尚权推荐SHANGQUAN RECOMMENDATION

 引 言

 在过去二十多年时间里，以国务院制定的《法律援助条例》、《社会救助暂行办法》为依据，我国法律援助制度与社会救助制度沿着不同的实践发展路径均取得了令人瞩目的成效。近年来，为进一步推动我国法律援助制度和社会救助制度适应新时代的发展需要，就此进行专门国家立法的呼声愈发强烈。

 2020年9月7日，《社会救助法（草案征求意见稿）》公布，向社会公开征求意见。2021年8月20日，在历经三次审议后，《法律援助法》正式出台。从立法目的看，两部法律都是为了维护社会公平正义，都具有推动“法律面前人人平等”的宪法原则从“形式平等”转向“实质平等”的重要意义。

 2021年3月30日，国家发改委联合20个部门印发了《国家基本公共服务标准（2021年版）》，进一步完善了以均等可及为根本目标的国家基本公共服务体系。该标准在“弱有所扶”一节，明确列出了“社会救助服务”和“公共法律服务”两项内容；其中，在“公共法律服务”之下只列“法律援助”一项。

 从狭义上看，国家基本公共服务体系其实就是覆盖面更广、形式更多元的新型社会保障体系，其所保障的内容是最基本的民生需求，也是政府公共服务职能的“底线”。由此可见，在构建新型社会保障体系视角下，法律援助制度的功能定位已悄然发生改变。

 基于民生保障的政策要求，法律援助制度不仅是一项以实现平等诉权与人权为根本目标的司法保障制度，更是一项以保民生、促和谐为发展目标的社会保障制度，其与社会救助共同承担起扶贫济弱的时代使命。

 理论上，法律援助制度和社会救助制度应当是相辅相成、相互促进的关系，但实践中二者之间一直存在制度藩篱，远未实现真正的联合协作。

 究其原因，很大程度上源于法律援助制度在社会保障领域中的功能被低估，一方面，理论界和实务界尚未充分发掘并利用法律援助制度的社会保障属性；另一方面，多数社会保障学者长期认为法律援助应当属于社会救助体系，并对法律援助制度的政策导向产生了深刻影响。但理论和实践均表明，此“从属关系”理论看似具有一定合理性，但实则是对法律援助制度功能的错误定位。

一、法律援助与社会救助：“从属关系”理论的缘起与演进

 2003年《法律援助条例》的出台，标志着我国一体化法律援助制度的正式确立。与西方法治国家不同，我国法律援助制度的调整对象并非仅局限于刑事法律援助，而是一体化地规定了刑事、民事、行政法律援助的案件范围，并将其视为一项政府责任，由国家提供免费的法律援助服务。

 司法实践表明，这种一体化立法体系，尤其是将经济困难的民事行政类案件当事人纳入国家法律援助的范围，有利于社会公平正义的实现，有助于为社会贫弱群体提供更加全面、强劲的法律保障。

 值得注意的是，在我国法律援助制度实践中，一个不容忽视的趋势是：因民事行政类法律援助案件往往直接关系到经济困难群体的合法权益，因此，此类法律援助服务逐渐与在我国处于更高政治站位的民生工程建设紧密联系在一起。

 近年来，一些省市的地方政府已经把支持法律援助发展列入“为民办实事项目”。受此影响，法律援助制度逐渐引起社会保障学界的关注，并由此引发了“法律援助制度与社会救助制度之间关系问题”的探讨。总体而言，多数社会保障学者倾向于认为，法律援助是从属于社会救助制度的一种特殊救助形式。

 事实上，主张将法律援助纳入社会保障乃至社会救助的观点最早可追溯至2005年。当时，民政部正在联合其他有关部门着手起草我国第一部《社会救助法》。该草案将“法律援助”作为一项“专项救助”纳入该法的调整范围。

 根据上述草案，法学界和社会保障学界的研究者纷纷撰文回应，支持将法律援助纳入社会救助制度体系。受此影响，各地司法行政部门、民政部门也不甘落后；在该草案公布后的两年内，先后出台相关文件，将当地法律援助事业纳入城乡社会救助体系，以保障城乡困难群众获得必要的法律服务。

 但是，历经九年,《社会救助法（草案）》虽被屡次提交国务院常务会议审议但均未能获准通过。其中一个重要原因即在于：有关方面想把与扶贫帮困沾点边的现行政策都塞进《社会救助法》，使得这项法律变得异常臃肿，难入国家法制部门的法眼。

 到2013年年中,《社会救助法（草案）》又改出了新的一稿，但这次又过于单薄，把与最低生活保障制度相配套的医疗教育、住房等“专项救助”都通通删去。最终，此稿也仍未获得通过。

 眼看《社会救助法》胎死腹中，而现实又迫切需要一部统一的法律文本来指导实践，无奈之下，国务院于2014年2月出台了一部过度性的《社会救助暂行办法》（以下简称“《办法》”）。不料想，原本的临时之举竟一直延续至今。

 《办法》正式出台前，学界有不少知名学者吸取了第一部《社会救助法（草案）》屡遭失败的教训，反对将“法律援助”纳入到社会救助法当中，建议只保留医疗、教育、住房等专项救助，尽量避免社会救助项目过于繁杂。

