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2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出，“我们要用历史映照现实、远观未来”；“以史为鉴、开创未来，必须坚持和发展中国特色社会主义”。2020年11月16日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，“中国特色社会主义法治道路，本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现”，“既要立足当前，运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题；又要着眼长远，筑法治之基、行法治之力、积法治之势，促进各方面制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展提供长期性的制度保障”，“只有传承中华优秀传统法律文化，从我国革命、建设、改革的实践中探索适合自己的法治道路，同时借鉴国外法治有益成果，才能为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴夯实法治基础。”2021年11月8日，习近平总书记在党的十九届六中全会上所作的工作报告中再次强调了重点研究全面总结党的百年奋斗重大成就和历史经验的重要性。人民检察制度是具有中国特色的社会主义法律制度，它建立于新民主主义革命时期，并在我国长期的革命、建设、改革实践中不断得到发展，既汲取了优秀传统法律文化中的养分，又借鉴了国外法治有益经验。在检察制度发展过程中，法学研究无疑起到了重要的支撑作用。面向未来，为了促进检察制度更加成熟更加定型，有必要回顾和梳理法学研究与检察制度发展之间的互动关系，总结其中的经验和规律。

由于以公诉为核心的“刑事检察”是检察机关立足之本，是“四大检察”之首，因此，刑事诉讼法学（以下简称“刑诉法学”）研究与检察制度发展之间的互动关系尤其值得关注。中国近现代意义上的刑事诉讼法学研究始于清末变法，检察制度研究是其中的重要组成部分。中国共产党自1921年成立之后，对刑事检察制度进行了初步探索。新中国成立后，刑事诉讼法学界围绕检察机关的定位和检察权的性质、检察官的客观公正义务、检察权的行使方式、检察机关的侦查权与侦查监督权、公诉制度的改革与完善、检察机关在普通程序和特别程序中的职能作用、侦检关系、检法关系、监检关系等议题进行了深入研讨，极大地促进了刑事检察制度的发展，为检察机关“做优刑事检察”提供了坚实的智识支持。同时，检察制度发展与丰富的检察实践又反哺了刑诉法学研究。下面择其要者进行阐述。

一、检察制度在存废之争中获得肯定和发展

（一）从清末变法到民国时期的检察制度以及学术争鸣

1906年大理院审判编制法第十二条规定“检察官于刑事，有提起公诉之责”；“可请求用正当之法律”；“监视判决后正当施行”；1910年法院编制法规定，检察官在刑事诉讼中的职权为“实行搜查处分、提起公诉、实行公诉，并监察判断之执行”；1911年刑事诉讼律（草案）规定，检察官为刑事原告，负责侦查处分、预审处分、提起公诉及实行公诉。沈家本等奏《〈刑事诉讼律草案〉告成装册呈览折》中，对于“检察提起公诉”作了如下阐述：“犯罪行为与私法上之不法行为有别：不法行为不过害及私人之利益，而犯罪行为无不害国家之公安。公诉，即实行刑罚权以维护国家之公安者也，非如私诉之仅为私人而设。故提起之权应专属于代表国家之检察官。”

在中华民国时期，1921年刑事诉讼条例确立了检察官指挥侦查机制，建立了公诉为主、私诉为辅的起诉制度；预审处分从检察官改由推事负责；如果审判违法，总检察厅检察长可向大理院提起非常上诉；检察官可提起再审。1928年刑事诉讼法废止了预审制度；将私诉改为自诉；被告人可申请检察官为有利于其之必要处分；不起诉之案件，非发现新事实或新证据者，不得对于同一案件再行起诉。1935年刑事诉讼法扩张了自诉之范围，简化了诉讼程序。学术界对法、德、英、比、日等国的检察制度进行了介绍，对检察机关之诉讼行为等作了专门研究。

