尚权推荐SHANGQUAN RECOMMENDATION

摘要

 2021年，最高人民检察院在全国检察机关开展了“百日攻坚”专项行动，着力查处司法工作人员利用职权实施的滥用职权、徇私舞弊等五类职务犯罪案件。作为2018年《刑事诉讼法》修改的重点内容之一，检察机关侦查权的重新配置和有效运行，得到了理论界与实务界的集中关注。然而，和“监察制度与刑事诉讼制度的衔接”“认罪认罚从宽制度”等刑事诉讼法学研究时下热点相比，有关检察机关侦查权的研究则稍显黯淡，虽然不乏真知灼见，但研究的深度与广度均有待加强。其中，相关研究的主要缺陷在于：首先，当前检察机关侦查权配置的制度规范体系尚未厘清；其次，检察机关保留部分侦查权的正当性基础尚未明确；最后，检察机关侦查权运行的实践需求及发展方向尚未达成共识。为了回应当前研究存在的上述缺陷，我们在多个省市的检察机关进行了深入调研，收集了一手的访谈材料、数据和地方检察机关规范性文件。结合实证调研情况，本文将探索检察机关侦查权多元发展的基本方向，找寻以监督性为中心合理配置检察机关侦查权的体系化进路，并试图论证检察机关侦查权是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分，其配置与运行的核心要素即在于法律监督职能。

一、检察机关侦查权的基本类型与争议澄清

 2018年《刑事诉讼法》修改后对检察机关侦查权作出部分保留，但对于检察机关侦查权的狭义类型仍存在争议，主要原因在于没有正确区分“检察机关侦查权”以及“与检察机关侦查权相关的职权”。易言之，“侦查者”和“侦查监督者”“侦查主导者”不能混淆，“侦查职能”与“法律监督职能”“公诉职能”也需要厘清。就此而言，“自行侦查权”“自行补充侦查权”以及“机动侦查权”构成了重新配置后的检察机关侦查权，而“参与侦查权”“退回补充侦查权”以及“调查核实权”属于“易与检察机关侦查权混淆的职权”，不应被纳入检察机关侦查权的狭义类型。

（一）检察机关侦查权的三种类型

 其一，自行侦查权。随着国家监察体制改革，检察机关职务犯罪侦查权转隶，依照《监察法》第11条规定，监察委员会对涉嫌职务违法和职务犯罪进行调查。但原属检察机关立案侦查范围的部分罪名，却并不属于《监察法》规定的调查范围，依然应当由检察机关立案侦查，即《刑事诉讼法》第19条第2款所规定的内容。该条文仅明确相关案件“可以”由人民检察院立案侦查，当案件涉及多个罪名时，也可以由监察机关与检察机关按照相关规定对管辖范围进行沟通，因此在管辖上并不冲突。

 其二，自行补充侦查权。有关检察机关自行补充侦查权的条文，在《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》（以下简称《修正案》）中并未涉及调整，因而检察机关当然仍有普通案件的自行补充侦查权。同时，《修正案》还相应扩大了检察机关自行补充侦查案件的类型，即对于监察机关移送的案件。在2019年修订的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑诉规则》）中，第344条明确了对于监察机关移送起诉的案件，检察机关可以自行补充侦查的情形。同时，人民检察院自行补充侦查的，可以商请监察机关提供协助。需要特别强调的是，《修正案》和《刑诉规则》中虽然仍然注重“调查”和“侦查”的区分，但监察机关“补充调查”仍应在检察机关的引导下进行，而“调查活动”应当接受检察机关的“调查监督”。当然，“调查监督”与“侦查监督”与不同，检察机关不能提前介入。对于职务犯罪案件的办理而言，审查起诉阶段即是刑事诉讼的第一道关口，检察机关应当严守证据标准、充分发挥审前过滤职能，藉此实现对监察机关的监督和制约。

 其三，机动侦查权。此次《修正案》将检察机关机动侦查权进一步限定于“对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件”，且“需要由人民检察院直接受理的时候”，仍保留了这一侦查权。当然，有学者质疑，《监察法》实施后，是否还有此类案件，倘若没有，这一规定即无实质意义。其实，在全国人大常委会法工委的权威解读中曾例举国家机关工作人员利用职权实施的走私案件，即使在《监察法》实施后，此类案件也并不必然属于监察机关调查的范围，需要针对具体案件事实加以区分。倘若以走私罪定性，则不属于监察机关调查范围，因而保留机动侦查权仍有必要；倘若以职务犯罪定性，而只是同时存在走私行为，则属于监察机关调查范围，此时检察机关不得启动机动侦查权。