 显然，2014年《办法》吸收了学者们的合理建议，在专项救助上做到了有所取舍。尽管《办法》出于立法技术的考虑未把法律援助纳入其中，但社会保障学界仍普遍认为社会救助制度体系应当包含法律援助制度，并且这种观点也在潜移默化地影响着有关法律援助、社会救助的政策制定。

 但是，理性地看，在我国法律援助一体化立法体系背景下，这种从属关系定位是否既能发扬法律援助制度自身的人权司法保障属性，又利于形成制度合力构建更加完善的社会保障体系。这一问题亟待先从理论层面予以厘清。

二、法律援助与社会救助：制度特征及其异同

 要想解答上述问题，首先需要梳理法律援助与社会救助的异同。只有在对二者制度特征进行深入对比的基础上，才能还原制度原貌，明确社会保障视角下法律援助制度的定位。 

（一）法律援助与社会救助的相近之处 

法律援助与社会救助具有相似的外部运行机制。具体而言，

 第一，二者责任主体一致，都强调国家责任，即国家有承担社会救助和法律援助的法定义务。相应地，公民获得社会救助或法律援助是一种权利，而不是国家对公民的施舍与救济。

 第二，二者运行方式相似，都是国家通过对社会资源的再分配来实现制度运转。社会救助是对国民收入的再分配，国家对因各种原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助；法律援助是对法律资源的再分配，国家组织政府机构、民间团体、律师运用他们的法律资源、知识、技能等为贫困及弱势公民提供无偿援助。

 第三，二者服务对象重合，除刑事法律援助中特殊案件的当事人外，法律援助的主要服务对象是那些长期或者临时陷入贫困的社会脆弱人群，其中的绝大部分与社会救助的对象一致，由此决定二者对这类社会贫弱群体发挥共同的兜底保障作用。

 申言之，在社会保障视角下，社会救助是从结果意义上直接给予社会贫弱群体以物质帮助或生活扶助；法律援助对经济困难的公民或符合特定条件的弱势群体无偿提供法律服务，既能从程序意义上帮助贫者摆脱司法障碍获得法律救济，又能从结果意义上通过法律诉求的实现间接改善贫困现状。

 就前述三点共性而言，第三点最为重要，也是法律援助难以与其他社会保障制度相类比，而唯独能与社会救助相关联的根源所在。

（二）法律援助与社会救助的相异之处

 法律援助与社会救助的不同主要体现在内在制度机理方面，具体包括以下三点。

 1. 权利属性不同

 社会救助权是社会权，而法律援助权是涵盖社会权属性的复合性权利，其中，专属于犯罪嫌疑人、被告人的刑事法律援助权利在本质上属于诉讼权利——辩护权，除此以外的才属于社会权，具体包括刑事代理、民事、行政及非诉法律援助权利。

 具言之，前者以司法主动保障为原则，是现代刑事诉讼构造与程序正义理念的必然要求，其最终目的是实现司法公正。而后者以被动接受申请为原则，是为有理无钱的困难群众提供的一种法律救济手段，其最终目的是保障和改善民生。因此，法律援助权与社会救助权只在社会权范畴内有所重合。

 2. 施助对象的内在资质要求不同

 社会救助和法律援助在外部机制上虽然都有对申请主体的资质审查，但由于内在要求不同，导致后者对经济状况的审查并不像前者那般严格。

 社会救助之所以格外重视对救助对象资格的严格把控，主要基于以下两点原因：

 一是社会救助兜底效果的实现程度直接取决于救助对象的适格性。与其他社会保障措施相比，社会救助的兜底属性要求其在适用中必须精准、高效、全面地识别需要救助的贫弱对象，避免再分配失灵而引发公共政策效微。因此，救助对象的适格程度直接与兜底效果相关，而严格筛选以按需分配正是社会救助兜底属性的必然要求。

 二是社会救助在适用中出现的很多问题都源于救助对象的瞄准偏差，进而引起错助、漏助现象频发。以低保为例，一旦前期识别错误或后期监管放松，会导致大量错助人群经年累月地攫取有限的救助资源。这对那些被漏助的群体而言是何等不公，可能使他们逐渐对生活失去希望、对政府失去信心，甚至成为社会中的不稳定因素。因此，瞄准偏差会引发一系列负面效应，其代价可能更甚于整个社会救助的成本。

 相较之下，法律援助对援助对象经济状况的审查便显得较为宽松。因为其内在要求不在于精准把握援助对象的适格性，而在于依托司法终局性效力最大限度地化解社会不稳定因素。因此，尽管实践中援助偏差在所难免，但总归不是需要其重点解决的问题。

 法律援助对象具有较强包容性，向来不只局限于经济贫困者，还包括权利上、社会地位上及资源占有上的弱者，比如讨薪农民工、失业欠薪的刚毕业大学生、被家暴的妇女，等等。这些人的经济状况可能并不符合各地规定的经济困难标准，但与使其陷入困境和纠纷的另一方相比却处于弱势、被动地位。

