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检察机关设置绩效考核指标，初衷是为了调动检察官工作的积极性，降低诉前羁押率和起诉率。但是，因有些指标设定的不科学、不合理，不仅不能起到工作推进作用，反而阻碍了“少捕慎诉慎押”刑事政策的实施，成为政策推行的反作用力。

一、捕后不起诉率

捕后不起诉率作为检察机关的核心指标，对检察机关和检察官的工作评价影响较大。如果一个案件犯罪嫌疑人被批准逮捕，一旦作不起诉处理，按照目标管理规定，将会重扣目标得分。为了避免此种不利结果出现，检察官违反客观义务，将不应起诉的案件强行起诉不在少数。这多少有点“逼良为娼”的感觉。

刑事诉讼的动态性决定了被批捕的犯罪嫌疑人未必符合起诉条件，但是有了这一考核要求，那就必须起诉。检察官也是非常看重该项指标。如此一来，与“慎诉”的刑事政策背道而驰。

二、捕后判轻缓刑率

同样，如果犯罪嫌疑人捕后被判处管制、拘役或者宣告缓刑，也要对检察机关进行负向考评。其结果导致检察机关本可以提出缓刑量刑建议的，因检察官担心扣分，只有提出实刑量刑建议。

可以说，一旦检察机关批准逮捕，就与案件的处理发生了紧密联系。检察官提出实刑量刑建议，对犯罪嫌疑人又采取取保候审措施。其结果是法院在开庭前一般会采取逮捕措施。

由于新冠疫情防控需要，法官将被逮捕人送进看守所羁押非常困难。这也是需要注意的新问题。也许此一指标的提出是为了督促检察官慎用逮捕措施，但实际上是不利于刑罚适用的轻缓化。由此必然造成起点错、跟着错、错到底的司法状况。

三、羁押必要性审查数量

羁押必要性审查是为了激活该制度，以此达到“慎押”目的。但是，为了在考核中取得好的成绩，检察机关在审查批捕时会“留有余地”，为后续的羁押必要性审查预留空间。

那就是检察官会将可捕可不捕的犯罪嫌疑人一概逮捕，待羁押必要性审查时再将其“审下来”。本来“少捕”的意蕴是可捕可不捕的不予逮捕，而现在是可捕可不捕的也要予以逮捕。

在设置一项考核指标时，不能仅看到表象，必须注意它可能带来的一系列问题，尤其是中国的司法人员想象力比较丰富，“变通能力”又较强。

四、认罪认罚从宽制度适用率

认罪认罚从宽制度适用率也是检察机关重要的考核指标。实践证明：一个人一旦被羁押，认罪认罚的可能性较大。因此，“以捕促认”、“以捕促赔”“以捕促和”就成为一种司法常态。逮捕和羁押已经异化为认罪认罚从宽制度的适用条件。

这显然与“少捕慎押”的刑事政策背道而驰。一旦被追诉人认罪认罚或者积极赔偿、取得谅解或者达成和解协议，其就有可能通过羁押必要性审查变更逮捕措施。将犯罪嫌疑人逮捕之后，检察机关手中就有了“谈判”或者“协商”的“筹码”，为后续工作的开展创造了条件。

五、诉前羁押率可能催生弄虚作假行为

由于检察机关有诉前羁押率这一核心考核指标，加之司法实务中法检机关是“配合有余、制约不足”。为了降低诉前羁押率，一些检察院与法院协商好，在审查起诉阶段大量采取取保候审措施，等案件起诉法院后再由法院采取逮捕措施。

如此一来，诉前羁押率就可以大大降低。这种为迎合目标考评而采取的方式，必然会降低检察公信力，也会增加法院和公安机关的工作量。这是典型的“上有政策，下有对策”做法。

六、撤回起诉率

撤回起诉其实是“慎诉”的体现，即随着庭审情况的变化，一旦发现指控证据不足以认定有罪或者被告人行为不构成犯罪时，检察官就可以申请撤回起诉。在德国，一旦该情形出现，检察官应当申请法院作出无罪判决，以充分体现其客观义务。但是，由于现行的考核机制是一旦检察院撤回起诉，将会对其工作业绩予以负向评价。

为此，一些通过庭审本该撤回起诉的案件，由于该指标的限制，检察官只能“勇往直前”，程序只能向前推进而不能从诉讼中及时分流。为了促使检察官履行客观义务，也为“慎诉”创造条件，对撤回起诉不宜扣减目标得分。

七、反思与隐忧

如何保证考核指标的设置既能调动检察官的办案积极性，发挥其指引功能，同时又不会异化为政策实施的阻力，需要认真研究。可考虑考核指标的设定先征求基层检察人员的意见，他们在一线办案，有大量的感悟和体会，也最有发言权，是否需要倾听他们的意见呢？这是决策科学化、民主化的体现。

在考核指标与检察官客观义务发生冲突时，应自觉以客观义务战胜“得分”的冲动，毕竟“他人的人生”比考核指标中的得分更重要，且客观义务是《检察官法》明确规定的。

法律人的良知应在此中体现。对于捕后应当作不起诉处理或者符合缓刑条件，检察官应当毫不犹豫作出不起诉决定或者提出缓刑的量刑建议。法律规定高于内部考核制度，检察官作为“世界上最客观的官署”，理应忠实地执行法律，不能舍弃法律而偏向内部考核。这是考验检察官是否“纯正”的“试金石”。

近日去某检察院举办“少捕慎诉慎押”的讲座时，有检察官问我将来是否还会对不捕、不诉案件倒查乃至追责，我一时语塞。

目标考核和责任追究问题是检察官普遍关注的问题，如果考评机制和指标设置不发生变化，指望检察官认真落实“少捕慎诉慎押”刑事政策只能是一厢情愿而不切实际的幻想。