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编者按：2021年8月20日，《中华人民共和国法律援助法》经十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过，已于2022年1月1日起施行。《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》）正式确立了法律援助的基本原则和基本制度，并以制度化的方式为法律援助制度积极应对新时代社会主要矛盾、满足人民群众日益增长的法律服务需求提供了坚强的保证，开启了我国法律援助制度发展的“国家法”时代。为进一步强化对《法律援助法》的理解，推动《法律援助法》的正确实施，《中国法律》期刊特邀请华东政法大学叶青教授、中南财经政法大学姚莉教授、中国政法大学吴宏耀及郭烁教授、中国人民大学杜磊副教授等学者对《法律援助法》做深入解读。现将各篇文章全文转载，以飨读者。

《法律援助法》助力法律面前人人平等

法律援助制度，也称法律救助，源自19世纪的英格兰，主要为司法公正而设，即国家在司法制度的各个环节和各个层次上，对因经济困难及其他因素而难以通过通常意义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的社会弱者，减免收费提供法律帮助的一项法律保障制度。现如今已为世界上许多国家所普遍采用的一种司法救济制度。它作为实现社会正义和司法公正，保障公民基本权利的国家行为，在一国的司法体系中占有十分重要的地位。也被普通百姓称之谓“法律扶贫”。中国法律援助制度建立较晚，1996年3月第一次修改后的《刑事诉讼法》第34条规定“法院应当或可以为一些特殊刑事案件中的被告人指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护”，这是法律援助辩护制度首次被立法所确立。之后，1996年5月通过的我国第一部《律师法》中设“法律援助”专章，对“律师按照国家规定承担法律援助义务”作了重申。2003年9月国务院通过了《法律援助条例》（以下简称《条例》），第3条首次明确规定“法律援助是政府责任”。该条例经过18年的实施，现被2021年8月20日13届全国人大常委会第30次会议通过的《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》）所替代，立法的层级由国务院行政规章提升至国家基本法律，无疑是有其积极的时代意义。体现了国家对法律赋予公民的基本权利的切实保障，有利于实现法律面前人人平等的宪法原则，有利于实现司法公正，也有利于健全和完善我国的社会保障体系，促进经济发展及和谐社会建设。

习近平总书记强调：“要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难问题。特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助，加快解决有些地方没有律师和欠发达地区律师资源不足问题。如果群众有了司法需求，需要打官司，一没有钱去打，二没有律师可以求助，公正司法从何而来呢？”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确要求：“完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保障人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”面对新时代的新任务、新要求，《条例》在实施中暴露出制度供给不足的问题日趋突出，具体表现为资源分配不均、覆盖范围偏窄、保障机制不充分、便民服务措施不健全等问题。为了适应新时代的需要，切实解决法律援助实施中的突出问题，国家通过制定《法律援助法》，进一步拓宽法律援助方式、扩大法律援助范围、提高服务保障水平、加强法律援助质量管理、提供便捷化措施等，从而更好地满足人民群众日益增长的需求，在更大范围通过更多形式，为人民群众获得及时便利、优质高效的法律援助服务提供法治保障。

一、拓宽了提供法律援助的渠道

一直以来，我国法律援助大多是司法行政部门设立的法律援助机构根据当事人的申请，指派律师或者安排本机构人员，为符合条件的公民提供法律援助，渠道相对单一、力量较为有限。对此，《法律援助法》进一步拓宽了提供法律援助的渠道，即明确了三个渠道，用以动员更多力量参与其中。

第一，县级以上人民政府司法行政部门设立的法律援助机构指派律师、基层法律服务工作者、法律援助志愿者，或者安排本机构具有律师资格或者法律执业资格的工作人员提供法律援助。

第二，国家鼓励和支持工会、共青团、妇联、残联等群团组织、事业单位、社会组织在司法行政部门指导下，参照适用本法的相关规定提供法律援助。

第三，法律志愿者提供法律援助。国家鼓励和规范法律援助志愿服务，支持高等院校、科研机构从事法学教育、研究工作的人员和法学专业学生等符合条件的个人作为法律援助志愿者，依法提供法律援助。