 所以面对他们的求助，法律援助机构不应再固守纸面上的经济困难标准将其拒之门外或科以繁琐的申请程序，而应当本着“应援尽援”原则全部纳入受援范围。因此，实践中已有不少地区对未成年人、70岁以上老年人、残疾人等特殊群体的法律援助完全放开，不受经济困难条件限制。

 而且，有数据表明，在每年的法律援助案件中，属低保对象的不足20%，有些地方甚至只有3%，即使现在有不少地方将申请法律援助的标准提高到低收入标准或低保标准的2倍，早已超出了社会救助的标准，但贫困人群申请法律援助的比例依然有限。这或许可以说明，符合社会救助条件的群体并非法律援助的主要受惠人群，尤其是在社会救助对象中占绝大比例的低保人员，他们对法律援助的需求并不迫切；更多需要法律援助的，往往是收入高于低保但在生活或生理上又有困难的群体。

 当然，通过放宽经济困难标准以及对部分群体免予经济状况审查来扩大援助范围，虽然能够极大地维护困难群众合法权益及社会稳定，但不可避免地出现了一部分经济条件较好的人群也享受到了无偿的援助服务，挤占了本就不富裕的法律援助资源。

 但也必须意识到，法律援助是衡量一国法治水平的重要标尺，现阶段，其案件量越大、覆盖范围越广，越说明我国法治化程度越高。因放松审查所造成的部分错助虽造成了一定程度的资源浪费，但反过来又能减少漏助的发生，从而最大限度地吸纳疑虑、不满、纠纷等社会不稳定因素。

 3. 制度建设的重点不同

 法律援助通过不断扩大援助范围已初步实现应援尽援，当务之急是如何提高援助质量以实现应援优援。服务质量是其生命线，直接关系到群众评价、司法公正及政府公信力。因此，法律援助制度建设在现阶段的工作重点主要是对办案程序和质量结果的优化和促进。而社会救助的工作重点自始至终都是严格制定和评定救助对象的准入及退出条件。

 此外，既然法律援助以保障案件质量为核心，相应地，对援助主体的资质和能力等要求就会更严格，这也是其与社会救助截然不同的一个重要方面。

 法律援助具有高度的专业性、特殊性，需要由精通法律的律师等人员提供高质量服务。律师、公证员、基层法律服务人员等援助主体均是具备一定条件的专业人员,一般都精通或熟悉法律,具备一定的法律服务经验和技能。

 尤其是刑事法律援助，其主体范围基本仅限于律师，对特殊案件的援助，如死刑、未成年人案件等，还会对律师的执业年限、专长等有更高要求。而在社会救助中，对救助人员却没有这些专业要求，只要是恪尽职守的公务人员就基本能把它做好。

三、法律援助与社会救助：对“从属关系”的反思

 在当前时代背景下，“法律援助从属于社会救助”的定位从表面上看具有一定合理性，但实际上既与法律援助制度的理论基础相冲突，也无益于在实践中构建起分工负责、协作配合的制度衔接机制。

（一）从属关系的合理性

 从政策层面上讲，近年来我国高度重视保障和改善民生，必然使得在法律服务领域唯一发挥兜底保障功效的法律援助制度被委以重任。

 政策层面曾试图将法律援助纳入社会救助，或许可以认为是国家对法律援助制度尤其对民事行政类法律援助赋予更高期许，期望其不仅能在法律服务领域促进实质平等意义的诉权，更能以其特有的程序保障属性在社会民生领域发挥更大的兜底作用，为国家解决困难群众的生存和生活问题排忧解难。

 因此，从扶贫济困的角度看，民事行政类法律援助可以说是法律服务领域的“社会救助”，社会救助也自然可以涵盖法律援助这种特殊救助形式。

（二）从属关系的理论缺陷

 尽管出于政策上的考量将法律援助纳入社会救助体系有其合理性，但二者内在机理存在明显抵牾。

 从权利属性看，社会救助权无法兼容刑事法律援助权的辩护权属性，即便民事行政类法律援助和社会救助同属于社会权范畴，但二者对于施助对象的资质要求相差甚远，前者已经实现从经济标准到公平标准的全面跃升，而后者必须坚守经济困难标准的底线。

 最重要的是，从功能属性看，坚持从属关系定位会弱化刑事法律援助的人权司法保障功能，以及淡化法律援助对所有社会保障措施共有的程序保障功能。

 1. 弱化刑事法律援助的人权司法保障功能

 在我国一体化的法律援助制度背景下，如果只注重民事行政法律援助的扶弱济贫功能，将整个法律援助制度划归到社会救助体系，则显然排挤了刑事法律援助对于强化人权司法保障的核心功能。 

 不同于域外一些法治国家对刑事法律援助给予优先保障，我国对于刑事法律援助和民事行政法律援助没有优位之分。但从法律援助制度的发展历程来看，刑事法律援助才是我国法律援助制度的雏形，有关民事法律援助、法律咨询以及公共法律服务等内容是后续逐渐增加进去或确认的。在制度初创期，基于对促进刑事司法公正的迫切需求，刑事法律援助被视为人权司法保障的中流砥柱，是被党和国家优先推进发展的法律援助制度重心。

