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 尽管最高人民检察院提出将羁押必要性审查专项检察活动延期一年，但是据笔者调研发现：检察机关进行羁押必要性审查的案件数量偏少，大都在十几个左右，作为羁押的替代措施难以发挥作用。

 除此之外，检察机关将羁押必要性审查纳入绩效考核，希冀以此推动该项工作的落实。为此，笔者思考为何羁押必要性审查在降低羁押率方面效果不彰？受制于哪些因素的影响？

一、随着逮捕标准的从严把握，羁押必要性审查空间缩小

 随着“少捕慎诉慎押”刑事司法政策的实施，无论是公安机关提请批捕还是检察机关批准逮捕，案件质量明显提高，符合或者基本接近于逮捕条件。如果逮捕后的案件情况没有变化，羁押必要性审查后变更的可能性降低。这些情况包括但不限于：认罪认罚、退赃退赔、取得谅解或者达成调解协议、案件证据情况发生变化、被追诉人的身份信息已经查清等等。

 由于检察机关进行羁押必要性审查多是“选案子”，即寻找那些符合变更条件的案件进行审查。在寻找合适案件中，检察官发现可选择的案件变少，因此进行羁押必要性审查的案件数量不多，似乎也可理解。

二、“捕诉合一”后批捕检察官很难在后续审查中变更羁押措施

 检察机关实行“捕诉合一”的内设机构改革后，负责审查逮捕与负责羁押必要性审查的系同一主体。该主体难免会有“先入为主”之见，受前见的影响，很难在羁押必要性审查中保持客观中立。这就是为学界所诟病的“既是运动员又是裁判员”问题。这是心理学上的难题。

 为此，个别检察院为解决此弊端，开展了“交叉审查”活动，例如四川省犍为县人民检察院还专门出台了文件规定由不同检察官进行交叉审查。该举措受到最高人民检察院的肯定。为了比较同一主体审查和不同主体审查的效果，孰优孰劣，可以对改革前后的情况进行调研，用数据说话，“事实胜于雄辩”。
 

三、公安机关不采纳检察机关变更羁押措施的建议

 据调研，不少地方检察机关经审查后变更羁押措施的建议不被公安机关采纳。在某检察院，分局采纳其建议的比例不足20%。为此，不少检察机关只能在审查起诉阶段进行该项审查活动，符合取保候审条件的直接决定变更。

 如果检察机关的建议不被采纳，一方面是检察机关做了大量的“无用劳动”，“审了白审”；另一方面降低羁押率的初衷落空。在笔者看来，既然批准逮捕（羁押）是由检察机关决定，那么解除羁押也应该由检察机关决定。未来刑诉法修改，应该将羁押必要性审查后的“建议”修改为“决定”。

 这并未侵犯公安机关的侦查权和法院的审判权。因为强制措施的变更并不影响侦查或者审判工作的进行。检察建议在该类案件中缺乏刚性，已经制约了羁押必要性审查工作的开展。公安机关应自觉主动接受检察机关的法律监督，建议变更羁押措施其实也是一种监督方式。

四、“专项活动”案件通常不纳入审查范围

 近年来，当某一犯罪比较突出时，公安机关或者当地政法委就会开展“专项活动”，例如扫黑除恶专项斗争、打一场禁毒的人民战争、打击养老诈骗专项活动等等。

 “专项活动”中的案件均是以“从严”为导向办理，因此对此类案件中的被追诉人极少纳入羁押必要性审查范围，即便是纳入其中，审查后也倾向于不予变更羁押措施。否则，这种“程序从宽”与“政策而从严”之见必然产生冲突。检察机关和检察官可能会落得个“打击不力”的指责。

 但是，在笔者看来，即便是在“专项活动”中的案件，也可能存在情节较轻的从犯、胁从犯，犯罪后认罪认罚，并取得被害人一方谅解的情形。当具备这些条件时，当然可以“区别对待”，以实现“分化瓦解”。

 所以，区别情形、分别对待，该从宽的也可以从宽，以换得同案被追诉人证实集团首要分子或者主犯犯罪的证据，未尝不是一种可能的选择。这对于降低诉讼成本、节约司法资源、顺利指控犯罪具有较大的诉讼利益。“专项活动”容易运动化、扩大化 、极端化，应警惕“一刀切”的思维和做法。
 

五、顺利定罪的“胜诉”欲望降低了羁押必要性审查的动力

 尽管检察官有客观义务，但是客观义务于检察官而言具有较大的局限性。追诉职能是其核心职能。我国检察官与域外检察官角色差别在于域外普遍将检察官定位于一方当事人，我国检察官虽有法律监督职能，并非一方当事人，但在诉讼过程中“当事人化”的倾向仍比较明显。

 如果追诉职能超越其客观义务，其必然会追求高定罪率，尽力避免无罪判决的出现。被追诉人一旦经羁押必要性审查被释放或者取保候审，串供、毁灭伪造证据可能使指控犯罪而精心编制的证据链条出现断裂，从而增加定罪的难度，这是检察官所不愿看到的。既然如此，由公诉检察官进行审查，多不愿意将羁押措施变更。

 因为，这符合其职业利益。是故，尽管羁押必要性审查专项检查活动开展和将该项工作纳入绩效考评，仍然未能取得预期效果，不难从上述因素中找到解释。

六、检察官承受的追责压力也促使其不愿审查或不愿变更措施

 由于缺乏容错机制，在审查后被变更为取保候审措施或者被释放的被追诉人。一旦逃跑或者实施新的犯罪，责任倒查和司法责任制必然会追究原办案人员的责任。

 为了避免出现上述情况，检察官审查后一般不倾向于变更。因为，“社会危险性”是现时对明天的预测，具有一定的风险或者不确定性。如果被审查人逃跑或者实施新的犯罪，追责不但会使检察官“前功尽弃”，而且面临被处分乃至被追究刑事责任的风险。为了避免此种风险，不审查或审查后不建议变更，则是“明哲保身”较为安全的做法。

 在我们责怪检察官缺乏担当精神时，可否考虑到为他们建立了容错机制？是否为他们大胆履职创造宽松的环境？在强调某一方面工作开展时，配套和保障措施的跟进非常必要。否则，所强调的工作也难以有长足进步。