由于中国古代并无检察制度，加之检察制度建立初期在实际运行中存在一些弊端，导致出现了检察制度存废之争。一些学者主张废除检察制度，主要理由包括：检察制度乃大陆法系之产物，在英美法系国家并不存在，检察制度不适于中国；检察制度使刑事案件先由检察官侦查而后移送法官审理，导致程序复杂，增加被告人及告诉人等之讼累等。也有不少学者建议保留检察制度，主要理由包括：检察官与法官相互分工，能防止法官专横武断；检察制度可以避免私人因怠惰怕事或其他原因，不愿或不敢过问案件，导致犯罪者逍遥法外；检察制度能减少私人诬告滥诉之机会；检察官对于轻微案件，得便宜行事，不予起诉，有利于遏制健讼之风；检察官可以弥补自诉人知识经验不足等。

尽管出现了检察制度存废之争，但检察制度并未因此而被废除，反而在立法中得到进一步加强。一些学者提出了改革建议，主要包括：取消检察官的预审权；限制检察官的起诉处分权；增加检察官的司法警察权；重视检察官的技能训练、性格养成；限制法官、检察官互相调职；各级检察长的官等官俸，应当与同级法院的院长相同；增设针对渎职检察官的处理机制等。

（二）新民主主义革命时期的人民检察制度和初步的学术研究

中国共产党自1921年成立之后，对检察制度进行了探索。如1931年《豫鄂皖区苏维埃临时组织大纲》规定在革命法庭内应当设立国家公诉员；1932年6月《裁判部的暂行组织及裁判条例》规定省裁判部设正、副检察员各l人，县裁判部设检察员1人；1934年《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》规定最高法院设检察长1人，副检察长1人，检察员若干人。在抗日战争时期，陕甘宁边区高等法院内设检察处，配备检察人员，主要负责案件侦查、提起公诉、担当自诉、充当诉讼当事人或代表人等职责。晋察冀边区各级法院设首席检察官1人，检察官若干人，各级检察官仅对普通刑事案件行使职权。在解放战争时期，陕甘宁边区为了精兵简政于1942年裁撤了边区检察处和各县的检察员，由公安、保安及其他司法机关代行其职权。1946年陕甘宁边区政府决定恢复检察机关，正式提出建立、健全检察制度。1946年10月《陕甘宁边区暂行检察条例》颁布，此后，陕甘宁边区高等法院检察处改为陕甘宁边区高等检察处，检察机关得以从审判机关中分离出来。

新民主主义革命时期，学者对于检察制度进行了初步研究。1946年7月，陕甘宁边区召开首届检察业务研究会，对检察机关的作用、职权等问题进行了探讨。受国民党统治区检察制度存废之争的影响，20世纪40年代陕甘宁边区也发生了检察制度存废之争。保留论者认为，建立检察机关是历史经验的必然选择；检察机关的设立可以使法官专司审判，也有利于提高法律权威；建立检察制度有利于加强制约和监督，保证办案质量。废止论者认为，检察机关和法院均是行使司法职权的机关，两者合一并无不当；为了对不法者给予惩罚，检法应当互相辅助，而非互相牵制；鉴于边区的特殊情势，不必专设检察机关。检察制度存废之争，影响了陕甘宁边区对于检察机关的裁撤与恢复。

二、新中国成立后检察权的性质在争论中日趋明确

新中国成立后，刑诉法学研究进入了转型时期。20世纪50年代初期，我国翻译出版了一大批苏联学者撰写的刑诉法学专著和教科书。在此时期，颁布了宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法、逮捕拘留条例等法律，1954年宪法对检察机关独立行使检察权作了规定。1978年检察机关恢复重建。1979年人民检察院组织法第一条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，由此确定了检察机关法律监督机关的性质。1996年刑事诉讼法改审问式的庭审方式为控辩式的庭审方式。学术界在关于刑事庭审方式改革的讨论中，对检察机关集公诉权与法律监督权于一身是否合适展开了争论，并对检察机关的定位和检察权的性质进行了持久研究。