法律援助志愿者具体管理办法由国务院有关部门规定。高校法律援助机构，区别于社会上的一般法律援助机构，它主要是以法学专业的大学生为主体，利用高校优质的法学师资力量作指导，组织师生”以我所学、服务社会”，通过法律咨询服务、代拟法律文书服务、民事、刑事、行政诉讼等代理服务、刑事辩护服务等形式，对无力承担法律服务费用或特殊案件的当事人提供无偿法律服务的公益性组织。不少高校不仅把设立大学生法律援助中心作为对社会公众提供法律服务的组织，藉以培养学生树立”维护弱者权利，保护公平正义”的理念，给学生提供了解社会法律需求的窗口，促进学生良好法律职业道德素质的形成，而且也作为学生专业实习实训的平台。很大程度上锻炼了他们的专业技能，真正地做到了边学习边实践，理论与实践相结合、概念与案例相结合的效果。总之，法律明确高校、科研院所从事法学教育、研究工作的人员和法学专业学生以法律援助志愿者的身份依法提供法律援助，既有利于全面开展普法宣传，又有利于培养未来的社会主义法治人才。

二、扩大了法律援助的形式和范围

服务供给不足、覆盖范围偏窄是原《条例》实施中所存在的突出问题。《条例》规定公民只可以向法律援助机构申请获得法律咨询、代理、刑事辩护等形式的无偿法律服务，且可提供法律援助的范围仅限于因经济困难没有委托代理人的民事、行政事项和没有委托诉讼代理人、辩护人的刑事诉讼当事人。

公民只有在遇到下列需要代理的事项因经济困难没有委托代理人的，才可以申请法律援助：（1）依法请求国家赔偿；（2）请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；（3）请求发给抚恤金、救济金的；（4）请求给予赡养费、抚养费、扶养费的；（5）请求支付劳动报酬的；（6）主张因见义勇为行为产生的民事权益的。

刑事诉讼中只有在满足特定情形、特定诉讼身份的公民才可以申请法律援助，具体是：（1）犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，因经济困难没有聘请律师的；（2）公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属，自案件移送审查起诉之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的；（3）自诉案件的自诉人及其法定代理人，自案件被人民法院受理之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的；（4）公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的；（5）被告人是盲、聋、哑人或者未成年人而没有委托辩护人的；（6）被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的。

《法律援助法》在总结我国法律援助实践成功经验与做法的基础上，本着立法为民的宗旨，扩大了法律援助的形式，法律援助机构可以组织法律援助人员采取多种形式为当事人提供法律援助，这些形式有：法律咨询、代拟法律文书、刑事辩护与代理、民事案件、行政案件、国家赔偿案件的诉讼代理及非诉讼代理，值班律师法律帮助、劳动争议调解与仲裁代理等。这里需要特别指出的是，《法律援助法》还规定了”法律、法规、规章规定的其他形式”，主要为以后或者地方探索拓展新的形式留下了法律空间。

为保障更多公民能够依法获得法律援助，扩大了法律援助范围，主要表现在四个方面。

1、基本实现了刑事案件律师辩护全覆盖

首先，人民法院、人民检察院、公安机关遇有下列刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人的，应当通知法律援助机构指派律师担任辩护人：（1）未成年人；（2）视力、听力、言语残疾人；（3）不能完全辨认自己行为的成年人；（4）可能被判处无期徒刑、死刑的人；（5）申请法律援助的死刑复核案件被告人；（6）缺席审判案件的被告人。

其次，其他适用普通程序审理的刑事案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院可以通知法律援助机构指派律师担任辩护人。

再次，强制医疗案件的被申请人或者被告人没有委托诉讼代理人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供法律援助。最后，刑事公诉案件的被害人及其法定代理人或者近亲属，刑事自诉案件的自诉人及其法定代理人，刑事附带民事诉讼案件的原告人及其法定代理人，因经济困难没有委托诉讼代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助。

2、请求有关赔偿、给付和支付劳动报酬等，因经济困难可以申请法律援助

具体为：（1）依法请求国家赔偿；（2）请求给予社会保险待遇或者社会救助；（3）请求发给抚恤金；（4）请求给予赡养费、抚养费、扶养费；（5）请求确认劳动关系或者支付劳动报酬；（6）请求认定公民无民事行为能力或者限制民事行为能力；（7）请求工伤事故、交通事故、食品药品安全事故、医疗事故人身损害赔偿；（8）请求环境污染、生态破坏损害赔偿。

3、符合法定情形申请法律援助不受经济困难条件限制的当事人

具体为：（1）英雄烈士近亲属为维护英雄烈士的人格权益；（2）因见义勇为行为主张相关民事权益；（3）再审改判无罪请求国家赔偿；（4）遭受虐待、遗弃或者家庭暴力的受害人主张相关权益。

