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理念是行动的先导，是引领办案的思想和灵魂。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一主要矛盾的转化，意味着人民群众在物质文化生活总体得到极大满足后，对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长。这对检察机关的影响和要求是全方位的，既有思想理念上的，也有工作方式上的。检察机关必须转变司法检察理念，才能适应新时代人民群众对公平正义的更高要求，充分发挥法律监督职能，为人民群众提供更多更优的检察产品。张军检察长在第十九届全国检察理论研究年会的讲话中强调：“基础理论研究，很重要的一点就是要加强检察工作理念研究。把理念论清楚、搞端正，具体检察监督工作才有灵魂。”办案与监督一体的检察理念是最根本的检察理念之一，其直接指导检察机关的日常工作。因此，如何统筹处理办案与监督的关系，如何在刑事诉讼中具体把握两者之间的张力并实现良性互动，关系到检察机关内设机构的职能配置以及检察权的运行机制。笔者以检察机关提出办案与监督一体检察理念的背景为切入点，详细阐述“在办案中监督、在监督中办案”的辩证统一关系，以及如何在司法实践中有效践行这一检察理念，以期为统一思想、指导检察工作提供参考。

一、创导办案与监督一体检察理念的背景

检察机关实行“捕诉一体”工作机制后，某些基层检察院监督案件数量呈明显下降趋势。针对检察实践中部分检察人员对检察机关的法律监督权认识不清、定位不准，人为割裂监督与办案这一问题，为理清思想上的混乱、纠正认识上的误区、解答实践中的困惑，2018年5月8日，张军检察长在云南省检察院调研时强调：“要按照新时代新要求，以办案为中心，在监督中办案，在办案中监督，全面提升检察人员政治素质、业务素质和职业道德素质，推动新时代检察工作创新发展。”2019年12月，最高检召开法律监督体系和监督能力现代化建设座谈会，张军检察长在总结发言中提出，要处理好诉讼监督与诉讼活动的关系，完善在办案中监督、在监督中办案，首次提出在顶层设计上把履行法律监督职能和检察办案融为一体。那么，“监督就是办案、办案就是监督”这一检察理念应如何正确理解呢？

检察理念作为指导检察权运行的理论基础和价值导向，并非绝对、单一的，而是相对、多元的，也并非静态而是动态的。不同于法律原则，司法检察理念直接指导办案实践，带有一定的历史局限性和政策导向性，更关注一定时期内司法实践的所需和所求。新时代，检察理念必须随着时代的发展适时更新，因此，“以新时代司法检察理念引领办案，必须在更新、转变司法检察理念的基础上，将其落实到办案中，使之适应社会发展，适应新时代人民群众对公平正义的更高要求”，同时，也“必须把检察官客观公正义务理念落实在办案中”，这既是时代的要求，也是检察机关作为我国法律监督机关的宪法定位所决定的。司法实践中，理念与实践的互动性是直接而敏锐的。须将司法实践中的所需和所求进行归纳梳理，并上升到理念层面，反过来又用以指导具体的司法实践。因此，检察理念所追求的实践效果是紧迫而现实的。

检察办案理念是司法办案中有关检察权配置及其运行的目标、原则和制度的理念体系。各种检察理念相辅相成，统筹于确保检察权运行以实现社会公平正义的总体目标之下，以有效实施法律监督、维护司法权威为指引，倡导理性、平和、文明、规范的检察权运行模式，既有理想建构的成分，又不失为现实的改革目标。在刑事诉讼中，检察机关作为唯一全程参与的司法机关，具有法律监督的天然优势，对诉讼活动的违法与否等具有高度敏锐性。办案与监督一体的检察理念，“在监督中办案、在办案中监督”，秉承的是司法活动的程序性、公开性和亲历性要求。办案与监督一体的检察理念投射到司法实践中，涉及检察机关办案模式的转变和运行机制的调整，以及办案与监督之间存在的样态问题。