围绕检察权的性质问题，形成了行政权说、司法权说、双重属性说、法律监督权说、多元属性说等五种代表性观点。持行政权说者认为，检察权是主动的、站在国家立场上的、非判断性的、非终局性的权力，在本质属性上应该属于行政权；检察机关的基本职能是公诉，而公诉权的行政性决定了检察权的行政性。持司法权说者认为，我国宪法在结构上将法院和检察机关规定在同一节，党的诸多重要文件也确认了检察机关属于司法机关。持双重属性说者认为，检察权兼具司法性和行政性，其行政性表现在：在内部管理体制方面，采取检察一体化的运行机制。其司法性表现在：检察机关依法独立行使检察权；某些检察行为具有司法性质，如不起诉决定与法院的免除刑事处罚和无罪判决具有相似的效力；检察官负有客观公正义务；检察官与法官享有同等或近似的选拔制度和职业保障。持法律监督权说者认为，我国宪法将检察机关定位为法律监督机关，人民代表大会制度也决定了检察权的法律监督权属性；御史制度是检察制度在中国古代的雏形，中国检察权的历史本源是职务犯罪侦查权和诉讼监督权。持多元属性说者认为，将检察权定位为某一种性质的权力具有片面性和局限性，应当承认检察权具有行政权、司法权、法律监督权等多元属性。

在各种观点的论辩中，法律监督权说占了上风。2004年《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》、2006年《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》均要求加大检察机关的法律监督力度，2012年修改后的刑事诉讼法全面加强了检察机关的法律监督。2016年底启动的国家监察体制改革再次引发了检察权的性质之争。有学者认为，最具中国特色和法律监督内涵的诉讼监督职能的进一步软化和弱化，必然会导致“国家的法律监督机关”这一中国特色面临严峻挑战。不少学者认为，国家监察体制改革并不改变检察机关作为国家的法律监督机关的属性，主要理由包括：2018年修改后的宪法再次确认检察机关是国家的法律监督机关；职务犯罪侦查等部门转隶后，检察机关的监督职权全部保留；职务犯罪侦查权并非我国宪法将检察机关定位为“国家的法律监督机关”的主要根据。

党的十八大以来，随着司法体制改革的深入推进，检察权的司法性、公益性不断增强，学术界对检察权性质的认识也发生了一些变化，多元属性说获得越来越多的认同。不少学者认为，行政权、司法权、法律监督权都是对检察机关权力的一种界定和描述，它们是从不同侧面、不同角度对检察机关权力属性和特征的揭示。2021年6月印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》采取了多元属性说，指出“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分”。

三、职务犯罪侦查权的调整

新民主主义革命时期，初步形成了由检察机关侦查公职人员职务犯罪的制度。新中国成立后，检察机关行使职务犯罪侦查权的制度得到了发展。1979年刑事诉讼法第十三条第二款规定：“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉”；1996年刑事诉讼法对检察机关自侦案件的范围作了调整，使其更加符合检察机关所承担的法律监督职能；2012年刑事诉讼法进一步增强了检察机关的侦查权。国家监察体制改革后，职务犯罪调查权主要由监察机关行使，检察机关保留了对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪的侦查权。

在国家监察体制改革之前，学术界围绕职务犯罪侦查权的归属进行了争论。在国家监察体制改革之后，我国职务犯罪侦查权从检察机关行使模式转向了专门机构行使模式，学术界对于是否保留检察机关部分侦查权以及保留哪些侦查权进行了讨论。2018年修改后的刑事诉讼法保留了检察机关部分侦查权，学术界的讨论转向如何理解好、行使好这部分侦查权。针对侦查对象范围窄、案件数量少、启动成本高等现实问题，有学者指出，可从重构直接立案侦查权、明确机动侦查权的行使范围、重构补充侦查权、积极促进检察机关内部改革等方面完善检察机关行使司法工作人员职务犯罪侦查权的机制。针对国家监察体制改革对检察机关的影响，不少学者指出，检察机关必须狠抓监督类业务，应当增强检察监督的刚性、拓展检察监督的范围，如赋予检察机关履行法律监督职责时的调查核实权；推进逮捕程序的诉讼化改造；赋予检察机关对侦查中强制措施和强制性侦查行为的司法审查权；将监察机关职务犯罪调查行为纳入检察机关法律监督的范围；健全检察介入侦查机制等。

