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为加大对拐卖妇女儿童犯罪的打击力度，我国先后出台了三个“反对拐卖妇女儿童”（含“反对拐卖人口”）国家行动计划，分别是：《中国反对拐卖妇女儿童行动计划（2008—2012年）》（以下简称《行动计划（2008—2012）》）、《中国反对拐卖人口行动计划（2013—2020年）》（以下简称《行动计划（2013—2020）》）、《中国反对拐卖人口行动计划（2021—2030年）》（以下简称《行动计划（2021—2030）》）。这些计划的出台，确立了“预防为主、打防结合、以人为本、综合治理”的国家行动方案，即在对拐卖犯罪进行打击的同时，多部门协作，全面提升妇女的政治、经济、社会地位，营造有利于儿童成长的家庭、社会环境，推进“打拐”宣传与教育，提高“反拐”意识。本文试图从三个“行动计划”的政策指向，以及理论及实践中存在的问题出发，结合目前我国打击拐卖人口犯罪中的立法、司法实践，提出改进之策，以期在“行动计划”推进过程中，助力我国打击拐卖人口犯罪的目标稳步实现。

一、打击拐卖妇女儿童犯罪的立法进程及完善

（一）立法实践中以“拐卖妇女、儿童罪”代替“拐卖人口罪”

 对于拐卖人口犯罪，三个“行动计划”分别使用了不同的称谓。《行动计划（2008—2012）》使用的是“反对拐卖妇女儿童”，另外两个行动计划使用的是“反对拐卖人口”，使用不同称谓表明，有关拐卖人口犯罪的刑事对策处于调整之中。

 在我国的立法与司法实践中，关于“拐卖”的刑法规范，经历了从“拐卖人口罪”到“拐卖妇女、儿童罪”的转变。

拐卖人口罪首次出现在1979年7月1日通过的《刑法》第141条：“拐卖人口的，处五年以下有期徒刑，情节严重的，处五年以上有期徒刑。”1979年12月24日，《公安部关于刑事侦察部门分管的刑事案件及其立案标准和管理制度的规定》在立案标准中规定：“拐卖人口案。以营利为目的，拐卖妇女的，或者拐卖儿童。”公安部的这一规定事实上对刑法作了“限缩性”解释，把被拐卖的人口限定为妇女或儿童。

为严厉打击刑事犯罪活动，1983年8月，中共中央作出《关于严厉打击严重刑事犯罪活动的决定》。1983年9月，全国人大常委会通过了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》。根据该决定第1条第3款规定，拐卖人口集团的首要分子，或者拐卖人口情节特别严重的可以在刑法规定的最高刑以上处刑，直至判处死刑。为了正确适用刑法以及上述决定，1984年3月31日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布《关于当前办理拐卖人口案件中具体应用法律的若干问题的解答》，该《解答》指出：“拐卖人口罪，是指以营利为目的，用欺骗、利诱、胁迫等手段主要拐卖妇女、儿童的犯罪行为。”这一规定清楚地确定了拐卖人口罪的犯罪构成，并且明确这一犯罪的主要对象为妇女和儿童，而且并没有排除十四周岁以上男性被拐卖的可能。这实际上与1979年公安部立案标准中对拐卖人口罪的标准大致相同。

1991年9月4日，《全国人民代表大会常务委员会关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》对1979《刑法》和1984年《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于当前办理拐卖人口案件中具体应用法律的若干问题的解答》作了重要的修改和补充，其中第1条规定：“拐卖妇女、儿童是指以出卖为目的，有拐骗、收买、贩卖、接送、中转妇女、儿童的行为之一的。”如此，我国的刑法规范体系中出现“拐卖人口罪”与“拐卖妇女、儿童罪”两罪并列的情况。当然，这种并列只是立法上的架构，在实践中，有关打击拐卖人口犯罪的刑事对策主要是针对拐卖妇女、儿童犯罪制定的。这也为后来1997年《刑法》用“拐卖妇女、儿童罪”取代“拐卖人口罪”做了准备。

