个重大事件。对于这样一个重大事件，首要的问题是如何进行总结和评论。围绕《法律援助法》的制度创新和发展问题，进行三点归纳和两点讨论。

一、《法律援助法》的立法历程、立法目标和制度创新

第一，关于法律援助的立法历程，主要分为三个阶段。一是分散式立法阶段。从1994年司法部原部长肖扬创立国家法律援助制度，到同年广东建立中国第一家法律援助机构，之后在其余各省市开展试点。及至1996年修订的刑事诉讼法和《律师法》分别对法律援助制度作出明确规定。二是行政性立法阶段，即以2003年国务院出台的《法律援助条例》为标志，司法部作为法律援助的主管部门随后发布了一系列的规范性文件。三是全国人大立法阶段，类似于一种“法典化”阶段。事实上法律援助立法的酝酿时间是漫长的，笔者关注到2011年就有人大代表在全国人大会上提出了制定《法律援助法》的议案。2012年，司法部就有领导明确表态《法律援助法》出台的条件已经日趋成熟，而且建议全国人大常委会将其纳入立法规划。到如今《法律援助法》的正式发布，可谓是“十年磨一剑”“千呼万唤始出来”。因为《法律援助法》的酝酿时间比较长，且经过了广泛而深入地讨论，这部法律整体上而言是比较成熟的。

第二，关于《法律援助法》的立法目标。从学术界的视角来看，《法律援助法》在理论上其实是没有较大争议的，关键是在技术层面上要解决法律援助保障的广度与深度、数量与质量如何把控的问题。因此，法律援助立法是以实践问题为导向的，而法律援助制度在实践中存在着六大问题：（1）服务供给不足；（2）资源分配不均；（3）覆盖范围偏窄；（4）保障机制不充分；（5）援助质量不高；（6）便民措施不健全。事实上针对这六大问题，2015年中办和国办联合发布的《关于完善法律援助制度的意见》提出了三个方面的要求，即扩大法律援助范围、提高法律援助质量以及提高法律援助保障能力。这三个方面的要求简而言之就是“广覆盖、高质量、强保障”。在“广覆盖”这一部分中，除了《法律援助法》第25条扩大刑事法律援助范围之外，依据《法律援助法》第31条规定，民事法律援助事项范围也新增两类情形：一类是“请求工伤事故、交通事故、食品药品安全事故、医疗事故、人身损害赔偿”；另外一类是“请求固体废物污染、水污染等环境污染损害赔偿”。此外，法律援助覆盖人群除了包括经济困难的公民以外，还包括其他特殊群体，例如《法律援助法》第32条规定的“英雄烈士近亲属为维护英雄烈士的人格权益”，可以提出法律援助申请，还有“因见义勇为行为主张相关民事权益”。“高质量”要求则在《法律援助法》中有诸多条款得以体现，比如明确法律援助机构和人员的义务，加强对法律援助工作的监督，还有完善相关的法律援助运行机制。“强保障”则通过全面完善经费保障、机构保障、设施保障和队伍保障来实现。

前面两点归纳都是针对法律援助制度发展不同，第三点归纳是关于制度创新方面的总结。制度创新是指相对于其他国家和地区的法律援助制度而言，中国的法律援助制度有何特色和创新之处。通过仔细研读《法律援助法》，很难认为我国已经创立一种法律援助制度的中国模式，这不是一个宏观层面的整体制度创新，而是在细节之中体现新意。例如，为弘扬社会主义核心价值观，《法律援助法》将维护英烈的人格权和见义勇为行为纳入法律援助范围。又比如，为处理委托辩护和法律援助之间的关系，在中国的强职权主义下，可能会产生法律援助限制和侵害当事人委托辩护权利的现象，《法律援助法》第27条对此问题作出专门规定。再比如，提供法律援助的主体包括律师、法律援助志愿者以及基层的法律工作者，而基层法律工作者群体来源于中国的基层法律服务制度，这是一项具有中国特色的法律服务制度。《法律援助法》规定的具体的、微观的制度创新不容小觑。目前在讨论习近平法治思想时，法理学者都在阐释习近平法治思想的宏大体系。作为诉讼法学者，除了要学习和把握习近平法治思想的精髓之外，还需要去关注宏观法治之外的微观法治和抽象法治之外的具体法治，通过一点一滴的努力，推动具体法治的实现。

