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2021年，在习近平法治思想指导下，为更好贯彻落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），检察理论研究工作紧扣“能动创新履行检察职能”主线，围绕全面提升法律监督质效鼓与呼。

一、法律监督的新维度

（一）立足社会治理拓展检察新领域

社会治理关系维护平安稳定、防范重大风险、增进民生福祉等具体内容，不仅是国家治理的重要组成部分，而且是检察机关法律监督职能发挥的重要依据。积极参与社会治理成为检察机关法律监督深度推进“中国之治”的有效路径。制发“社会治理类检察建议”正是检察机关参与社会治理的典型方式。有论者指出，这是法治国家、法治政府、法治社会一体建设以及新时代检察制度改革等多种因素综合作用的产物。既冠之以“社会治理”之名，需紧密结合社会治理的特征，增强主导性、加强协同性、落实全面性。

（二）面向法治生态定位法律监督

长期以来，关于法律监督内涵的讨论多在实体权力层面展开，有将检察权等同于法律监督权，也有将法律监督权作为检察权的下位概念，与公诉权、自侦权等并列。习近平法治思想为研究开辟了全新的视角，有论者提出，法律监督是检察机关通过行使检察权来实现权力约束的法治生态。构建法律监督的法治生态既是实施宪法的需要,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。检察机关作为国家的法律监督机关，是这种法治生态实施和推进的重要力量。

（三）司法谦抑与司法能动相结合

司法谦抑与司法能动是理论上关于司法机关工作重心的界分，前者强调法律的稳定性、中立性、可预测性等形式合法性，后者寻求以实在法之外的标准衡量和检测法律的实质合法性。二者表面上针锋相对，实际上都为法治国家所必需。长期以来，诉讼监督塑造了我国检察机关司法谦抑的一面，进入新发展阶段，我国法律监督的司法能动特质开始日益凸显。有论者总结能动检察的具体表现：一是创新检察工作方式方法，使现有检察职能发挥更大、更优作用，譬如检察听证的普及适用；二是拓展检察工作领域范围，使法律监督职能更加有力，譬如检察公益诉讼新领域探索；三是增强责任感、使命感，自觉助力全面依法治国、厚植党的执政基础，譬如建立群众来信7日内程序回复、3个月内办理过程或结果答复制度。

（四）“四大检察”融合发展

以转隶为转机，新一届最高人民检察院党组积极推进内设机构改革，提出“‘四大检察’全面协调充分发展”的工作格局，不仅引领了各检察领域内的精耕细作，也催生了法律监督一体推进、融合履职的全新样态。有论者分析，未成年人走上犯罪道路或者受到犯罪侵害，往往是由于其民事、行政权益没有得到有效保护，因此未成年人检察工作的焦点应当从罪错行为扩展至未成年人民事、行政、公益诉讼法律制度和诉讼程序，全面构建未成年人综合司法体系。知识产权检察工作同样内含综合履职需求。有论者指出，涉知识产权刑事、民事和行政案件在审查规则、证据规则等方面既存在同质性又存在差异性，应充分发挥“三合一”的制度优势，正确处理民事、行政、刑事检察在保护知识产权中的不同作用，做到保护知识产权与鼓励创新及推动成果转化相统一。

二、刑事检察的创新发展

（一）深入落实少捕慎诉慎押刑事司法政策

2021年，少捕慎诉慎押由此前的检察理念上升为党和国家的刑事司法政策，为办理刑事案件统一了司法标准、明确了价值导向。作为落实该项政策的主责机关，检察机关履职备受关注。有论者锚定观念转变，提出要破除“有罪推定”意识、“构罪即捕”意识、“羁押惩罚”意识和“以捕代侦”意识。有论者关切制度融合，提出将落实少捕慎诉慎押刑事司法政策与认罪认罚从宽制度、检察听证制度、企业合规制度一体推进，将刑事司法的谦抑性、文明化、人性化贯穿始终。还有论者着眼机制构建，提出从变革考评机制、加强司法审查、建立羁押复审制度、完善法律援助制度和运用科学技术五个方面予以完善。

（二）深化适用认罪认罚从宽制度

随着认罪认罚从宽制度在司法实践中全面推开，其带来的程序上的复杂性愈加凸显。首先，认罪认罚案件的上诉与抗诉问题引起热议，有论者提出，应当在适用速裁程序审理的认罪案件中确立上诉审查机制，并明确列举认罪案件中检察机关可以提出抗诉的情形。共同犯罪案件如何适用认罪认罚从宽制度引发思考。有论者提出，平衡认罪认罚被追诉人与不认罪被追诉人之间的权利是共同犯罪案件适用认罪认罚从宽制度的核心。针对部分被告人认罪认罚的案件，检察机关应当以合并起诉为原则，分案起诉为例外。重罪案件适用认罪认罚从宽制度也备受关注，有论者提出目前实践中的难题包括各地适用情况不统一、适用影响因素较为复杂、部分重罪案件适用效果有限，建议检察机关围绕明确法律适用标准、完善控辩协商机制、积极参与庭前会议等方面充分发挥主导作用。