四、侦检关系研究与检察机关侦查监督权的加强

如何处理侦检关系，关系到国家追诉权能否正确行使和国家刑罚权能否公正实现。在清末变法中，清廷仿大陆法系国家的做法，建立了检警一体化机制；中华民国时期，基本上承袭了清末的做法。新中国成立后，确立了公、检、法三机关分工负责、互相配合、互相制约的原则。鉴于公安机关负责大多数刑事案件的侦查，学术界从检警关系入手对侦检关系进行了探讨。有学者认为，在“分工负责，互相配合，互相制约”原则指导下的侦检关系，引发了实践中的诸多问题，包括：浪费司法资源，诉讼效率低下；侦查程序呈现出失控的状态；公、检两机关的机构设置及发展趋势越来越与其所承担的诉讼职能相背离等。因此，应当进行“检警一体化”改革，确立检察机关对侦查取证活动的领导、指挥与监督权。也有学者提出质疑，理由有三：一是从现代检察制度设立的意义看，需要保持检警的适当分离以形成必要的张力，从而维持对侦查活动进行“过滤”以及对其实施法律控制的机制；二是将刑事警察从公安机关剥离，将大大损害刑事警察的侦查能力；三是由检察官全面负责刑事侦查在一定程度上是强其所难，不利于保证侦查的专业化和实现侦查的效能。一些学者认为，当前确立“检警一体化”或者“侦检一体化”模式的条件尚不成熟，可以考虑从其他途径强化检察机关对侦查活动的引导、制约和监督。2012年刑事诉讼法强化了检察机关的侦查监督权。

审查逮捕与公诉是检察机关的两项核心职权，在二者关系上存在着“捕诉分离”与“捕诉一体”两种机制。检察机关先前采用“捕诉一体”机制，1999年之后改采“捕诉分离”机制，2015年之后一些地方检察院试点“捕诉一体”机制。2018年最高人民检察院提出了“捕诉一体”改革方案。学术界围绕“捕诉分离”和“捕诉一体”的利弊进行了讨论。2019年1月，“捕诉一体”改革正式在全国范围内推开，在此背景下，学术界将讨论的焦点转移到“捕诉一体”办案机制存在的问题以及如何完善上。

学术界还对检察机关职务犯罪侦查案件逮捕决定权问题进行了探讨，提出了两种主张：一种是交由法院行使，另一种是交由上一级检察机关行使。2009年最高人民检察院发布《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》（已失效），采纳了职务犯罪侦查案件逮捕决定权上提一级的主张。学术界对审查批捕程序的行政化与封闭化提出批评，并提出要实现审查批捕程序的诉讼化改造。这一主张受到了立法者与司法实务部门的重视。2012年刑事诉讼法增加了审查批捕时检察人员讯问犯罪嫌疑人和听取辩护律师意见的强制性要求；2016年最高检发布的《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》提出要“围绕审查逮捕向司法审查转型，探索建立诉讼式审查机制”。2012年刑事诉讼法增设了羁押必要性审查制度，学界围绕该制度的性质、实施效果、存在问题以及制度完善等方面进行了大量研究，提出了统一审查主体、扩大审查的案件范围、明确审查标准与证明责任、确立相对公开的审查程序、强化审查意见的法律效力等建议。2020年最高检发布的《人民检察院审查案件听证工作规定》将羁押必要性审查案件、审查逮捕案件纳入了听证范围。