（二）易与检察机关侦查权混淆的职权

 在前文所述之检察机关侦查权的三种类型以外，还值得探讨的是，“参与侦查权”和“退回补充侦查权”是否属于检察机关侦查权的狭义类型。例如，有论者将“参与侦查权”也视为检察机关侦查权的狭义类型，并认为保证侦查活动的合法性以及了解证据材料、为提起公诉做准备是参与侦查的两大目的。但实际上，上述观点中“目的”之一，是一般侦查监督意义上的，检察机关对所有案件的侦查活动之合法性都应履行法律监督职能；而“目的”之二，才是狭义的参与侦查或介入侦查意义上的，仅有社会影响较大或证据材料存在疑问的大案、要案、疑案、难案需要检察机关提前介入，并且，参与侦查或介入侦查并非直接履行侦查职能，更多是在履行侦查监督职能的同时，将公诉职能向侦查阶段的延伸，这种介入仅仅是引导性的，由检察机关引导侦查机关按照公诉的要求收集、提取、保存证据。易言之，无论“目的之一”抑或“目的之二”，均体现出侦查监督职能，只是“目的之二”同时体现出公诉职能向侦查阶段的延伸。然而，“侦查”与“侦查监督”之区分恰恰是新中国检察制度的重大成就，由1954年第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条第2项、第3项所确立。因此，所谓“参与侦查权”并不属于检察机关侦查权的狭义类型。此时检察机关之角色为侦查监督者和侦查主导者，但不能等同于侦查者，侦查职能与法律监督职能、公诉职能亦不得混同。

 同理，“自行补充侦查权”应当纳入检察机关侦查权的制度规范体系，但“退回补充侦查权”并非检察机关侦查权的狭义类型，理由与“参与侦查权”的归属类似。退回补充侦查既可以是在审查批捕阶段，也可以是在审查起诉阶段，尽管当前“捕诉合一”改革已经完成，但检察机关在审查批捕和审查起诉阶段的具体职能仍然是不同的，前者是履行侦查监督职能，后者是履行公诉职能。是故，退回补充侦查可能是履行侦查监督职能，也可能是公诉职能的延伸，但并非侦查职能。2020年3月，最高人民检察院、公安部联合制发了《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》（以下简称《补充侦查意见》），研读其中规定可知，退回补充侦查或提出捕后侦查意见均是对侦查工作的引导，系侦查监督职能和公诉职能延伸，而非直接侦查。因而，“退回补充侦查权”并不属于“检察机关侦查权”的狭义类型。

 此外，易与检察机关侦查权混淆的，还有检察机关的“调查核实权”。《人民检察院组织法》第21条第1款对检察机关调查核实权作出了明确授权，但并未列举其具体权能和内容。虽然部分司法解释和规范性文件中对于检察机关调查核实权的具体内容进行了规定，但大多为列举加兜底性条款的规范模式，这也意味着对于这一权力的具体内容存在争议。但可以明确的是，调查核实不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。这说明调查核实权有别于侦查权，不仅没有行使强制性措施的立法授权，也没有保证查明案件事实真相和诉讼活动顺利进行的制度目的，其初衷是服务于法律监督职能的，系为检察机关有效提出抗诉、纠正意见、检察建议而设置此项职权。

（三）检察机关保留部分侦查权的理论争议及澄清

 对于检察机关保留部分侦查权的正当性和必要性始终存在理论争议。甚至有学者认为，检察机关大部分职务犯罪侦查权转隶国家监察委员会后，依然保留自行侦查权，既不合理，也无必要，应当将其继续转隶到国家监察委员会。而我们在走访调研检察机关的过程中，也有实务人员对检察机关保留部分侦查权表示疑惑，尤其是担忧职务犯罪侦查部门转隶后，检察机关缺乏足够的侦查力量来行使侦查权。少有学者或实务人员认识到，检察机关保留部分侦查权是在侦查权与控诉权的分工问题上，基于现实需要所作出的权衡；更鲜有从巩固检察机关法律监督之宪法地位的层面思考检察机关保留部分侦查权的正当性和必要性。

 现代检察官制度滥觞于法国大革命时期，作为“革命之子”和“启蒙的遗产”，其创设的主要目的，是废除纠问制度，确立诉讼上的权力分立原则，打破中古时期法官一手包办侦查与审判的旧制；并通过经受严格法律训练及法律约束的检察官，客观公正地控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的阴霾；进而守护法律，使客观公正贯穿刑事程序始终，追诉犯罪的同时保障人权。就此而言，检察官是侦查程序的主人，刑事警察仅为其辅助机关。与诉审关系不同的是，诉侦关系并非实现权力上的“分立”，而是权力上的“分工”。正因为侦查权和控诉权的配置基于分工而非分权，侦诉关系在世界各国存在多种模式、具有灵活性，既有一体亦有分离，这取决于一国司法之传统及现状，其最终目的是服务于法律的严格执行和统一正确适用，并兼顾人权保障。行政权扩张、侦查权失控是世界各国所正在面临和着手预防的普遍问题，因而需要强化检察机关的监督制约和司法审查能力，其中检察机关自身保留必要的侦查能力和手段即是有效制约侦查权的途径之一。

 当前，检察机关保留部分侦查权，即是在侦查权与控诉权的分工问题上，基于现实需要所作出的权衡，有必要结合当下语境——尤其是以审判为中心的刑事诉讼制度改革——加以准确理解。“以审判为中心”应当推动形成“正向递进”和“反向指引”两种诉讼关系。所谓“正向递进”，意味着从侦（调）查到审查起诉再到审判，在认识上由浅入深；所谓“反向指引”，意味着通过审判程序对审前程序的指引和制约。审查起诉阶段与侦（调）查阶段均为审前之程序，而在审前程序内部，审查起诉是侦（调）查之进阶，侦（调）查权受制于公诉权；侦（调）查是审查起诉之准备，侦（调）查权服务于公诉权。具体而言，侦查实际是为“诉之启动提供事实基础”，侦查程序所得出的侦查结论要能够有效地连接公诉，为公诉提供良好的证据和事实准备，以提高公诉的质量和效果。否则，倘若侦查程序之运行不顾及后续的起诉阶段，不着眼于公诉的角度进行证据的收集和事实的查明工作，将会给其后的公诉活动造成障碍，甚至会导致侦查程序自身的工作归于无效。