（三）合理构建监检办案衔接机制

国家监察体制改革后，监察机关和检察机关在办理职务犯罪案件中呈现程序上的递进关系，监检衔接由此成为治理职务犯罪的关键环节。其中，关于检察机关提前介入监察程序，有论者基于实证研究建议采取适度介入、重构启动程序、合理选用介入组织形式、适当优化监察办案程序和增强制度刚性等措施完善提前介入机制。关于主体互涉导致的管辖竞合，有论者提出不宜简单化、“一刀切”地实行由监察调查为主，对于检察机关自侦案件应当确立检察立案侦查管辖优先的原则，特殊情况根据办案需要可以由监察机关管辖。

（四）规范推进涉案企业合规改革

2021年4月，最高检下发《关于开展企业合规改革试点工作方案》（以下简称《方案》），部署启动第二轮企业合规改革试点工作。《方案》厘清了此前关于企业合规定位、价值的诸多争议，也带动了围绕企业合规改革的理论研究从宏观模式选择转向微观程序建构。如，针对不起诉制度的适用，有论者建议作如下区分：对责任人可能判处三年有期徒刑以下刑罚的轻微单位犯罪案件应适用相对不起诉，并同时发出包含具体合规整改要求的检察建议，无须设置合规考察期；对责任人可能判处三年有期徒刑以上刑罚的重大单位犯罪案件，适用附条件不起诉制度，并启动合规考察程序。也有论者结合合规考察制度的试点探索，从对象条件、证据条件、公益条件、配合条件、合规条件、补救条件六个方面，对合规考察制度的适用条件进行评析和重塑。

（五）积极探索“自诉转公诉”

杭州女子取快递遭诽谤案中的“自诉转公诉”在2021年持续引发理论热议。有论者建议加强“自诉转公诉”的规范构造，在法律条件方面，应对“其他严重危害社会秩序和国家利益的情形”作出明确解释；在法律关系方面，应明确自诉与公诉是追诉犯罪的两种平行并列且可转化的方式；在程序衔接方面，应对不予受理、裁定终止自诉的情形进行列举；在法律后果方面，对被害人主动撤回自诉之后是否可以再行提起诉讼、被害人对法院终止自诉审理的裁定是否可以提出上诉等问题应作出规定。也有论者结合各国自诉制度运行效果普遍欠佳的现状，提出应当牢固树立国家追诉主义理念，在确保如刑事和解等刑事诉讼制度可以覆盖自诉制度功能的前提下，可以限制乃至废除自诉制度。

三、民事检察的精准开展

（一）准确认识民事跟进监督

最高检《人民检察院民事诉讼监督规则》明确规定，针对民事抗诉案件判决、裁定、调解书仍有明显错误，法院对检察建议未在规定的期限内作出处理并书面回复以及法院对检察建议的处理结果错误三种情形，检察机关可以按照有关规定再次监督或者提请上级检察院监督，这种监督模式被称为“跟进监督”。有论者分析提出，跟进监督可以达到应有的精准监督质效，并且在对公权力行为纠错的同时也能实现对申请监督人的私权利救济，具有双重法治价值。

（二）系统推进民事类案监督

2021年，最高检印发《“十四五”时期检察工作发展规划》，提出探索建立类案监督机制，完善类案不同判发现、纠正和处理机制。而民法典的正式实施，使得民商事案件得以依据法律关系予以类型化，从而为开展民事检察类案监督提供了实体法依据。具体如何开展这种监督，有论者提出类案问题的发现、梳理、研判、处理、监督意见的落实和监督效果的总结六个步骤，并建议建立省市县三级院一体化类案监督机制、建立案件资源库和类案推送功能、建立专门的类案办理机制、优化类案监督考核指标、推进检察类案监督与法院类案指导衔接等保障机制。

（三）强化惩治民事虚假诉讼

近年来，民事虚假诉讼案件数量一直居高不下，不仅损害司法权威和司法公信力，有些甚至与非法拘禁、黑社会性质犯罪等刑事案件交织，严重影响社会公众安全。为加强民事虚假诉讼检察监督，有论者建议充分运用大数据主动识别，积极督促法院落实虚假诉讼防范与制裁制度，通过“以案盯人”挖掘司法工作人员违法问题，依法审慎开展非诉执行监督和诉中监督，并通过检察一体化与外部联动机制形成监督合力。也有论者建议重点关注执行领域的虚假诉讼监督，提出检察机关应以数字化思维打造执行阶段虚假诉讼类案监督模式，细化外围调查工作，充分行使民事调查核实权，加强虚假诉讼深层次违法监督。