五、起诉裁量权研究与公诉制度改革

在近现代刑事诉讼中，公诉权是检察机关立足之本。改革开放以来，我国刑诉法学界从起诉裁量权出发，围绕免予起诉制度、案卷移送方式、公诉变更制度、不起诉制度等进行了深入研讨，有力地推动了我国公诉制度的改革和发展。

新中国成立后，在打击反革命分子和处理在押日本侵略中国战争犯罪分子的过程中，创设了免予起诉制度。1979年刑事诉讼法规定了免予起诉制度。但是在司法实践中，出现了滥用免予起诉的问题，从而引发了免予起诉存废之争。一些学者认为，免予起诉赋予检察机关定罪权，分割了法院的审判权，违反了无罪推定原则；免予起诉存在诸多弊端，如免予起诉的决定过程缺乏透明性、缺乏有效的监督和救济措施、附带民事诉讼得不到妥善处理等，弊大于利，应当予以废除。另有学者认为，免予起诉没有分割法院的审判权，它是起诉便宜主义的体现，是公诉权的组成部分；免予起诉体现了惩罚与教育相结合的刑事政策精神；免予起诉存在弊端的主要原因不在制度本身，而是执法偏差问题。因此，对该制度应当予以完善而非废除。1996年刑事诉讼法取消了免予起诉制度，同时扩大不起诉范围，新设相对不起诉制度，在取消免予起诉的同时，又保留了免予起诉的合理因素。

1979年刑事诉讼法确立了全案卷宗移送制度，1996年改为部分证据材料移送制度，2012年又改回全案卷宗移送制度。刑诉法学研究为制度变迁提供了理论支撑。不少学者认为，全案卷宗移送制度使得庭前审查成为实质性审查，法官容易先入为主，导致庭审流于形式，因此建议借鉴日本的“起诉状一本主义”对我国卷宗移送方式进行改革。在此背景下，1996年刑事诉讼法废除了全案卷宗移送制度，但考虑到法官驾驭庭审和判断事实的能力，立法者并未选择“起诉状一本主义”，而是采取了“复印件主义”的折中做法。“复印件主义”施行后，一定程度上发挥了减少法官预断的作用，强化了法官的程序意识，但产生了检法对“主要证据”的范围认识不一、限制辩护律师的阅卷范围、造成司法资源浪费等弊端。对此，一些学者认为，应当继续推进“起诉状一本主义”改革，辅之以相关制度的改进，如建立严格的证据开示制度、完善庭前会议制度等；另有学者认为，案卷移送方式与一国的诉讼制度、法律传统、对事实裁判者信任与否的心态等紧密联系，“起诉状一本主义”与我国相关制度的契合度较低，而全案卷宗移送制度更符合我国的现实需要，建议回归全案卷宗移送主义。2012年刑事诉讼法修改采纳了后一种意见。

1979年刑事诉讼法规定了检察机关撤回起诉制度；1996年刑事诉讼法为贯彻控审分离原则，取消了撤回起诉的规定。最高检《人民检察院刑事诉讼规则》对公诉变更制度作了较为详细的规定。学术界对公诉变更制度的价值进行了论证，如认为：公诉变更符合诉讼效率原则；公诉变更体现了公诉权行使的客观性；体现了公诉权的裁量性和主动性；由检察机关变更或撤销诉讼，体现了不告不理和诉审分离原则。但是，关于撤回起诉制度，存在肯定与否定两种对立的观点。鉴于司法实践中存在滥用公诉变更的情况，学术界对域外公诉变更的限制进行了比较法考察，从法院限制、时间限制、实体条件限制等几个方面讨论了对公诉变更权的限制。公诉变更涉及当事人的权益，一些学者建议保障当事人的知情权、辩护权、异议权和救济权。