1997年《刑法》对拐卖人口犯罪做出了新的系列规定，具体包括拐卖妇女、儿童罪（第240条）；收买被拐卖的妇女、儿童罪（第240条）；聚众阻碍解救被收买的妇女、儿童罪（第240条）等3个罪名。这些规定取代了1979年《刑法》中的“拐卖人口罪”，结束了刑法规范体系中拐卖人口罪与拐卖妇女、儿童罪并存的局面。之后，最高人民法院、最高人民检察院发布的司法解释，公安部、民政部、司法部等发布的部门规章都不再使用“拐卖人口罪”的提法，例如：《最高人民检察院关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》（1999年9月16日），《最高人民法院关于审理拐卖妇女案件适用法律有关问题的解释》（1999年12月23日），《最高人民法院关于审理拐卖妇女案件适用法律有关问题的解释》（2000年1月3日），《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、全国妇联关于打击拐卖妇女、儿童犯罪有关问题的通知》（2000年3月20日），《公安部关于打击拐卖妇女儿童犯罪适用法律和政策有关问题的意见》（2000年3月24日）等。用“拐卖妇女、儿童罪”替代“拐卖人口罪”，对于保护妇女儿童权益来说具有重要意义，而且在现实中，妇女儿童也确实是拐卖人口犯罪的主要受害者。但是，以“拐卖妇女、儿童罪”代替“拐卖人口罪”限缩了拐卖人口犯罪的对象，将年满14周岁的男性排除在外。

（二）出台行动计划以“反对拐卖人口”代替“反对拐卖妇女儿童”

《行动计划（2013-2020）》和《行动计划（2021-2030）》以“反对拐卖人口”代替《行动计划（2008-2012）》的“反对拐卖妇女儿童”，甚至还明确指出，要通过修改、完善现有的法律规范来构建一个更为有效的反拐法律体系。《行动计划（2008-2012）》一开篇就列举了我国政府签署的有关保护妇女儿童权益的一系列国际文件，以及制定的一系列法律法规。《行动计划（2013-2020）》和《行动计划（2021-2030）》的开篇则不再仅仅关注妇女儿童，而是直接使用了“反对拐卖人口”，将反拐保护的对象从妇女儿童扩展至一般个体。相较于《行动计划（2008-2012）》而言，《行动计划（2013-2020）》和《行动计划（2021-2030）》专门增加了第四项行动措施“完善法律法规和政策体系”，要求结合当前拐卖人口犯罪形势和实际工作需要，研究制定和修订有关法律法规和完善有关政策，为反拐工作提供相关支持，明确“坚持法治反拐基本原则”，“修订有关法律法规，进一步健全反拐法律体系”。这说明，“反拐”必须以健全的反拐法律体系为保障，而健全的反拐法律体系不应该将拐卖人口犯罪的对象限定为“妇女、儿童”。

由于种种原因，有关反拐的法律规定尚不够完善，反拐法律体系依然延续原先的规范，2013年之后基本上没有出台与“反拐”相关的法律规范，2017年1月1日起实施的《最高人民法院关于审理拐卖妇女儿童犯罪案件具体应用法律若干问题的解释》依然将“反拐”定位于“反对拐卖妇女儿童”。值得一提的是，当我国的反拐行动计划以“反对拐卖人口”代替“反对拐卖妇女儿童”之后，个别地方行政机关贯彻了这种区分，比如，安徽省合肥市人民政府为了落实《行动计划（2013-2020）》，同时制定了两个工作方案，分别是《合肥市人民政府办公厅关于印发加强反对拐卖妇女儿童行动计划（2013―2020年）工作方案的通知》（合政办〔2015〕25号）和《合肥市人民政府办公厅关于加强反对拐卖人口工作的实施意见》（合政办〔2015〕24号）。目前，人们普遍认为，“拐卖人口”并不等同于“拐卖妇女儿童”。国家的行动计划表明，需要从完善反对拐卖人口法律体系的角度重新审视“拐卖人口罪”与“拐卖妇女、儿童罪”的关系，这也是《行动计划（2021-2030）》所明确的：“研究论证对反对拐卖人口专门立法的必要性、可行性，推动将反对拐卖人口法纳入全国人大常委会立法规划。”

综上所述，虽然保护妇女儿童是司法机关打击拐卖人口犯罪的重点内容，但在工作范围上，应该遵循《行动计划（2013-2020）》和《行动计划（2021-2030）》，在打击拐卖妇女儿童犯罪的同时，对于针对年满14周岁男性的拐卖行为，也应当加以打击。当然，《刑法》的相关法条也应当通过适当的方式加以修正。限于篇幅，本文对此不加以展开。