 只是随着法律援助的深入发展以及我国对民生保障的政策倾斜，以民事行政类法律援助为主的非刑事部分不断扩充并逐渐在整个法律援助体系中占领高地。

 这种政策变动对刑事法律援助产生了深刻影响。在中央和地方的官方文件中，法律援助制度几乎被完全装点成一项旨在扶贫济弱的“阳光工程”、“民生工程”，而法律援助对于实现司法公正的重要意义，以及在国家司法体系尤其是刑事司法体系中的基础性地位却鲜少被提及。

 在司法实践中，我国以民生为导向构建的民事行政类法律援助体系通过不断扩大援助范围和简化审批程序，已基本触到了制度天花板，很难再有新的突破。

 而刑事法律援助的不足在某种意义上已成为我国人权司法保障和法律援助建设的最大短板。有数据显示，从2003年到2017年，刑事法律援助面临持续性萎缩，即便从2014年开始刑事案件占比有所回升，但也远不及制度建立之初连续三年都在40%以上的情况。尤其是2011年，其案件量占比更是跌到只有13.46%，而民事法律援助案件占比则高达86.05%，后者是前者的6.4倍。 尽管在2018年，得益于刑事辩护全覆盖试点工作的广泛开展，使得当年全国办理的刑事法律援助案件量大幅度提升。

 但不得不承认，我国刑事法律援助实践一直迂回前进，无论是案件数量还是经费来源，都难与民事行政类法律援助旗鼓相当。因此，未来应当以全面推进依法治国为发展目标，将法律援助制度放在司法改革的大局中予以深入谋划，从人权司法保障的高度推动刑事法律援助的发展。

 鉴于此，笔者认为，尽管刑事法律援助和民事行政类法律援助各有侧重，但在现有一体化的法律援助制度背景下必须做到统筹兼顾，以整体思维思考其制度归属问题。

 法律援助作为一项独立的人权司法保障制度，主要仰赖的从来都是刑事法律援助；在民生保障领域发挥重要作用的民事行政类法律援助虽是国家基本公共服务的重要组成部分，是推进民生建设的重要任务，但终究不能掩盖前者对促进刑事司法公正的重要意义，更不能抵消法律援助制度整体对人权予以平等司法保障的核心功能。

 质言之，民生保障固然重要，但如果按照从属关系的理论定位，将本就面临内部发展失衡的法律援助制度一刀切地纳入社会救助制度范畴，既与法律援助一元化的立法体系相矛盾，又与我国建立法律援助制度的宗旨和初心相背离。

 2. 淡化法律援助对所有社会保障措施共有的程序保障功能

 在社会保障视角下，法律援助制度作为一个整体，其特有的程序保障功能主要体现在两个层面：

 一是对外与其他实体保障措施相并列，通过提供无偿法律服务帮助所有符合条件的社会保障对象实现其合法权益。尤其是在实体保障措施皆失效或力所不及时，能通过法律援助这一司法救济手段为社会保障对象筑起最后一道生存防线，防止其穷尽一切社会保障手段后仍被迫陷入生存绝境。

 二是对内独立于其他实体保障措施，当人民群众遇到因公权力机关或其他人的原因而使其社会保障权无法得到实现等情况时,可以通过法律援助这一程序性保障措施来寻求司法救济，帮助其获得本应享有的实体性社会保障权利。以社会救助为例，经济困难公民在申请社会救助时,若遇到主管部门不作为或乱作为而导致权益落空,就可以通过法律援助主张权益。

 因此，无论从上述哪一层面来看，法律援助的制度功能都并非仅局限于社会救助领域内，而将法律援助纳入社会救助制度无疑忽视了法律援助对所有实体保障措施兼而有之的程序保障功能。

（三）从属关系对构建制度衔接机制的影响

 从学理上准确界定社会保障视角下法律援助制度的定位，其最终目的无非在于促进实践的完善和发展。而实践表明，将法律援助制度纳入社会救助体系并不是最佳选择，本应及早告别“各自为政”走向“配合协作”的制度衔接机制，却在这一定位的误导下始终停留在相对滞后的层面。

 早在五年前，就有一些地方政府响应政策号召，将法律援助纳入城乡社会救助体系并配套了一些措施，但这些实践中的简单尝试并未真正打破制度藩篱建立起互联互通的衔接机制，仅是社会救助部门给法律援助部门提供的一些单向便利。

 比如，多地政府出台相关规定，一边为社会救助对象开通免检通道，使其无须出具经济困难证明就能申请法律援助，法律援助机构只需向有关部门核实其经济困难状况便能做出援助决定；另一边为法律援助人员开通绿色通道，使其在提供法律援助服务过程中，若遇到需要到民政等相关部门调查取证、查阅复制材料等情况时能被减免收费。

 客观来看，这些措施为促进法律援助和社会救助的制度衔接奠定了良好的基础，并且推动了部门间信息共享系统的创建。但时至今日，实践中的脚步仍停留于此。多数地方政府受部门间条块分割、井水不犯河水的工作模式桎梏，以及缺乏对法律援助与社会救助各自的制度特性及二者关联性的正确认识，其所建立的制度衔接机制早已简化甚至异化为社会救助单方面向法律援助“开后门”，远未实现真正的信息共享和工作协同。