 是故，侦（调）查应当是公诉职能延伸与拓展的主要方向，并且继续有效履行侦查监督职能，进而引导、监督和制约侦（调）查权运行。既然“审前程序”中诉侦（调）双方目标一致、标准统一，那么在必要的时候，作为“进阶”的检察机关理应有权代替“初阶”之公安机关或监察机关行使侦（调）查权。质言之，检察机关既是侦（调）查的主导者，必要时也是侦查者，而公安机关、监察机关应当予以充分配合、提供必要协助。由此观之，检察机关保留部分侦查权并非国家监察体制改革不彻底而遗留下的“权力配置死角”，反而是实现监、检有效衔接和全面覆盖的理性选择，借助检察机关侦查权的部分保留，检察机关得以与监察机关、公安机关一同构筑法网，确保在充分配合、相互协作的基础上实现权力制约。

二、检察机关侦查权的多元发展方向及其重点

 自行侦查权、自行补充侦查权以及机动侦查权，其行使之目的均是在诉讼活动中维护国家法制的统一和法律的正确实施。部分保留检察机关的自行侦查权、自行补充侦查权、机动侦查权，除了因为这三类检察机关侦查权均具有法律监督性质，还有各自之特殊理由与目的：首先，关于自行侦查权。部分侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪并不属于《监察法》规定的调查范围，倘若对此不保留部分检察机关侦查权，则可能形成制度真空，导致此类案件逸脱法律监督。加之检察机关在对诉讼活动实行法律监督过程中更容易发现此类犯罪，因而在职务犯罪侦查权转隶后仍需要对检察机关自行侦查权作出部分保留。其次，关于自行补充侦查权。为了确保案件事实清楚、证据确实充分，在原有的侦（调）查基础上，针对不足或薄弱部分进行补充侦（调）查，既有利于发现真实，也有利于保障人权。倘若侦（调）查机关不宜进行补充侦（调）查或补充侦（调）查效果不佳，检察机关作为法律监督机关理应自行补充侦（调）查，因而这一类检察机关侦查权得以保留，并且其适用范围增加了监察机关移送的案件。最后，关于机动侦查权。立案监督是法律监督的重要组成部分，对于侦查机关不宜立案侦查或不愿立案侦查的案件，检察机关应当进行立案监督，避免犯罪行为逃避法律规制。为了确保在侦查机关渎职的情形下，依然能够有效维护法律正确实施、履行检察机关立案监督职能，需要保留机动侦查权。有鉴于此，未来检察机关侦查权的发展进程中，需要有针对性地考量不同类型检察机关侦查权的配置与运行特点，在多元发展方向中把握各自重点。

（一）“自行侦查权”强调资源共享与协作配合

 为响应国家监察体制改革，2017年北京、山西、浙江检察机关先行试点，而非试点省区市检察机关同年立案侦查职务犯罪46032人，仍保持同比上升4.7%。但随着《宪法修正案》和《监察法》相继通过以及《刑事诉讼法》修改，2018年全国共有20个省区市检察机关立案“自行侦查”71人；2019年全国检察机关共立案“自行侦查”871人。可见，国家监察体制改革后，检察机关“自行侦查权”所涉及的整体数量大幅减少。

  “钱某涉嫌虐待被监管人案”是2018年《刑事诉讼法》修改后较早出现的检察机关自行侦查案例，具有一定代表性，其犯罪线索由检察机关派驻监狱检察室发现。虽然检察机关自行侦查案件数量大幅降低，但在两年多的实践运行中，业已发现不少问题：首先，相关职务犯罪较为隐蔽，犯罪主体的反侦查能力较强，犯罪线索来源较为稀缺；其次，监察机关与检察机关在管辖问题上存在竞合时如何处理存在争议，互涉案件的衔接机制尚不健全；最后，检察机关职务犯罪侦查人员和装备大部分已转隶或移交，现存的侦查力量较为薄弱。

 为解决上述实践问题，检察机关“自行侦查权”的发展方向和重点应当是资源共享与协作配合：其一，是在犯罪线索来源上的资源共享与协作配合。在“四大检察”“十大业务”办理过程中都可能发现司法工作人员的职务犯罪线索，尤其是刑事检察以外的业务部门也应当留意犯罪线索，在对诉讼活动实行法律监督的过程中形成发现犯罪线索的意识和理念，建立健全线索及时发现、及时移送的工作衔接机制；其二，正确对待“监察优先原则”，实现监察机关与检察机关的资源共享与协作配合。《监察法》第34条确立了 “监察优先原则”，即涉案线索优先移送监察机关，管辖竞合时监察机关主导调查。但实践中，部分案件可能与监察机关承担的反腐败职能不符，并且一味地强调“监察优先”可能淡化检察机关对诉讼活动实行法律监督的职能优势，反而不利于案件的及时、有效办理，因此已有地方建立了案件管辖的前置协商机制；其三，实现侦查力量的资源共享与协作配合。在现有侦查力量无法短时间内提升的局面下，应当充分发挥检察机关上下级领导关系的优势，根据现实情况由市级检察机关立案侦查或由市级检察机关交基层检察院立案侦查，以刑事执行检察部门人员为主，并抽调其他部门人员共同参与。