4、不服司法机关生效裁判或者决定而提出申诉或者申请再审的当事人也可以申请法律援助

我们可以清楚地看出，这些立法规定，使得早在2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》（以下简称《意见》）中就已明确规定要”扩大民事、行政法律援助覆盖面，加强刑事法律援助工作”得以较全面地落实并转变为法律规定，该《意见》即要求在《条例》规定的经济困难公民请求国家赔偿，给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇，发给抚恤金、救济金，给予赡养费、抚养费、扶养费，支付劳动报酬等法律援助范围的基础上，逐步将涉及劳动保障、婚姻家庭、食品药品、教育医疗等与民生紧密相关的事项纳入法律援助补充事项范围，帮助困难群众运用法律手段解决基本生产生活方面的问题。同时要求探索建立法律援助参与申诉案件代理制度，开展试点，逐步将不服司法机关生效民事和行政裁判、决定，聘不起律师的申诉人纳入法律援助范围。各地法律援助机构创新工作机制，重点做好农民工、下岗失业人员、妇女、未成年人、老年人、残疾人和军人军属等群体法律援助工作，切实维护其合法权益。

三、提高了法律援助服务保障能力

《法律援助法》通过强化保障和监督措施，一方面，使得长期困扰法律援助工作开展的经费严重不足问题得到了法制化解决，大大激发了法律援助人员从事法律援助工作的积极性；另一方面，因加大投入力度，加强法律援助信息化建设，使得基层信息基础设施可以得到提升，从而使受援当事人可以享受到更高质量的法律援助服务，更有获得感。

1、建立法律援助经费保障体制

县级以上人民政府应当健全法律援助保障体系，将法律援助相关经费列入本级政府预算，建立动态调整机制，保障法律援助工作需要，促进法律援助均衡发展。

2、明确法律援助补贴标准

法律援助机构应当依照规定及时向法律援助人员支付法律援助补贴。法律援助补贴的标准，由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门会同同级财政部门，根据当地经济发展水平和法律援助的服务类型、承办成本、基本劳务费用等确定，并实行动态调整；法律援助补贴免征增值税和个人所得税。

3、国家给予税收优惠

国家鼓励和支持企业事业单位、社会组织和个人等社会力量，依法通过捐赠等方式为法律援助事业提供支持；对符合条件的，给予税收优惠。

4、建立诉讼费用、公证费、鉴定费减免制度

5、建立法律援助经费监管机制

司法行政部门、法律援助机构应当建立法律援助信息公开制度，定期向社会公布法律援助资金使用情况，接受社会监督。

6、加强法律援助信息化建设

促进司法行政部门与司法机关及其他部门实现信息共享和工作协同，这有助于改善基层信息基础设施，提升法律援助信息管理水平，实现集援务公开、咨询服务、网上审查、监督管理于一体的网上管理服务，实现与相关单位的信息共享和工作协同。

7、加强法律援助机构队伍建设

县级以上人民政府司法行政部门应当有计划地对法律援助人员进行培训，提高法律援助人员的专业素质和服务能力。

四、加强了法律援助质量管理

质量是公共法律服务产品的命脉所在，抓好全过程质量管理，建立建设行之有效的质量监督管理体系，把质量问题消灭在它形成过程，是确保公共法律服务产品质量的关键所在，也是公共法律服务产品提供者的责任和追求。由于质量监督体系的确失，我国刑事法律援助一度处于无制约的状态，为此，学术界不少学者撰文指出必须加快构建我国法律援助质量的控制体系。强化公共法律服务产品和服务提供商的质量主体作用，建立健全法律援助服务质量监督体系，靠法治督促落实法律援助质量，让受援人因质量而获益，此乃《法律援助法》的一大立法亮点。

第一，《法律援助法》明确规定，县级以上人民政府司法行政部门应当有计划地对法律援助人员进行培训，提高法律援助人员的专业素质和服务能力。建设一支思想政治素质高、职业道德水平高、法律业务能力强的专业化、职业化的法律援助人才队伍，可以说确保法律援助质量的基础与保证。加强对法律援助人员的教育培训自然是题中应有之义。这也使得《意见》明确要求的”加强教育培训工作，加大培训教材、师资、经费等投入，完善培训体系和工作机制，提高法律援助人员专业素质和服务能力”转化为了立法规定。笔者建议，《法律援助法》实施中，司法行政部门可以依托法律援助机构所在城市、地区的法学院校、科研机构的学科专业、人才、教育教学设施等资源优势，加大政府院校合作力度，共建法律援助人员培训基地，共同开发培训课程、编写培训教材，以确保教育培训工作高质量开展。