 就信息共享而言，法律援助部门和社会救助部门之间尚未完全打破信息壁垒实现信息的充分共享和及时传递。

 实证调研表明，一方面，除一些经济发展水平较高的城市外，目前绝大多数城市的部门间信息共享系统尚未建立健全。法律援助机构工作人员在核查申请人经济困难状况时，还无法直接通过线上的数据共享平台获取到由公安、民政、人力资源和社会保障、残联等部门收集的申请人背景信息，而只能线下进行。

 另一方面，当面临申请人既需要社会救助又需要法律援助的情况时，及时便捷的线索转介和关键信息回溯机制也处于缺位的状态。譬如，一些地方的民政部门在受理社会救助申请时，若发现申请人可能需要借助司法途径，便会告知其可先去申请法律援助。但多数申请人属于老弱病残，既不知去何处申请，又不知如何申请，而且他们普遍不会或不善于在线上先行咨询，只愿寻求线下面对面的方式。由于缺乏线索转介机制，对于这种情况，负责接待的工作人员往往不知所措。

 不仅如此，若这类申请人在后续获得了法律援助进入司法程序，最终援助结果和实现情况将直接决定民政部门是否仍需给予其社会救助，而这一关键信息的回溯在实践中也是不存在的。类似情况同样存在于法律援助机构。

 就工作协同而言，法律援助部门和社会救助部门在面对本需共同发力的实际问题时总是各行其是、分头介入，显露出不可避免的滞后性和被动性，从而给现实中遭受重大困境的贫弱群体造成了相当严重的权益损害。

 笔者曾在某地调研时了解到一则真实事例，当地一位80岁独居老人因其子女不履行赡养义务而陷入生存困境，尽管在村委会的帮助下获得了社会救助，但因法律援助介入不及时，在他到当地司法所寻求法律帮助后的短短几日内便因病在家中孤独离世。

 类似于这样的事例在实践中应该不在少数，这说明对于在现实中遭受重大生活困境的部分贫弱群体，社会救助与法律援助是必需品、急救品，二者缺一不可，相关部门若不加以重视，最后牺牲的只能是广大贫弱群体的合法权益。

 对于这些实践问题，《法律援助法》第41条、第42条和第51条作出了相关规定，但其内容仍限于对简化申请程序这一实践惯例予以确认，以及笼统性地提倡通过加强法律援助信息化建设促进部门间的信息共享和工作协同。因此，为推进法律援助和社会救助的深度衔接与便捷适用，相关部门需要作出更多细化规定。

 理论指导实践，既然现有的制度体系在实践中已经不可避免地出现了真空地带和衔接失范，就需要首先从学理上切实厘清法律援助和社会救助之间的关系，合理界定社会保障视角下法律援助的定位，由此才能建构起一个更加完善的制度衔接机制，以实现对社会贫弱群体的全方位保障。

四、法律援助制度功能的应然定位及衔接机制构建

 如前所述，法律援助制度与社会救助制度存在本质区别，并且从属关系定位不仅具有明显的理论缺陷，而且无益于促进实践中制度衔接机制的构建与完善。因此，厘清社会保障视野下法律援助制度的功能定位兼具理论和实践的双重意义。

（一）新型社会保障体系下法律援助制度功能的应然定位

 从属关系定位忽视了法律援助制度自身的理论基础和内在特性，急于为其套上一双不合脚的“鞋子”。正确的功能定位是，法律援助制度应当作为一项独立的社会保障制度，与社会救助处于同一制度层级。

 只有如此，才既能保持各自制度特性，尤其是要确保法律援助制度作为一项重要人权司法保障制度的独立属性，又能充分发挥二者在社会民生领域所具有的相同兜底保障功能。

 1. 相互独立：保持法律援助和社会救助各自的制度特性

 尽管法律援助和社会救助在社会保障领域存在功能交叉和对象重合，但发端于各自内在特性的互不交融部分才是它们赖以存在的制度根基。

 一方面，对于法律援助制度而言，首先在法律服务领域，其本质上作为一项人权司法保障制度属于我国司法制度体系的重要组成部分，通过保障公民在司法领域、特别是刑事司法领域的合法权益，旨在实现司法公正和全面推进依法治国；其次上升至整个社会生活领域，其以特有的法律救济属性发挥对社会贫弱群体的兜底保障功能，在更高层面上致力于民生改善和促进社会和谐稳定。

 因此，只有将法律援助制度作为一项独立的社会保障制度，才能使这两种制度属性在不同的目的层级上齐头并进，尤其是永葆其司法制度本色，保障刑事法律援助的长足发展。

 另一方面，对于社会救助制度而言，不将法律援助制度纳入其中，既是在坚守其对贫困主体进行直接帮扶的制度特性，以维持自身制度逻辑和内核的自容自洽；也是在避免叠床架屋和生搬硬套，以确保其制度体系与救助对象的资格要求相适应。

 2. 相互交融：构筑起更完善的中国特色二元社会保障体系

 本质上，我国为全社会成员的基本生存需要所建构的社会保障体系看似面面俱到，但其实仅是一元化的单轨格局，其所涵盖的四项基本制度都是以落实和保障实体法律权利为目的的实体保障措施，缺乏程序保障这一关键要素。而法律援助的加入恰好能填补这一缺憾，只有程序保障与实体保障相辅相成，才能搭建起更加稳固完善的二元双轨社会保障体系。