（二）“自行补充侦查权”强调“补充”的必要性和有效性

 长期以来，“退回补充侦查”和“自行补充侦查”存在两极分化的现象，一方面，“退回补充侦查”存在滥用趋势，甚至异化为延长侦查时间、缓解办案压力的手段；另一方面，“自行补充侦查”适用率低，检察机关基于自身侦查力量、办案压力和潜在风险的考量，并不乐于自行侦查。2020年，检察机关发布了以“案-件比”为核心的案件质量评价指标，同年退回补充侦查同比下降42.6%；而自行补充侦查4.8万件，是2019年的23.5倍；2020年各级监委移送的职务犯罪案件退回补充调查4013人次，退查率同比减少12.4个百分点。由此观之，“退回补充侦查”和“自行补充侦查”两极分化的现象逐渐改观，但目前自行补充侦查案件量提升主要集中在醉驾、盗窃等轻罪案件，对于重大疑难复杂案件的自行补充侦查仍有待精准加强，需要着重强调“补充”的必要性和有效性。

 “董民刚正当防卫案”即是自行补充侦查之必要性与有效性的呈现，邢台市人民检察院在公安机关两次补充侦查仍不能达到证据确实充分的情况下，决定行使自行补充侦查权，最终认定董民刚的行为属于正当防卫，决定对董民刚作不起诉处理。其中，检察机关自行补充侦查的重点在于对董民刚的社会调查和案发当晚的主观心理，以及案发前刁某某一系列的非法行为及其社会表现。这对于正当防卫的认定而言显然具有必要性，同时从最后的效果来看也足以称之为有效。

 《补充侦查意见》第3条规定，开展补充侦查工作应当遵循必要性原则、可行性原则、说理性原则、配合性原则以及有效性原则。其中，之所以尤其强调必要性与有效性，是因为这是补充侦查的“起点”和“终点”。明确“必要性”，就意味着明确补充侦查的重点，其之所以必要，就在于现有事实和证据需要“补充”；一旦明确“必要性”，“有效性”才有了基本前提，否则一方面无法明确有效补充侦查的方向，另一方面也缺乏评价补充侦查是否有效的标准。实际上，检察机关自行补充侦查并不像公安机关侦查或监察机关调查那般需要面面俱到，更多地是关注言词证据的收集和审查，因此在侦查力量和装备上的缺口并没有想象中那样巨大。需要注意的是，过往补充侦查更多关注事实上的缺陷和证据上的不足，偏向追求实体层面的真实，但补充侦查同样具备程序公正和人权保障层面的意义，能有效坚持疑罪从无、杜绝刑讯逼供、保障被追诉人的各项合法权益不受损害。特别是检察机关自行补充侦查，因为更换了侦查主体，更利于甄别公安机关侦查或监察机关调查中是否存在有违程序正义的行为。因此，检察机关自行补充侦查，不仅要强调实体导向的必要性和有效性，还要落实程序意义上的必要性和有效性。

（三）“机动侦查权”强调权力运作的机动性与灵活性

 过往，检察机关机动侦查权的适用率极低，一方面，与这一权力的性质有关，机动侦查权本就不是常态性的侦查机制，附有严格的启动条件；另一方面，和理论与实务界对其的认识局限相关，并未将其真正视为实现侦查职能优势互补、增强侦查工作合力的重要职权。2018年《刑事诉讼法》修改之后，机动侦查权作为检察机关法律监督职能的重要一环，其监督潜力和价值，以及对“四大检察”之权威性与刚性的内生支撑作用开始受到关注。尤其是在检察机关依法办理“扫黑除恶”“破网打伞”的案件过程中，机动侦查权逐渐被激活并加以有效适用。

 “袁某某充当黑社会性质组织保护伞案”即是在扫黑除恶过程中，发现公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件。检察机关机动侦查权本就强调机动性与灵活性，因此在其权力运行过程中，也应当紧扣这两个关键词。所谓“重大犯罪”，既有较为硬性的规范，即罪名和罪行两个层面的“重大”；亦有较为灵活的考量，因为对于不同地区而言，“重大”可能是相对的，需要根据具体案情、社会影响甚至当地的治理状况综合考量。因此，检察机关机动侦查权在适用量上不必设置指标，部分地区可能因为“扫黑除恶”“破网打伞”等政策性因素而适用量相对较高，部分地区甚至没有适用的案例，均是可接受的，不能摒弃机动性和灵活性而刻意僵化地适用机动侦查权。但应当警惕的是，虽然在适用量上毋需设置硬性指标，但公安机关也不得通过提级管辖或者指定管辖的方式排除检察机关机动侦查权的介入，否则法律监督的效果将大打折扣。