二、办案与监督存在的三种样态

办案与监督是检察权运行的具体体现，但二者的工作内容并非非此即彼，有时可以分离，有时却融合在一起。从二者的表现形式来看，大体可以分为以下三种样态。

（一）监督从属于办案，随意依附而生

检察机关的法律监督主体地位是明确独立的，但在司法实践中，检察机关的案件办理职能作为主责主业，一直地位显著，功能凸显，而诉讼监督权的行使在不少情形下从属于办案，至今仍未形成符合自身发展规律的运行机制。在刑事案件审查逮捕过程中，立案监督和侦查活动监督的具体事项，如非法证据排除、纠正违法、追捕等大部分常规性监督，依赖于办案而生，没有独立的诉讼监督体系，也没有相应的办案流程、办案规则，更没有相应的启动标准、结案标准，事后也没有科学的评价机制。因此，在日常工作中容易产生选择性监督、虚假性监督问题。通常所说的检察监督权以行政化的“办事”模式而不是司法化的“办案”模式来运行，指的就是检察监督完全依附于办案，在办案中对监督事项进行随机化处理。责任心强的案件承办人把监督做到位，落到实处；责任心不强的便走过场，甚至对监督事项视而不见，后续也没有相应的追责措施，结果将导致监督带有浓厚的行政色彩，随机性较大，监督效果不尽如人意。

（二）监督分离于办案，凸显独立地位

监督不同于办案，其在运行模式和运行规律上都有自身特点。监督是一种积极、主动的程序性行为，具有程序启动性特征，是对案件处理结果进行不具有终局性的司法裁决。将监督程序从办案程序中分离出来，为监督设置不同于办案的程序要求，并将监督程序纳入规范化司法流程中，遵循监督规律，建立独立的诉讼监督规则，从而让监督环节具体化、要求明确化、标准统一化，提高监督质效。如将侦查监督从审查起诉中分离出来，实现捕诉分离，凸显监督的独立地位。将监督纳入部门考核、检察官业绩考评体系中，建立不同于办案的质量考评机制和效果评价机制。不可否认，捕诉分离的内设机构设置，将办案与监督理念深深植入检察官司法理念中，让检察监督以看得见的方式为公众知晓。但经过二十多年的运行，在监督理念深入人心的背景下，监督工作愈为检察机关所重视，监督工作的短板也愈为人们所关注。当关注的焦点从凸显独立性变成监督效能时，监督的效率问题和内部监督实质化问题也摆在检察机关面前。捕诉分离的机构设置易导致监督渠道不畅，监督效果“虎头蛇尾”“雷声大雨点小”。

（三）监督融合于办案，实现有机统一

适应新时代对检察工作提出的新要求，努力提高检察监督能力和水平，提升人民群众对公平正义的感知度和认同度，是当前检察机关面临的一项重大课题。“捕诉一体”改革的探索与践行正是新时代检察机关提升法律监督能力的重大举措。2019年1月，最高人民检察院撤销原侦查监督厅和公诉厅，实行“捕诉一体”办案机制，业务机构分设为第一检察厅至第十检察厅。此后，检察机关“捕诉一体”内设机构改革在全国范围内铺开。根据现行的“捕诉一体”机构设置，对同一件刑事案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉和立案监督、侦查监督、审判监督等，由同一检察官或者检察官办案组负责。在着重提升监督质效的改革目标下，“捕诉一体”的机构设置无疑是回应办案与监督一体检察理念的最佳现实路径。不同于此前简单混合的办案与监督，“捕诉一体”格局下的办案与监督是将监督与办案有机融合的新模式。在这一模式下，监督与办案相辅相成，相互促进，以监督敦促办案规范化建设，以办案推动监督体系化建设，从而实现双赢多赢共赢。如2019年最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》第一百六十四条规定，负责控告申诉检察的部门认为原案件处理可能错误的，应当移送相关办案部门办理。检察机关内部的这种协作关系从侧面体现了监督与办案的关系，也是办案与监督一体检察理念的具体落实。