第二，《法律援助法》将《意见》强调要“改进案件指派工作制度，综合案件类型、法律援助人员专业特长、受援人意愿等因素，合理指派承办机构和人员。严格办理死刑、未成年人等案件承办人员资质条件，确保案件办理质量”的规定，也转化为了立法规定。我国当前的死刑政策是保留死刑，严格控制死刑与慎用死刑，被告人一旦被判决并执行死刑，错判的后果便无法弥补。为了保证刑事重罪案件的法律援助质量，《法律援助法》明确规定：对可能被判处无期徒刑、死刑的人，以及死刑复核案件的被告人，法律援助机构收到人民法院、人民检察院、公安机关通知后，应当指派具有3年以上相关执业经历的律师担任辩护人。

第三，《法律援助法》建立了多元化的服务质量监管机制。明确规定受援人有权向法律援助机构、法律援助人员了解法律援助事项办理情况；法律援助机构、法律援助人员未依法履行职责的，受援人可以向司法行政部门投诉，并可以请求法律援助机构更换法律援助人员。为了切实保障受援人的救济权利，《法律援助法》规定司法行政部门应当建立法律援助工作投诉查处制度；接到投诉后，应当依照有关规定受理和调查处理，并及时向投诉人告知处理结果。明确要求司法行政部门应当加强对法律援助服务的监督，制定法律援助服务质量标准，通过第三方评估等方式定期进行质量考核。并要求定期向社会公布质量考核结果情况，接受社会监督。法律援助机构应当综合运用庭审旁听、案卷检查、征询司法机关意见和回访受援人等措施，督促法律援助人员提升服务质量。

第四，发挥行业组织的自我奖励和惩戒作用，《法律援助法》明确规定律师协会应当将律师事务所、律师履行法律援助义务的情况纳入年度考核内容，对拒不履行或者怠于履行法律援助义务的律师事务所、律师，依照有关规定进行惩戒。

第五，对法律援助人员无正当理由拒绝履行法律援助义务，或者怠于履行法律援助义务，或者擅自终止提供法律援助的情形设定了明确的法律责任。

五、规定了便捷化的法律援助措施

开展国家司法救助是中国特色社会主义司法制度的内在要求，是改善民生、健全社会保障体系的重要组成部分。所谓司法救助，又称诉讼救助，是指人民法院在诉讼中，通过对当事人缓交、减交或免交诉讼费用的救济措施，减轻或者免除经济上确有困难的当事人的负担；人民检察院在办案中对遭受犯罪侵害或者民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿，生活面临急迫困难的当事人给予救助金，以保证其能够及时正常参加诉讼，依法维护其合法权益的法律制度。《法律援助法》出台前，中央政法委等6部门出台了《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》、最高人民法院出台了《关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》、最高人民检察院印发《人民检察院国家司法救助工作细则（试行）》、中央政法委等6部门印发《关于加强退役军人司法救助工作的意见》，分别对司法救助的便捷程序等均作了较为详细的规定。《意见》对法律援助便民服务机制也作出了具体的规定。

《法律援助法》在全面总结上述规范性文件实施的成功经验和有益做法的基础上，对”法律援助程序和实施”设立专章作了详细而完备的明确规定。

第一，区分不同的法律援助事项和受援人员，方便当事人提出申请。对诉讼事项的法律援助，由申请人向办案机关所在地的法律援助机构提出申请；对非诉讼事项的法律援助，由申请人向争议处理机关所在地或者事由发生地的法律援助机构提出申请；被羁押的犯罪嫌疑人、被告人、服刑人员，以及强制隔离戒毒人员可以直接向办案机关、监管场所提出申请，由它们转交法律援助机构。

第二，“简化审查程序”，对城乡低保对象、特困供养人员等正在接受社会救助的对象、司法救助或者优抚对象、无固定生活来源的未成年人、老年人、残疾人等特定群体，以及申请支付劳动报酬或者请求工伤事故人身损害赔偿的进城务工人员，只要他们有材料证明自己属于上述人员的，法律援助机构则可以免予核查经济困难状况。

第三，对情况紧急的案件可以先行提供法律援助，事后补办材料、手续。所谓情况紧急的案件，是指：（1）距法定时效或者期限届满不足7日，需要及时提起诉讼或者申请仲裁、行政复议；（2）需要立即申请财产保全、证据保全或者先予执行；（3）法律、法规、规章规定的其他情形。

第四，法律援助机构为老年人、残疾人提供法律援助服务的，应当根据实际情况提供无障碍设施设备和服务。

《法律援助法》的制定与实施，通过法律发展实现了公民获得法律援助权在立法上和制度上的保障，开启了我国法律援助事业的新征程。助力法律面前人人平等，更好地保障和改善民生，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。

来源：中国政法大学国家法律援助研究院 

作者：叶青 华东政法大学校长，教授，博士生导师