 具言之，在二元社会保障体系下，由社会保障制度对其下的法律援助制度和社会救助制度在更大的民生保障和国家治理格局下进行统筹安排，由此一来，许多实践中的困难便有望迎刃而解。

 一方面，以二元保障为基本导向，有助于打破制度壁垒，建立起互联互通、分工配合的制度衔接机制。另一方面，以改善民生为根本方向，从体系化视角对法律援助、社会救助等其他保障措施在资源配置方面进行通盘规划，有助于法律援助制度获得更强劲、更广泛、更可持续的人财物力支撑。

 总之，法律援助虽然是社会保障领域的后来者，但其对保障民生的重要性不可小觑，尤其是民事行政类法律援助，无论是作为“保障和改善民生重要举措”的公共法律服务项目，抑或是作为“预防与化解纠纷重要机制”的基层治理手段，二者都应成为社会保障体系的重要内容和主要抓手。

 因此，只有将法律援助和社会救助等制度放在同一层级，才能凸显其在社会保障体系中的特殊性和重要性。

 这样不仅有助于直观反映它所蕴涵的社会保障价值，唤起社会对法律援助事业的重视，还能弥补“一元社会保障体系”的不足，使法律援助与其他社会保障制度配套衔接形成制度合力。

（二）法律援助与社会救助的衔接机制

 在明确法律援助制度是一项独立的程序性社会保障制度的基础上，当务之急就是由各地政府牵头，由民政部门和司法行政部门负责分别落实，以充分的能动性共同构建起一套分工负责、协作配合的制度衔接机制，以促进法律援助与社会救助之间的信息共享和工作协同。

 1. 线索发现机制

 社会保障视角下，为扩大覆盖面、提高保障水平，社会救助制度和法律援助制度应当变被动为主动，尽快建立起区级、街道、社区（村）“三级联动”的主动发现机制。

 以村（社区）网络化管理为依托，建立由街道、村（社区）干部和第三方公司工作人员组成的困难救助和法律援助信息组，由街办指定民政办和司法所各一名工作人员担任组长，负责牵头和组织。

 充分发挥村（社区）的服务功能，将“主动发现机制”纳入村（社区）职责范围，由村（居）党组织书记负总责，落实一到两名联络员，专人负责，主动了解、收集本区域内困难群众遭遇的急难事项线索，上报街道办事处。

 各街办经第三方公司工作人员入户核查后，符合各类社会救助条件的按程序上报区民政局，符合法律援助的上报区司法所。同时，区民政局社会救助相关科室和区司法所所辖的法律援助机构要定期对各街办随机抽查，主动下基层核查，防止漏报、错报。

 同时，线索的主动发现不应仅限于线下实地探访，线上的热点事件监测与关注也不容忽视。社会救助和法律援助部门的工作人员应时刻保持敏感度，随时关注微信、微博、论坛等各类网站及本地新闻，一旦发现救助事项或线索，及时上报，并派专人通过电话或者派社区网格员初步核实，符合本部门救助或援助条件的及时按程序办理，涉及非本部门事项的及时进行线索转介。

 2. 线索转介机制

 法律援助或社会救助的线索转介机制在整个制度衔接机制中处于核心地位，及时有效的线索转介能够真正将法律援助和社会救助相串联，从而最大化的满足受援人或受救助人的切实需求。具体包括受理申请时的线索转介和援助（救助）过程中的线索转介。

（1）线下受理申请时的线索转介

 实践中，绝大多数救助或援助线索仍来自于线下递交申请。因此，负责在窗口接待的工作人员对申请事项的分辨和转介就起到至关重要的作用。有些地方社会救助部门的工作人员针对上述问题，提议由法律援助部门提前印制宣传单或指示书放置在本部门窗口处，供申请人自行查阅或经工作人员提示查阅。

 但笔者认为，此建议治标不治本，本质上仍是一种相互推诿的面子工程。理想的做法是，各部门接待工作人员主动承担起帮助申请人寻求社会救助或法律援助的责任，经初审后认为存在转介情形的，应主动联系对方部门简单说明情况做备案处理，再根据宣传单或指示书悉心引导申请人寻求对应帮助。

（2）援助或救助过程中的线索转介

 援助部门或救助部门除首次受理申请时需线索转介外，还应留意在援助或救助中是否也有需转介情形。这里特别强调对于正在接受刑事法律援助的被追诉人及亲属以及被害人一方的社会救助问题。

 对被公安、司法机关以撤销案件、不起诉、宣告无罪等方式作出处理的被告人，以及被判处缓刑、非监禁刑及判决后无须监禁的被追诉人，因其在经历刑事诉讼后会立即回归社会，如果其在刑事程序中因各种原因而陷入生存困境或在进入刑事诉讼前便已生活困难，那么重新回归社会后可能会面临更艰难境地。尤其对被判缓刑的被告人，生活贫困会直接影响缓刑考验的质量和效果。