虽然从理论上说，办案与监督可以呈现三种样态，但检察机关内设机构改革后，刑事诉讼中的立案监督权与侦查监督权已与起诉权一起，由同一名检察官行使。在具体案件的办理中，如何正确理解办案与监督一体的检察理念所蕴含的辩证关系，从而有效发挥法律监督权的功能呢？笔者将作些探讨。

三、办案与监督一体检察理念蕴含的辩证关系

在办案中监督，在监督中办案，落脚点在办案，目标点在监督。“办案是硬道理。案件出了问题、案件办不出去、案件处理得不公正，最终什么都落实不了。监督是什么？监督不就是为了办案的公正？不就是为了让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义？！”因此，办案与监督可以说是一体两面，同属于检察职能的履行。检察机关办案与监督之间存在着“用”与“体”的关系，办案为“用”，服从服务于监督之“体”。

（一）以办案为中心开展监督

作为国家法律监督机关，检察机关的监督职能是检察权本身所蕴含的基本职能，办案是检察机关实现法律监督职能的基本手段，同时也是发挥法律监督效能的重要载体。“空头监督”难以使人信服，在司法实践中应当避免为监督而监督、脱离办案搞监督、空谈理念不讲措施、办案与监督“两张皮”等不良现象，扭转办案无底气、监督不硬气的被动局面。以办案为中心开展监督，通过司法化的办案模式和办案标准，凸显监督活动的司法产品特性，明晰展示检察监督的运行轨迹，还原监督工作的司法属性，通过立案、审查等程序路径提升监督质效，将监督运行机制从公文式的行政办理模式转向司法办案模式。对监督事项进行繁简分流，一般监督事项适用简易程序处理，重大监督事项适用普通程序处理，充分考虑司法成本和效率，使办案监督的资源消耗和违法严重程度成正比。

一是通过办案实现监督的精准化。刑事诉讼中检察机关对诉讼活动的常规监督正式启动于审查逮捕阶段。检察机关通过行使司法工作人员职务犯罪侦查权、批准逮捕权、公诉权等职能来实现精准监督。如通过行使批准逮捕权这一职能在办案中推进监督，检察官审查某一犯罪嫌疑人该不该逮捕时，以监督的视角去核查相关证据，有时会意外发现该犯罪嫌疑人还有漏罪没有追究，也有可能会发现同一案件中还有其他犯罪嫌疑人被遗漏，等等，这些情况无疑都体现了在办案中监督，同时也是实现监督精准化的最优路径。

二是通过办案拓展监督覆盖面。对侦查活动中违法行为的监督，可以启动类案监督模式，因为不同种类的违法行为表现方式不同、证据标准不同、检察监督方式也不尽相同，在一定范围内可以建立监督类型化模式，对一定时间内侦查活动普遍存在的问题进行归纳总结，以检察建议的方式督促侦查机关纠正违法行为。对于违法行为严重的，也可以启动个案监督，做到点面结合，同步推进，织密违法行为检察监督网，督促提升侦查取证行为的规范化水平。例如，某直辖市检察院某分院在办理一起性侵未成年人二审案件中，发现未成年人出入酒吧频繁，存在酒吧违法向未成年人出售酒类商品引发严重违法犯罪等突出问题。针对这一问题，该院在全辖区开展营业场所违规接待未成年人引发案件的专项调研，发现多地营业场所均未对未成年人采取必要的防护措施，对未成年人健康成长的外部环境造成相当程度的破坏。在得出这一结论的基础上，该院向该市文化市场行政执法总队制发检察建议，要求开展专项整治，建立营业场所黑名单管理制度，统一规范设置标识，取得了良好的社会治理效果。