（四）积极探索民事检察和解

司法实践中关于民事检察和解的探索由来已久，反映出对该制度迫切的现实需求。有论者从关系论着手提出开展这项监督工作的具体思路：就民事检察和解与民事诉讼监督的关系而言，民事检察和解在民事诉讼监督的过程中展开，但不是必经程序。诉讼监督应优位于检察和解，先行纠正违法判决。就民事检察和解与当事人意思自治的关系而言，既要肯定当事人之间和解协议的有效性，又要保护社会秩序不受当事人和解内容的侵害。就民事检察和解与生效裁判的关系而言，民事检察和解的范围不能超过生效裁判确定的内容。

四、行政检察的全面推进

（一）系统建构行政检察“穿透式”监督理念

为充分发挥行政检察“一手托两家”的作用，实务部门提出“穿透式”行政检察监督理念。2021年，有论者对这一理念进行了体系化建构，提出“穿透式”行政检察监督的结构模型包括行政诉讼监督、促进依法行政、化解行政争议、参与社会治理四个层次，逐层穿透。“穿透式”行政检察监督的实现路径包括以精准监督为导向，强化调查核实；以双重监督为支撑，强化行政行为合法性审查；以实质监督为主线，强化行政争议实质性化解；以类案监督为补充，强化参与社会治理。“穿透式”行政检察监督的行使边界需要关注：严格遵循专门法律监督机关的宪法定位；依托“案件”介入监督；追求实体效果，但不直接处分实体权利。

（二）有效促进行政争议实质性化解

促进行政争议实质性化解是新时代行政检察工作的重要目标，如何实现这一目标，确保“案结事了政和”，有论者提出六个具体方法：一是精准选取行政争议案件。重点关注其他争议解决渠道难以化解的行政争议问题。二是精准办理行政争议案件。对于“潜在之诉”“过期之诉”“遗落之诉”中存在的比较普遍的行政争议，可以形成模式化的问题解决机制；对于罕见、疑难、影响较大的行政争议问题则要形成“一案一策”。三是提升对行政案件核查评判的客观性，充分听取各方当事人意见。四是加强与其他争议解决主体的联动与合作，形成化解行政争议的合力。五是跟进行政争议化解方案的落实与后续进展。六是加强对行政规范性文件、制度性问题的监督。审视有关行政规范性文件是否违反上位法，力图从根源上解决案件的诉源问题。

（三）深入开展行政非诉执行检察监督

行政非诉执行监督已成为做实行政检察尤其是破解基层行政检察发挥作用难的新的增长点和突破口。围绕这项监督的理论争议、实践难点，有论者从行政非诉执行兼具司法权和行政权的性质着手，论证了行政非诉执行检察监督符合检察机关的性质定位，具有“一手托两家”的特点，由特点归纳出行政非诉执行检察监督的范围、方式和标准，并将“对行政机关怠于申请或怠于履行强制执行的监督”“对裁执分离案件的监督”等难点问题拆解分析并提出对策。

（四）规范适用行政检察调查核实权

调查核实是行政检察精准监督的必要手段，有论者提出,目前检察机关行政检察调查核实权运行中存在调查核实理念存在偏差、法律依据供给不充分、强制性手段缺乏、证据效力有争议等问题。需要树立能动式调查核实理念、明确调查核实原则与调查范围、科学设置调查程序、强化调查核实保障措施，以发挥调查核实权的功能作用，促进行政检察监督制度完善和提升监督质效。

五、公益诉讼检察的稳妥推进

（一）准确厘清检察公益诉讼属性

在检察公益诉讼中，关于检察机关的诉讼称谓、受案范围等分歧皆源于诉讼属性未能厘清。对此，有学者从检察机关双重属性“法律监督”和“公益代表”之间的关系着手，提出公益代表是其作为国家机关的基本属性和底色，法律监督是其本质属性和特色。法律监督与公益代表的结合不仅凸显了检察公益诉讼的客观诉讼性质，也正是“公诉”的题中之义，因此检察机关提起的公益诉讼应当分别称为民事公诉、行政公诉。普通公益诉讼仅追求公益的恢复和维护，检察公益诉讼还要监督保障公权力的依法运行。鉴于两者诉讼目的的差异，建议制定专门的“公益诉讼法”。