 因此，在对这类被追诉人提供法律援助时，援助律师应当主动询问其经济状况，若遇到确实存在生活困难的，应主动联系社会救助部门及时进行转介，以避免其获得了自由但却孤立无援、困苦难当。

 据笔者调研，与前述无须监禁被追诉人相比，对于服刑人员亲属的社会救助更呈现出模糊零散的责任搁置状态。以法律孤儿这一特殊群体为例，他们因父母触犯法律而背负污名，遭受排斥，处于社会救助的边缘地带，几近被遗忘。

 究其原因，实践中在刑事案件的处理流程和正常的救助流程间缺失信息传达机制，使得民政部门不能及时掌握其辖区内服刑人员的具体情况。

 鉴于此，在犯罪嫌疑人被采取强制措施时，其家庭基本信息就应当被民政部门掌握，对有未成年子女的嫌疑人员家庭予以特别留意。

 其中，公检法三机关及司法行政部门应担当起主要的线索转介职责，将各阶段收集到的家庭、起诉、审结及服刑情况及时告知民政部门。若属法律援助案件，值班律师和辩护律师也应发挥积极的补充协助作用，告知援助对象享有获得社会救助的权利、了解家庭情况，并及时上报对应公安司法机关或司法行政部门。这不仅是帮助身陷囹圄的被追诉人未雨绸缪，解除后顾之忧，安心接受改造的应有之举，更是彰显司法为民理念、生动诠释司法人文关怀的创新之举。

 此外，对于被害人及家属的社会救助问题，援助律师也应担负起必要的权利告知和线索转介职责，符合司法救助的可帮助其申请司法救助，不符合但生活困难的也可引导其申请社会救助。

 3. 信息共享机制

 建立信息共享机制，不能止步于一些地方政府采取的仅以简化援助申请手续为目的的单向信息平台，而应当建立一个具有多元功能的双向信息共享平台。

 社会救助部门应当及时将救助人员信息、救助线索、救助情况等录入平台，以便法律援助部门查询与核实；法律援助部门也应将经社会救助部门转介的援助案件结果及时上传该平台，以便社会救助部门审核是否仍需救助。

 另外，由于民政部门在困难群众信息占有量上具有优势，因此建议由民政部门牵头负责信息共享平台建设。其实，只需将原有救助信息管理系统向法律援助部门开放端口，并增加后者的信息传输功能，就能实现救助信息和援助结果的互联互通、资源共享。

 4. 社会保障的司法救济机制

 司法救济对于社会保障制度的稳定运行所具有的核心功能，即在于借助司法的最终性和确定性对社会保障权纠纷进行更有效、更权威的解决。

 因此，从这个意义上说，司法救济是促使社会保障权从可能转化为现实的有效措施。而社会保障权主体的弱势地位往往制约其寻求司法救济的能力，也影响了他们实体权益的实现。所以，法律援助在社会保障权的司法救济中应发挥更积极作用。

 在法律援助与社会救助的制度衔接方面，社会救助在保障公民司法救济方面一直裹足不前。尽管在《社会救助法（草案征求意见稿）》中规定了权利救济条款，但在实践中却长期没有相对应的实质保障措施。

 因此，笔者建议，在社会救助部门及其他有关部门拒绝相对人的申请事项或对相对人作出不利变更决定时，不仅要书面告知其作出具体行政行为的理由，还需尽到提示他们通过申请法律援助寻求救济的义务，告知他们可视自身情况自主选择救济形式。

五、结语

 十九大报告指出“增进民生福祉是发展的根本目的”，民生问题关乎人民生存发展、国家政权稳固及社会秩序稳定。我国以民生改善为根本，这就注定了我国一体化的法律援助制度不能像英、美等国家那样始终优先保障刑事法律援助，而必须令刑事法律援助与民事行政类法律援助并驾齐驱，甚至会在很长一段时期内偏向于发展后者。

 但是，也正因如此，我们才有必要指出并强调即便在民生政策的影响下依然要保证这两大类法律援助不可偏废；才有必要关注并厘清社会保障视域下法律援助的应然定位。

 习近平总书记在中共中央政治局第二十八次集体学习时强调：“我国社会保障制度改革已进入系统集成、协同高效的阶段。要准确把握社会保障各个方面之间、社会保障领域和其他相关领域之间改革的联系，提高统筹谋划和协调推进能力，确保各项改革形成整体合力。”

 唯有将法律援助制度单列为一项独立的社会保障制度，广泛发挥其特有的程序保障功能，才是对法律援助制度最科学的定位，才是“准确把握社会保障各个方面之间、社会保障领域和其他相关领域之间改革联系”的应有之义，才是确保社会保障体系改革形成整体合力的科学举措。

 参考文献与注释：

* 中国政法大学刑事司法学院刑事诉讼法学博士研究生。

参见梁波：《加快推进基本公共服务均等化的改革措施》，载《理论探讨》2018年第4期。

持此观点的有：王昌硕：《劳动和社会保障法学》，中国劳动社会保障出版社2005年版，第266页；蒋月：《社会保障法》，厦门大学出版社2003年，第87页；时正新：《中国社会救助体系研究》，中国社会科学出版社2002年版，第2－3页；廖益光：《社会救助概论》，北京大学出版社2009年版，第10页。