（二）以监督为手段推进办案

一是以监督助力办案质量提升。诉讼监督权是检察机关作为法律监督机关蕴含的职权，与公诉权、批准逮捕权等不同，其本身就是以监督为内容的权力，是检察机关在诉讼过程中发现有违法行为时，依法享有的向有关机关提出建议或纠正意见的权力，具体包括立案监督、侦查监督、审判监督和刑罚执行监督。比如检察机关在刑事诉讼过程中发现侦查活动监督线索，在审查逮捕阶段或审查起诉环节对相应的违法行为采取非法证据排除等监督手段，通过行使监督权促进办案规范化，从而确保检察机关公诉权的客观性、公正性和科学性。再如，通过追捕或者追诉等监督手段，将需要追究刑事责任的犯罪嫌疑人纳入刑事诉讼程序，在审查起诉阶段通过并案处理等方式确保案件办理的公正性和客观性，确保法律适用统一，促进办案规范化建设。

二是以监督促进办案能力提升。为了强化监督能力，检察官首先应提升办案素能。监督不同于刑事案件办理，其所要求的素能远高于办案素能。在办案过程中，司法以一种被动性的方式出现。而监督则需要监督主体具备一定的主动性，要求办案人员在案件办理过程中能够自主、自发、自觉地运用办案能力，查找监督线索，发现相关“蛛丝马迹”，综合运用调查核实权，查清“蛛丝马迹”背后隐藏的监督事项。监督对办案人员提出了高于办案能力的职业素能要求，要求办案人员在办理刑事案件过程中，挖掘监督线索，核实监督事项，灵活运用法律赋予的监督手段和监督途径，充分运用政治智慧和法律智慧，提升监督效果，在办案中树立监督思维，实现监督和办案的同步同轨运行。

四、实现办案与监督一体的具体司法路径

把握新时代检察工作新形势新任务，实现检察工作的新突破，关键要改变旧观念、树立新理念。在办案中监督，在监督中办案，具体而言，要么是通过案件与公安机关、审判机关联系，履行法律监督职责，即在办案中监督；要么以监督的形式行使检察职能，即在监督中办案。

（一）诉讼监督事项案件化办理

诉讼监督事项案件化办理是指将监督事项纳入全方位监控、全程留痕，使监督事项规范化流转，从而有效规范监督权的行使。案件化办理的外在表现形式为案件办理的程序化，即司法办案活动必须按照正当程序进行；案件化办理的内在表现形式为案件办理的证据化，办案活动以证据为中心展开，用统一的证据标准体系来保障案件办理质量。通过建立符合监督运行规律的案件办理和管理流程，将诉讼监督工作作为一个整体予以规范，进一步明确刑事诉讼中的监督对象、范围、程序、手段、违法责任等内容，形成不同阶段不同证据要求的且涵盖重大监督线索移送、审查、受理、立案、调查核实、监督同步跟进、监督决定作出、监督结果复议复核、结案、卷宗归档等全方位、立体式的刑事诉讼监督格局，让检察监督更具可操作性和可量化性。诉讼监督案件化包含了程序规范、证据规则、管理流程、质量标准和办案机制等五个基本要素。诉讼监督事项的案件化办理是办案与监督一体比较典型的实践范本，建立了监督与办案双向融合机制。检察机关通过办案发现监督线索，对监督线索进行初步调查后判定纳入诉讼监督范畴的，采用办案模式推进监督规范化运行，并以案件式管理这种看得见的方式将监督进程透明化，确保监督质效。以当前检察建议规范化工作改革为例，检察建议工作虽然仍有不足，但目前基本按照案件化办理这一思路运行。与此相类似，立案监督、审判监督等事项也可以案件化的方式来办理。

（二）创建“捕诉一体”双向沟通机制

“捕诉一体”改革后，检察机关与侦查机关、审判机关的职能实现了大框架体系下的精准对接，业务沟通由“单位→单位”向“部门→部门”转变，而且分段式的沟通被全程式的沟通所取代，刑事诉讼监督中的沟通更加顺畅，实现了监督沟通纵向和横向双向流通。如在立案监督领域，将积极立案行为的监督与消极立案行为的监督有机统一起来，形成完整、严密的刑事立案监督。在刑事案件办理过程中，通过审查逮捕，对应当立案而未立案的消极立案行为，以及公安机关借用刑事手段插手民间经济纠纷等的积极立案行为进行双向平行监督，借助检察机关同一部门对立案监督负责到底的优势，及双方相互制约的权力配置优势，与公安机关积极沟通交流，确保监督到位，实现监督者与被监督者的双赢。