（二）理性拓展检察公益诉讼案件范围

拓展公益诉讼案件范围是党的十九届四中全会提出的要求，也在《意见》中得以强调。司法实践中很多公益诉讼新领域案件办理取得了很好的效果，但也存在政策把握不准、案件宣传不当的问题，对此，实务部门提出要回归制度的源头，办理新领域案件同样要符合严重侵害公益、人民群众反映强烈、普通诉讼缺乏适格主体、目前无更好救济途径、作为公益保护无明显争议等条件。并且，探索新领域应执行审批程序，严格落实稳妥的工作要求。

（三）合理定位公益诉讼惩罚性赔偿

惩罚性赔偿是公益诉讼实践中非常重要的诉讼请求，但由于其制度功能与权利来源的模糊，导致实践中认识不一、做法各异。对此，有论者以消费公益诉讼中的惩罚性赔偿为样本，提出公益诉讼惩罚性赔偿的功能在于惩罚与威慑，这与私人惩罚性赔偿旨在激励消费者发现并制止违法行为截然不同。因此在私人惩罚性赔偿请求权之外另行设立公益诉讼惩罚性赔偿请求权，并不会产生重复赔偿的问题，且更有利于制度功能的实现。

（四）规范推进刑事附带民事公益诉讼

近年来，刑事附带民事公益诉讼逐渐成为司法保护公益的常态性诉讼形式。有论者提出，应当在刑事诉讼法中对这一制度进行确认，程序设置方面：刑事附带民事公益诉讼中无需规定诉前公告程序，被告主体不必保持绝对的一致性，案件管辖应当根据“就高不就低”的原则确定由中级法院管辖，审判顺序应当是刑事案件和公益诉讼案件并行交错而不是“先刑后民”等。

六、法律监督机制建设持续加强

（一）科学运用以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系

在检察官办案责任制改革和“捕诉一体”办案机制改革背景下，以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系对规范和监督检察权运行的价值日益凸显。对此，有论者分析认为，与既往业务评价指标相比，“案-件比”指标维度丰富、模式转变，对检察内部程序的规范化和检察引导侦查的主动性有正向促进作用。科学运用“案-件比”指标体系，应当平衡“单个指标与指标体系”“指标统一化与标准差异化”“整体质效与个体责任”“指标数据与办案实效”等四个层面的关系，发挥“案-件比”指标的协同作用，针对不同类型案件确立差异化的评价基准，实现指标评价与个案评查的机制衔接，并完成由数据管理到实质管理的进阶。

（二）不断完善检察听证制度

检察听证作为阳光透明的一种检察办案方式，与传统案件办理方式相比，在化解社会矛盾、提高检察公信、促进社会治理方面具有显著优势。为充分释放该项制度的效能，有论者提出四项建议举措：一是严格落实最高检《人民检察院审查案件听证工作规定》，充分释法说理，让人民群众更好地参与、支持检察听证工作。同时进一步加强与其他司法办案机关的沟通配合，共同做好听证审查工作。二是坚持“应听尽听”，检察长应发挥“头雁效应”，带动检察官更加积极地开展听证，做到全国检察机关听证工作全覆盖。三是提升专业能力，通过专题讲座、指导性案例、典型案例、现场观摩等形式，对检察官进行培训指导。四是完善设施，加强检察听证室和听证网建设，便利公众参与。

（三）正确认识异地异级调用检察官制度

近年来，异地异级调用检察官到庭的公诉案件有所增加，这一做法因辩护律师提出异议而遭遇挑战，对这项制度合理性的研究也为法律界所关注。有论者认为异地异级调用检察官的做法具有上位法依据，人民检察院组织法第二十四条第一款第（四）项明确规定“可以统一调用辖区的检察人员办理案件”，除此之外，“检察一体”原则也对这种做法发挥指导作用。检察机关异地异级调用检察官，可以优化公诉力量，符合刑事诉讼程序对抗性增强后的司法需求，还有利于打破司法官属地化的固有思维、破除司法的地方主义，值得肯定。

（四）加快推进检察数字化改革

为更好发挥法律监督职能，检察机关提出加快推进数字化改革。对此，有论者提出，应牢固树立大数据思维，提高运用大数据的意识，运用数字技术推进跨部门大数据协调办案。以核心业务数字化为重点，统筹运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，通过加快建设重点场景应用，推进检察监督机制转变、制度重塑、流程再造，通过数字赋能转变监督办案模式，从整体上推动检察工作全方位变革。

来源：人民检察

作者：谢鹏程 最高人民检察院检察理论研究所所长 研究员

作者：许慧君 最高人民检察院检察理论研究所助理研究员