就立法例而言，各国关于法律援助的理解大体可以分为两类：一是二元模式：刑事法律援助是国家责任；民事行政类法律援助是社会责任；二是一元模式（综合模式）：将部分民事行政类法律援助也纳入国家责任。我国从法律援助制度初建之时就采取一元模式。

2006年、2007年、以及2008年草案都规定了法律援助，但2009年草案将法律援助删去。详见朱勋克：《社会救助法的立法架构及法律规则研究》，载《云南大学学报（法学版）》2010年第6期。

唐均：《社会救助亟待提高立法层次》，载《中国人力资源社会保障》2014年第7期。

在《社会救助办法》出台后仍持此观点的有：彭华民：《中国社会救助政策创新的制度分析:范式嵌入、理念转型与福利提供》，载《学术月刊》2015年第1期；国家发展和改革委员会社会发展研究所课题组：《我国社会救助制度的构成、存在问题与改进策略》，载《经济纵横》2016年第6期；关信平：《论我国社会救助制度的结构调整与制度优化》，载《山西大学学报（哲学社会科学版）》2020年第5期。林闽钢：《守住底线突出重点、构建社会救助新格局——<关于改革完善社会救助制度的意见>解读》，载《团结报》2020年8月27日，第4版。

2014年党的十八届四中全会《决定》并未把“法律援助”列入“保证公正司法，提高司法公信力”部分，而是放在了“增强全民法治观念，推进法治社会建设”部分；2015年两办印发的《关于完善法律援助制度的意见》关于法律援助的解释开宗明义地指出，法律援助是“一项重要的民生工程”；2017年1月国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》明确将“降低法律援助门槛、扩大援助范围”规定为社会救助的重点任务之一；2020年两办出台的《关于改革完善社会救助制度的意见》更是直接将法律援助作为社会救助的新增内容之一。

朱霞：《社会救助视野中的法律援助初探》，西南财经大学2007年硕士论文,第10页。

参见李鹏：《兜底视域下社会救助瞄准机制审视:问题辨析与改革取向》，载《理论导刊》2020年第3期。

高贞：《法律援助理论与实践》，法律出版社2014年版，第104页。   

笔者认为，因放宽受援范围而造成的错助情况在将来不会太普遍。原因有三：

一、法律援助的事项范围作为另一审核条件还予以保留，尽管此范围因顺应民生需求而呈现出不断扩大的趋势，但囿于法律服务资源和经费保障资源相对有限，无法也不可能达到满足所有贫弱群体的法律需求，这就要求我们在确定法律援助范围上必须有所取舍，而已经公布的《法律援助法》第31条也印证了这一点；

二、依托信息化手段，多地司法行政部门已经和当地民政部门、社会救助部门等相关部门实现数据对接，困难群体申请法律援助可以直接通过信息共享系统进行身份确认和经济困难状况审核，不仅简化了法律援助的受理审查程序，同时能在很大程度上减少因虚假证明或放松审查而导致的错助情况的发生；

三、《法律援助法》第41条规定可以通过由申请人进行个人诚信承诺而免于经济困难状况核查，此举看似会增大错助风险，但本法第64条又针对骗取法律援助的行为规定了相当严重的惩罚性后果，因此实践中即便有人敢越雷池一步，也定会“三思后行”。

为确保和提升法律援助服务质量，《法律援助法》在第五章明确规定了多种涉及服务质量的监督保障措施，如第57条规定司法行政部门应当通过指定法律援助服务标准和组织第三方评估等方式加强对法律援助服务的监督；第59条法律援助机构应当综合运用庭审旁听、案卷检查、征询司法机关意见和回访受援人等措施督促法律援助人员提升服务质量；第58条司法行政部门和法律援助机构应当定期向社会公布法律援助质量考核结果以便接受社会监督，等等。

《法律援助法》第26条规定对可能被判处无期徒刑、死刑的人，以及死刑复核案件的被告人，法律援助机构应当指派具有三年以上相关执业经历的律师担任辩护人。

在对待刑事法律援助与民事行政类法律援助的优位性问题上，英、美等一些域外国家始终将刑事法律援助的地位置于民事行政类法律援助之上。由于前者涉及对公民的自由甚至生命等最重要权利的剥夺，而后者通常涉及的只是财产，因而在援助经费短缺的情况下，其他国家和地区通常尽量控制甚至缩小后者的范围，从而确保前者的落实。

譬如，英国从1997年到2004年，刑事法律援助经费增长了37%，但民事法律援助经费却呈下降趋势，民事和家事法律咨询和法律代理减少了24%。在美国，由于获得刑事法律援助是其公民的一项宪法权利，因而民事法律援助的经费比刑事的要少得多，人均仅为2.25美元，仅占其人均法律援助经费11.7美元的19%。

陈永生：《刑事法律援助的中国问题与域外经验》，载《比较法研究》2014年第1期。

朱霞：《社会救助视野中的法律援助初探》，西南财经大学2007年硕士论文,第12页。

江勇、张鸿巍：《服刑人员未成年子女社会救助流程体系构建》，载《山东警察学院学报》2015年第6期。