将强化上下一体化业务指导机制引入办案与监督一体的检察理念具有现实意义。检察一体是检令畅通、办案规范的有效保障，上级检察院指导下级检察院办案具有一定的强制性和干预性，既体现决疑、纠偏功能，也带有行政权的扩张色彩。在办案与监督一体的检察理念下，办案指导应特别注重手段和方式。笔者建议通过推进备案备查案件实质化审查来助推办案与监督一体检察理念的落实，具体做法为：一是加强关键环节捕诉工作指导。重点规范不批捕权、不起诉权行使，严把备案备查关。上级检察院应认真履行备案备查职责，强化审查，防止备案备查工作流于形式。二是结合全案材料，全面、细致审查证据的真实性。针对翻供情况，应结合翻供原因、口供与其他证据的内在联系等进行综合研判。三是扎实有效开展补充侦查工作。开展备案备查工作也应详细制定补充侦查提纲，对补充侦查的目的、该证据的重要性进行说明。同时加强与侦查机关的沟通联系，杜绝补充侦查工作走“文来文往”的过场，必要时应通过当面与侦查人员沟通、走进现场、询问当事人等方式自行补充侦查。另外，上级检察院还应加强案件指导工作机制建设，建立健全案件抽查、专项评查、重点评查、跟庭评查“四位一体”案件质量把控机制。加强评查结果运用，指导下级检察院将案件质量评查结果与业绩考评挂钩。同时建立常态化数据分析研判会商工作机制，上下级检察院共同分析研究办案数据反映的相关问题、原因和值得关注的趋势。

（三）检察机关主导责任的确立和展开

根据制度设计，在刑事诉讼程序中，“从立案到审判，甚至再到判决执行，检察机关几乎能够接触到所有诉讼环节和诉讼参与人，可以掌握最为翔实的案件信息，同时还拥有充足的制约监督手段。”因此，检察机关不仅是刑事诉讼程序的推动者，更是刑事诉讼程序的主导者，尤其是在认罪认罚案件中。检察机关主导责任的确立有助于检察机关在刑事诉讼中将案件监督从事后监督转为同步监督，从封闭式监督转为开放式监督。检察机关在刑事诉讼中通过羁押控制权、程序控制权和救济控制权三项权能的交替使用，确保检察机关主导责任的有效承担。在此过程中，衍生出检察机关主导责任角色定位的三重属性：侦查质量的评价者、司法资源的调控者和诉讼权利的保障者。上述三种属性的角色定位，将检察机关监督职能所要达到的效果和意欲实现的价值均囊括在内。侦查质量评价、司法资源调控和诉讼权利保障均与监督密切相关，作为监督的正反两面，对侦查质量进行肯定性或否定性评价，能够确保侦查活动符合证据的真实性、合法性、关联性要求。通过对刑事诉讼案件进行繁简分流，充分运用不起诉权和认罪认罚从宽制度等，发挥检察机关程序终止的职权，检察机关的法律监督效能将渐渐被人民群众深切感知。保障诉讼当事人的诉讼权利，是检察机关法律监督的重要价值取向，也是司法实践中检察机关法律监督的重点。检察机关主导责任的确立与展开，将办案与监督有机融合起来，有助于全面提升监督质效，同时也有助于实现“敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督和精准监督”的全面要求。

理念决定思路，思路决定出路。新的司法理念对于司法实践的意义，是在稳定的司法实践中引入带有浓郁价值取向的变革，其发展的过程需要一定时间的适应、初步的探索、原有理念的转变、新理念的实质性融入，再转化为自觉性的司法行为。办案与监督一体检察理念的提出，蕴含了最高人民检察院领导提升检察监督品质的决心，也包含了人民群众对检察监督品质的期许，更是对检察官提出了明确具体的监督要求。期待办案与监督一体的检察理念能够让检察机关法律监督形象深入人心，生动诠释国家法律监督机关的应有之义。