三、完善检察机关侦查权的法律监督体系

 近日出台的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》进一步强调：“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分”。作为内生型权力制约与监督体系中的重要环节，一旦检察机关的法律监督地位弱化，必然导致内生型监督机制的监督能力弱化，甚至动摇我国政治根基。针对检察机关的法律监督地位，有学者认为，随着检察机关职务犯罪侦查权的转隶，其所行使的“刑事法律监督”职能即“走向终结”，仅保留“行政监督”与“诉讼监督”。这一观点值得商榷。与“刑事诉讼法修改初步方案”中的表述相比，《修正案》将原先“诉讼监督”之表述修改为当前“对诉讼活动实行法律监督”之表述，实际上是肯定了检察机关侦查权的法律监督性质，保留了法律监督中对法律执行情况的监督和法律遵守情况的监督，而不局限于对法律适用情况的监督，只是监督范围不再包括一般的职务犯罪案件。尽管“司法性”是检察机关法律监督所具有的特殊属性，也意味着检察机关法律监督是在诉讼程序中具体展开的，但不能就此将“法律监督”矮化为“诉讼监督”。而侦查权也并不是一项专属权力，包括检察机关在内的多个国家机关均有行使侦查权的权力，但唯有检察机关行使侦查权具有“监督性”，这是检察机关侦查之目的与对象所决定的。因此，检察机关侦查权的行使，需要着重强调其“监督性”和“司法性”。

 不同类型检察机关侦查权的发展方向可以多元，但检察机关侦查权的“监督性”应当自成体系。既然保留部分检察机关侦查权是检察机关作为侦查程序之主导者和监督者的应然选择，并且检察机关侦查权的有效运行能进一步巩固检察机关的法律监督地位，那么就应当围绕监督性为中心，探索体系化的完善进路，避免出现“有将无兵”“手无寸铁”的尴尬境地，赋予检察机关足够的侦查人力、装备及相应配套措施。当然，职权重新配置的过程中，检察机关侦查权的监督性也呈现出微妙变化，即向着阶层式、专业化和混合型的法律监督模式发展。上述三种法律监督模式不仅是理论上的类型化划分，也是指导和监控检察机关侦查权实践运作的基本标尺，同时还能为检察机关侦查权的合理配置——侦查人员安排与侦查机构设置——提供具体思路：明确检察机关侦查权的把关作用、强调侦查力量的专业化和提倡侦查机构的灵活性。最重要的是，阶层式、专业化和混合型的法律监督模式并不是非此即彼的关系，而是有条件协同共存、有效互补进而形成体系的。

（一）“阶层式监督”明确检察机关侦查权的把关作用

 对于检察机关侦查权的部分保留，应当结合以审判为中心的刑事诉讼制度改革之“正向递进”与“反向指引”两种关系加以考量。前已述及，审查起诉是侦（调）查之进阶，侦（调）查权受制于公诉权；侦（调）查是审查起诉之准备，侦（调）查权服务于公诉权。检察机关作为审前主导者，其侦查权配置与运行应当更多发挥阶层式监督的功能。申言之，对于公安机关、监察机关移送的案件需要补充侦查的，倘若退回补充侦（调）查并不能得到良好效果，抑或公安机关、监察机关不予配合，那么检察机关即得以“进阶”之监督者的姿态进行监督或自行补充侦查，守护法律的同时有效推进诉讼进程。《补充侦查意见》明确，检察机关自行补充侦查要在具备自行侦查条件、具有自行侦查可行性和不宜退回补充侦查的必要性的情况下适用。易言之，退回补充侦查和自行补充侦查在适用上有先后之分，但这并不意味着检察机关“进阶”之监督者地位有所动摇。当然，在过往的司法实践中，对于退回补充侦查效果不佳的情形，较少直接自行补充侦查，相对较为成功的经验是对侦查人员消极补充侦查及时纠违、通报或要求更换侦查环节承办人，对证据不符合起诉标准的案件坚决作出不起诉决定，防止案件“退而不侦”，发挥“进阶”之监督作用。同理，对于公安机关侦查的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，公安机关不宜立案侦查的或公安机关应当立案而不立案的，检察机关同样应当以“进阶”之监督者的姿态直接立案侦查，就公安机关对特殊案件的立案侦查是否有效、有序进行监督。

 阶层式监督首先应当明确作为“进阶”之检察机关与“初阶”之公安机关、监察机关在程序意义上的阶层关系，所谓“正向递进”与“反向指引”是相伴而生的，试图在正向上形成递进态势则必然要在反向上明确指引关系。在审前程序之中，只得存在一个主导者，当多方观点存在冲突时，审前主导者的意见和决定具有把关作用。检察机关作为法律监督机关，且处于审前程序之“进阶”，有义务和能力作为主导者对“初阶”之侦查或调查加以监督和引导，因此，其侦查权同样具有把关作用。具体而言，在检察机关保留的三类侦查权中，自行侦查权具有排他性，当然也就无需强调是否优先，而自行补充侦查权和机动侦查权均与其他侦查（调查）机关存在交集，即需要明确检察机关侦查权的把关作用。检察机关一旦决定行使机动侦查权，公安机关不得再通过提级管辖或者指定管辖的方式排除检察机关机动侦查权的介入。同样，检察机关一旦决定自行补充侦查，公安机关、监察机关应给予必要的配合，检察机关自行补充侦查与公安机关侦查、监察机关调查之事实、证据和认定罪名存在出入时，以检察机关自行补充侦查为准。