二、《法律援助法》的性质及权利属性

第一，关于《法律援助法》的性质。《法律援助法》与诉讼法有交叉，但其主要不是诉讼法，其本质上属于社会法。法律援助立法工作是由全国人大常委会法工委的社会法室负责的；《法律援助法》第1条指明，法律援助是公共法律服务体系的组成部分，表明其具有社会法的性质。作为社会法，《法律援助法》要解决的是工业化以后带来的社会问题，主要是贫富差距问题，解决问题的主要方式是国家通过干预或者积极主动作为来实现对贫困人群及其他弱势群体的保护。有社会法学者认为，社会法调整的是形式平等而实质不平等的社会关系。社会法作为一个独立的法律部门，在原有的公法和私法的界分之外，又创设出称之为“第三法域”的类别。2008年我国宣布中国特色社会主义法律体系基本形成，2011年宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，该体系具有七大法律部门，社会法是其中之一。在整个社会主义的法律体系当中，社会法是相对薄弱的版块，其立法难度偏大，因为要解决的是社会保障的广度和深度问题。在社会法领域，国家要通过税收和国家财富的再分配来实现超越形式平等的更高层面的社会公平。为实现这一崇高目标，在社会法立法的过程中更为强调的是开门立法和民主立法。因而可以看到，《法律援助法》在整个出台的过程中是广开言路的，社会参与度非常高。

第二，《法律援助法》所保障的公民获得法律援助的权利性质。作为刑事诉讼法学者，当提到法律援助就会联想到刑事诉讼法的相关规定，还有《公民权利和政治权利国际公约》第14条中保障被追诉人获得免费的法律援助的规定，因而认为获得法律援助的权利就是一种诉讼权利，在权利属性上属于公民权利和政治权利的范畴。但是，还有一部国际人权公约——《经济、社会和文化权利国际公约》，其保障的权利是生存权、发展权和平等权，可以将此类权利称之为社会权利。如何界定公民获得法律援助的权利属性？在刑事诉讼中，法律援助权对于被追诉人和被害人而言，是对其所享有的辩护权和诉讼代理权的一种保障。而辩护权和诉讼代理权背后所欲实现的是对公民的人身自由权、财产权和隐私权等权利的保障。可以看到，公民获得法律援助的权利在本质上是保障平等权的实现，即在性质上属于社会权利。在民事诉讼和非诉讼领域，也是如此，赋予公民获得法律援助的权利，是为了平等地保障其他权利的实现。中国在改革开放以来，社会权利得到快速的发展，被视为“改革开放之子”。因此，得以出台的《法律援助法》也是国家经济社会发展的产物。

作为一种社会权利，获得法律援助权主要有三个特点：一是以国家保障为主、社会承担责任为辅。二是最需要享有社会权利的往往是对社会贡献最少的人，实际上是国家和社会都在帮扶特别需要享受社会权利的这一部分群体，所以这种权利具有他助性。三是这种权利在保障程度上是刚柔并济的，即在立法上需要保留必要的弹性空间。因为该项权利的实现程度取决于支撑权利实现的社会条件，即权利保障程度高度依赖于国家的财政税收和国家财富再分配的能力。国家和社会对弱势群体或者特殊人群提供帮助时，不能超出国家和社会所能承受的范围。该权利是一种发展性的权利，最早阶段是一种补缺性的状态，仅针对最急需的情形，提供最基本、最低限度的保障，发展到一定程度时，则是提供适度普惠性的保障。因此，可以看到，目前《法律援助法》相对于国务院的《法律援助条例》，对于法律援助权的保障，在广度和深度上已经有显著的进步。

这种社会权利的保障在中国具有特殊的意义。自古到今，中国都具有重民生的传统，而保障社会权利是社会主义的一项本质要求。从中国国情出发，我国的《法律援助法》已经在条件许可的范围内，力求最大程度地保障公民获得法律援助的权利。《法律援助法》作为社会法、作为诉讼和非诉讼纠纷解决机制的保障法，所要实现的是社会生活中看得见、摸得着的公平正义，其功在当代、利在千秋！

来源：《中国检察官》杂志2021年10月

作者：熊秋红  中国政法大学诉讼法学研究院院长，教授、博士生导师