1996年刑事诉讼法规定的不起诉裁量权只存在于相对不起诉中；2012年刑事诉讼法增加了未成年人犯罪案件的附条件不起诉和公诉案件和解不起诉；2018年刑事诉讼法增加了认罪认罚案件中的特殊不起诉。不起诉裁量权的扩大、不起诉种类的增多，与学术界的研究密不可分。学术界对不起诉制度价值的认可，是不起诉裁量权得以扩张的重要原因。关于不起诉的效力，存在“程序性处分说”与“实体性处分说”两种观点，“程序性处分说”获得了更为广泛的认同。学术界对法定不起诉的立法完善、证据不足不起诉的法律属性和国家赔偿、酌定不起诉的适用范围和适用标准、附条件不起诉的必要性和制度设计、附条件不起诉与酌定不起诉的选择适用、特殊不起诉的适用条件、不起诉裁量权的内部制约与外部监督、不起诉的救济等问题进行了较为深入的研究，促进了不起诉制度的改革和完善。

六、程序繁简分流研究与认罪认罚从宽制度的确立

随着社会的快速发展，司法实务部门面临的案件压力越来越大，一些轻微案件的当事人饱受诉讼负担，在此背景下，学术界开始讨论采用程序繁简分流减轻诉讼压力。1996年刑事诉讼法增设了简易程序；2003年最高人民法院、最高人民检察院、司法部《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见（试行）》（已失效）规定了普通程序简易审；2012年刑事诉讼法吸收了司法实践中的做法，以被告人认罪作为适用简易程序的主要依据；2014年6月全国人大常委会授权最高法、最高检在部分地区开展刑事案件速裁程序试点；2016年9月全国人大常委会授权最高法、最高检在18个城市开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点；2018年刑事诉讼法正式确立了认罪认罚从宽制度。

关于认罪认罚从宽制度，学术界讨论的议题主要包括：该制度是一项独立的制度，还是一项综合性制度；该制度是否应以追求诉讼效率为优先导向；该制度的创新性是否主要体现为允许控辩协商；该制度应当在刑事诉讼的全过程适用还是在某一诉讼阶段适用；该制度是一项实体法制度，还是一项程序法制度，或者二者兼而有之；如何理解“认罪”“认罚”和“从宽”的含义；认罪认罚从宽制度是否仅在轻罪案件中适用；监察调查案件中如何实施认罪认罚从宽制度；是否有必要构建专门的被告人答辩程序；对于值班律师应当如何定位；认罪认罚案件的证明标准是否应当低于不认罪认罚案件；量刑建议应当以确定刑为主还是以幅度刑为主；法院在多大程度上受检察机关量刑建议的约束；对于认罪认罚案件，是否应当限制被告人的上诉权；对于控辩双方反悔问题，应当如何处理；如何保护被害人权益。学术界对认罪认罚从宽制度的研究推动了认罪认罚从宽制度的完善。2019年10月最高检联合最高法、公安部、国家安全部、司法部发布的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》对一些争议问题作了具体、明确的规定。

在我国检察制度建立和发展过程中，学术界经过讨论，对检察制度的正当性基础逐渐达成了共识，对检察机关的功能和检察权的性质有了更为深刻的认识，逐步形成了对检察权多元属性说的认同；刑诉法学研究中各种观点的争鸣及相互补充，对检察制度在规范层面和实践层面存在的问题及原因的分析，以及总结实践经验和借鉴域外经验提出的对策建议，促进了检察制度的变革，检察机关在刑事诉讼中的作用更为凸显；刑诉法学研究从粗放式向精细化的方向发展，促进了刑事诉讼程序的繁简分流和多元化建构，作为刑事诉讼程序建构中的重要一环，检察制度随之向纵深发展，在构建中国特色刑事诉讼法治体系的进程中发挥了不可替代的作用。

来源：《人民检察》2021年第21-22期

作者：熊秋红  中国政法大学诉讼法学研究院院长、教授、博士生导师