《修正案》中虽然由此赋予检察机关对于监察机关移送起诉的案件退回补充调查和自行补充侦查的权力，但未明确补充调查的次数、期限及相应的程序后果，并且补充调查期间犯罪嫌疑人究竟沿用检察机关作出的强制措施抑或恢复留置存在疑问。实际上，其后制定的《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》中对于上述问题已有规定，例如其中第38条规定“补充调查期间，犯罪嫌疑人沿用人民检察院作出的强制措施”，第39条规定“调查部门应当在一个月内补充调查完毕并形成补充调查报告……补充调查以二次为限”，并且对于补充调查或自行补充侦查后检察机关应当作出不起诉决定的情形进行了具体规定。但此类内部工作办法的效力毕竟难以与法律企及，既然国家监察委员会已经与最高人民检察院就上述问题达成共识，本应在此次《刑事诉讼法》修改中加以体现，进而在法律层面规范监察机关与检察机关的衔接；倘若能够更进一步，更应当明确检察机关侦查权的把关作用，即与公安机关侦查、监察机关调查之事实、证据或认定罪名存在出入时，以检察机关自行补充侦查的结果为准。

 需要说明的是，“阶层式监督”或检察机关侦查权的“把关作用”，并不意味着各机关之间的高低或先后，只是基于刑事诉讼程序有序推进的客观考量。《刑诉规则》第344条规定了对于监察机关移送起诉的案件，人民检察院可以自行补充侦查的几种情形，其中就包括“其他由人民检察院查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形”。可见，“阶层式监督”或检察机关侦查权的“把关作用”更多是从便利、效率和有利于查清案件事实而考虑的，“苏某某等人滥用职权、受贿案”即体现出检察机关自行补充侦查并增加罪名起诉更为便利、更有效率。与退回监察机关调查相比，检察机关自行补充侦查取证速度较快、效率较高，方向明确、针对性强，并且有助于形成心证、增强内心确信，所谓“把关作用”很大程度上即是从“有效把关”“高效把关”出发的。而从刑事诉讼程序推进的角度来看，检察机关自行补充侦查权处于阶层式程序之进阶，对初阶之侦查或调查的监督即是一种阶层式监督，这同样不涉及各机关的高低、先后之分。

（二）“专业化监督”保障侦查力量的专业化

 法律监督具有主体唯一性、手段专门性、对象特定性、效果法定性等特点。其中手段专门性意味着，检察机关进行法律监督的手段是由法律特别规定的，包括侦查、批准逮捕、提起公诉、抗诉等，这些是唯有检察机关才有权使用的监督手段，与党的监督、人大监督、监察监督、舆论监督等均有显著区别。既然如此，法律监督就和其它类型的监督存在差异，强调检察机关在法律授权的范围内、运用法律规定的手段、遵循法律规定的程序对国家法制统一和法律正确实施进行监督。法律监督具有司法性，检察机关具有司法机关性质，检察官是运用法律知识的法律专家，因而法律监督应当体现相应的专业化程度。尽管过往职务犯罪侦查同样具有法律监督性质，但毕竟案件种类众多、范围宽泛、案情复杂，职务犯罪侦查权运行过程中并不能完全体现法律监督的司法性，反而更亲近于行政化运作，其本质是事务性判断和执行，而非适法性判断，追求侦查效率而并不强调侦查人员的独立性。但在职务犯罪侦查权转隶后，保留的三类检察机关侦查权均是在对诉讼活动实行法律监督过程中行使的，其具有更多的司法化元素，与检察机关专业化程度相适应，其目的是以丰富的法律知识和诉讼调控者、审前主导者的身份守护法律——当然，基于侦查权的本质，即便检察机关行使侦查权，同样不可避免体现出行政性权力之色彩。

 在国家监察体制改革进程中，即有观点呼吁保留一部分检察机关侦查力量，为自行补充侦查、机动侦查等服务，但现今反贪、反渎机构已经整体转隶，检察机关只能内部挖潜、另起炉灶，为其侦查权的有效运行创造条件。当前，刑事执行检察部门负责检察机关侦查权的运行。由于侦查力量的配置需要适应检察机关内设机构调整趋势，同时考虑办案业务量和检察官数量，倘若业务量较小，检察官员额少，则应考虑合并机构甚至不设机构。是故，目前检察机关考虑在业务机构下设置侦查组或侦查室，由其专门负责检察机关侦查权的行使，是相对合理的。但倘若在刑事检察一厅（部）、二厅（部）等刑事检察机构中直接配置部分力量负责侦查，可以预见的是，这一人员安排和机构设置的思路或许会招来理论质疑，既是侦查者又是控诉者甚至批捕者，是否会弱化检察机关的监督和制约作用，不利于保障被追诉者权利。因此，在刑事执行检察部门中配置侦查力量，能在检察机关内部保证侦查与控诉、批捕的相对分离。至于监督和制约作用的保障，一方面来自于检察官的客观义务，另一方面来自于以审判为中心的刑事诉讼制度。申言之，侦控作为审前程序的具体环节，检察官首先应当秉持客观义务中立审查，而最终的裁判是通过公开、理性、对抗的庭审，在证据审查和言词辩论的基础上对指控进行判定，其基础建立在法庭审理而非审前程序之上。

 侦查行为所依赖的专业性，并不仅仅是相关法律知识，还需要办案人员拥有足够的侦查经验、技巧和谋略，并且为其提供侦查所需的专业化设施和硬件设备。因此，在检察机关内部侦查人员的选任上，一方面，应当优先考虑曾有反贪、反渎工作经验的办案人员，另一方面，需要同时加强对检察机关内部新生侦查力量的培养。而在侦查设施和硬件设备上，检察机关早在2008年底就已基本完成了侦查所需的办案用房和技术用房建设，最高人民检察院又于2017年建成职务犯罪司法办案电子数据库，推进侦查信息化建设，各省市也有相应的设施、设备基础，可以进行整合利用。此外，还应当明确公安机关、监察机关的配合义务，必要时接受检察机关的引导，凸显检察机关审前主导者之地位的同时，为检察机关侦查权提供专业性补充。

（三）“混合型监督”提倡侦查机构的灵活性

 前述之“专业化监督”，其重点在于侦查的专业化与否，当然人员配置、机构设置与监督类型等都可能影响专业化程度；但侦查机构的设置，除了为侦查专业化服务，更重要的是根据监督类型进行有针对性的设计。监督可以分为主观型监督、客观型监督和混合型监督三种类型。主观型监督是指权力部门的具体活动仅以监督为目的，其权力的实施就是负责监督权力的运行，防止权力被滥用，例如上级对于下级的监督、执政党内部的党纪监督等。这种监督形式存在之目的即是监督，是一种积极的、主动的显性监督方式，优点在于监督力度强，不足之处在于可能消耗大量公共资源，且易对相对方的正常工作造成影响。客观型监督是指权力部门的具体活动并不以监督为目的，但其权力活动客观上制约了其他部门滥用权力，例如法院的刑事审判客观上可以制约侦查机关、公诉机关的权力滥用。这种监督的效果来自权力的结构性布局，是客观存在的，通常发生于平等主体之间，是一种消极的、被动的隐性监督方式，优点在于不消耗额外的公共资源，不影响相对方的正常工作，不足之处在于监督力度相对较弱。混合型监督综合了主观型和客观型监督的特点，权力部门有的活动是主观型监督，有的是客观型监督，有的则同时兼具行事和监督双重目的。例如，作为现代检察制度之缘起和基本职能的公诉，即是体现控诉功能和监督功能有机统一的混合型监督，检察机关通过对犯罪的控诉，实现对警察侦查权（监察调查权）和法官审判权的双重监督。而刑事执行检察部门原本则是典型的主观型监督，但现在将具有混合型监督性质的检察机关侦查权配置于刑事执行检察部门，则将形成刑事执行检察部门业务中主观型、混合型监督活动兼具的局面。学界曾有讨论，检察机关诉讼职能与监督职能是否应当适度分离，并设立专门的监督机构集中行使监督职能。但在国家监察体制改革的语境下，检察机关诉讼职能与监督职能的分离仍需充分论证和谨慎决策。是故，检察机关内部的混合型监督，短期内并不会被主观型监督所完全替代。而在反贪、反渎部门转隶前，其同样是兼具行事与监督双重目的，属于混合型监督。加之当前检察机关已没有专门的侦查部门，侦查权行使可能需要由其他业务部门兼顾，因而必然仍是以混合型监督之样态运作的。

 当前立即在检察机关内部重新设置独立的侦查部门既不现实，也不符合当前检察机关内部大部制改革的总体趋势，且基于较少的案件数量，其必要性也存疑。对于国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查等犯罪的自行侦查以及机动侦查的案例，在全国范围内并不算多，而我们在对检察机关的调研中发现，自行补充侦查的适用量仍相对较低。实践中，退回补充侦查呈现出从补充性措施演变为常态性措施的趋势，需要补充侦查的案件比例较大，且这部分案件中又有近半数需要再次补充侦查，补正效果并不好，存在消极补充侦查的现象，正如有公诉人所抱怨的那样：“能找的证人不找，能查的物证不查，以情况说明的方式应付了事，让公诉人进退两难，最后就低起诉。”但即便如此，囿于侦查力量和侦查手段的缺失，检察机关也并不乐于直接自行补充侦查，是故，需要足够的配套保障将这一制度有效激活。自行补充侦查首先是服务公诉导向的，其目的是保障全面、客观地收集证据，进而达到案件事实清楚、证据确实充分的起诉标准，过往实践中往往由公诉机关的承办人直接自行补充侦查，而并非交由检察机关内部反贪、反渎机构运作。同时，前已述及，自行补充侦查还具有法律监督性质。因而，以自行补充侦查权为代表，检察机关侦查权具有混合型监督之性质，兼具行事和监督双重目的，将侦查力量直接配置于具有公诉职能的业务机构之下也并无不妥。但当前检察机关侦查权配置的思路是在刑事执行检察部门下设，因而，检察机关自行补充侦查权的运行模式可以是由承办人指导和提出补充侦查提纲，刑事执行检察部门具体进行侦查。考虑到侦查活动需要一定经验和技巧，上述运行模式可以扶持和培养一部分固定的侦查力量，也有助于检察机关侦查权的长期有效运作。

四、余论

 维辛斯基曾言道：“为了领导侦查员的工作，就需要参加这个工作……若是不具体地了解案件，如何能做业务上的指示呢？只能把案件弄得一塌糊涂罢了。我想要对案件作出指示，那我自己就要和我所领导的侦查员一起进行侦查行为。”当然，随着检察制度的不断发展，这里所谓的“参加”并不意味着每个案件检察机关都应直接侦查或参与侦查，而是应当根据案件类型和案情需要进行合理选择。所谓“合理选择”，需要从国家治理需求和检察机关职能的契合程度出发。

 就国家监察体制改革与检察机关侦查权的重新配置而言，检察机关并没有因此弱化法律监督职能，反而是为更好地行使法律监督职能，卸下了本不应由法律监督所承受的“负担”：首先，打击腐败之功能在一定程度上超出了检察机关的宪法职能，过往包括法律监督在内的多种监督机制并没有真正阻止腐败现象蔓延，因而需要整合资源，建构统一、权威、高效的国家监察体制；其次，过往部分职务犯罪侦查的对象并未真正妨害法律正确实施，因而超出了法律监督的应然范围。例如，对于国家机关工作人员贪污、受贿、渎职类犯罪，其行为妨害了国家管理活动、损害了国家权力行使的廉洁性，但并不必然妨害法律正确实施；对于国有公司、企业、事业单位人员的贪污、贿赂犯罪，在社会主义市场经济的背景下，国有企业经营活动同样接受市场调节，不能简单地将国有企业的经营活动视为法律实施行为。由此观之，将一定程度超出宪法职能或与法律正确实施没有必然直接关联的职务犯罪案件转交专门的国家监察机关查办，反而有利于检察机关集中资源，在诉讼活动中维护国家法制的统一和法律的正确实施。

 并且，检察机关侦查权在适当“减负”之后，其重要性较之过往也并未降低，反而成为了提升法律监督实效的突破口和增长点。尤其是在当前“四大检察”的新格局下，检察机关侦查权是切实保障检察权有效运行的内生手段：在刑事检察领域，可以借助检察机关侦查权提升立案监督、侦查监督的质量和效率；在民事检察、行政检察领域，可以借助检察机关侦查权实现重大监督事项的调查核实协作；在公益诉讼领域，可以推进检察机关侦查力量与公益诉讼检察部门的工作衔接，探索建立线索发现、移送、核查等机制。但考虑到当前检察机关侦查权的配置经历了重大调整，各级检察机关仍需重新适应当前角色、持续探索权力运行的优化模式，进而确保检察机关侦查权对内与检察机关其它职权形成良性互动，对外与监察机关调查权、公安机关侦查权形成有效衔接。

 事实上，作为中国特色社会主义检察制度的有机组成部分，检察机关行使侦查权本就兼具法理基础和实践经验：一方面，由诉讼原理观之，收集和提交证据的权力属于诉权的重要内容，因而侦查权在理论上本就可以归于诉权；另一方面，从实践经验考察，检察机关在一定的案件范围内直接行使侦查权更有助于此类案件侦查与起诉之有效衔接。更重要的是，检察机关侦查权是由检察机关的法律监督职能所派生的，而检察机关的法律监督地位和上下级领导体制也更利于有效行使侦查权。检察机关的法律监督具有“司法性”，贯穿于侦查、批捕、公诉、抗诉等具体诉讼行为之中；而侦查权虽并非检察机关专属，但却仅有检察机关侦查权具备突出的“监督性”。因而，作为同时彰显“司法性”与“监督性”的重要职权，检察机关侦查权在国家监察体制改革、检察机关职务犯罪侦查权转隶之后仍然得到一定保留，对完善中国特色社会主义检察制度是具有深远意义的。以2018年《刑事诉讼法》修改和全国检察机关开展“百日攻坚”专项行动为契机，检察机关充分行使自行侦查权、补充侦查权、机动侦查权，总结权力运行的有效经验，并由此探索建构检察机关侦查权的法律监督体系，是巩固检察机关法律监督地位的重要举措。

 遵循上述思路，本文试图论证，重新配置后的检察机关侦查权已初成制度规范体系，需要以监督性为中心，厘清不同类型检察机关侦查权的发展方向及其重点，推动检察机关侦查权向着阶层式、专业化和混合型的法律监督体系发展，明确检察机关侦查权的把关作用，进而培养专业化的侦查力量、设置灵活性的侦查机构，保障检察机关侦查权的合理配置和有效运行。

 最后需要说明的是，虽然本文主张在专业化机构之下设置专业化、灵活性的侦查组或侦查室，但这并不意味着检察机关内部未来必然不会出现综合、独立的侦查机构。尤其是随着公益诉讼的出现和发展，在监督工作中存在大量的调查工作，这些调查工作的手段在许多方面与侦查手段是相似甚至一致的。因而，从提升检察机关整体侦查、调查和办案质量的角度出发，在分散行使侦查权的同时，探索侦查力量的积累与整合，进而创设综合、独立的侦查调查机构，是未来需要理论与实务深入研究和审慎决策的命题。此外，除了进一步探索检察机关侦查权的启动条件、适用范围、运作程序以及机构设置等问题，学界还应持续关注检察机关侦查权的实际运行状况，借助实证研究方法对其加以进一步研判。