二、强化拐卖人口犯罪活动重点地区治理

（一）关注拐卖人口犯罪活动重点地区

“行动计划”的出台，标志着打击拐卖人口犯罪成为国家统筹推进的一项社会综合治理工程。然而，拐卖人口犯罪的发案在一些地区呈现高发态势，必须采取有针对性的措施加以遏制。有些地区成为主要被拐人口流出地，有些地区则成为主要被拐人口流入地，它们通常被称为拐卖人口犯罪活动重点地区（以下简称“犯罪活动重点地区”）。对这些犯罪活动重点地区，需要重点防范、重点布控打击，对犯罪活动重点地区采取有针对性的措施增强治理效果。

 三个“行动计划”，特别是《行动计划（2008-2012）》高度关注犯罪活动重点地区。该行动计划在第一部分“背景和挑战”中指出，公安机关积极采取措施打击拐卖妇女儿童专项行动。……在重点地区建立了被解救妇女儿童中转、培训和康复中心，实施了一批预防犯罪和救助被解救妇女儿童的试点项目。在“战略措施”中要求“坚持点面结合、突出重点、全面治理的原则，在全国范围内开展日常性反拐工作的同时，强化对重点地区的治理。”在“组织机构和保障措施”中，明确了“各地区特别是拐卖妇女儿童犯罪活动重点地区要根据各自实际建立相应的反拐工作机制。”在“行动措施和责任分工”方面，要求“在全国拐卖妇女儿童犯罪活动重点地区和易被拐卖人群中，开展预防拐卖妇女儿童犯罪的能力建设，尤其是提高妇女儿童的反拐意识、识别犯罪和自我保护能力。”在拐卖妇女儿童犯罪活动重点地区，组织开展打击犯罪专项行动，加强反拐工作机构和队伍建设，要求跨部门、多机构共同参与综合整治，达到“到2012年底，全国拐卖妇女儿童犯罪活动重点地区得到综合整治”的目标。

加强“犯罪活动重点地区”打击整治力度，加强社会治理，是国家的行动计划的要求，也是打击拐卖人口犯罪的关键举措。1980年代以来，在有关打击拐卖人口犯罪的规范性文件中“犯罪活动重点地区”（“重点地区”“犯罪活动严重地区”）一直是高频词。1983年《公安部、全国妇联党组关于坚决打击拐卖妇女儿童犯罪活动的报告》指出：“今冬明春，在拐卖妇女、儿童犯罪活动严重的地区，要狠抓一下对拐卖妇女、儿童犯罪分子的打击，彻底摧毁拐卖犯罪团伙，解救受害妇女、儿童；建议在适当的时候，召集一次重点地区的专门会议，总结交流经验，进一步部署工作，解决一些迫切需要解决的问题。”1986年《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、全国妇联关于坚决打击拐卖妇女儿童犯罪活动的通知》列举了拐卖妇女儿童犯罪的“比较严重的地方”。1992年《公安部关于加强打击拐卖妇女儿童犯罪活动宣传工作的通知》强调，“各重点地区公安机关要在党委政府的统一领导下，积极会同妇联、司法、宣传等有关部门”做好法律宣传，要采取多种形式、多种方法进行宣传，“犯罪活动重点地区”可将《全国人民代表大会常务委员会关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》张贴到村村寨寨，印发到千家万户，真正做到家喻户晓、人人皆知。

 根据相关的司法解释，“拐卖妇女、儿童犯罪案件依法由犯罪地的司法机关管辖。拐卖妇女、儿童犯罪的犯罪地包括拐出地、中转地、拐入地以及拐卖活动的途经地。”因此，审理案件的人民法院，尤其是一审人民法院的相关案件数可以比较客观地呈现“犯罪活动重点地区”的分布。

 截至2022年2月23日，用“北大法宝”平台，在标题中搜索具有“拐卖”关键词的案例有21，631件，其中审理程序为“一审”的有4675件，从地域分布来看：北京市12件、天津市11件、上海市22件、重庆市43件、河北省308件、山西省90件、内蒙古自治区39件、辽宁省32件、吉林省47件、黑龙江省5件、江苏省101件、浙江省77件、安徽省307件、福建省292件、江西省84件、山东省415件、河南省1187件、湖北省53件、湖南省89件、广东省173件、广西壮族自治区135件、海南省2件、四川省152件、贵州省152件、云南省386件、西藏自治区5件、陕西省120件、甘肃省68件、宁夏回族自治区5件、青海省3件、新疆维吾尔自治区20件、铁路法院管辖地区146件。其中，发案数多的几个省与上述的“犯罪活动严重地区”基本吻合。

因此，进一步加强对拐卖人口犯罪的打击，需要各犯罪活动重点地区的立法机关制定地方性法规，公安机关等部门结合案件情况制定配套的行动计划。

在《行动计划（2008-2012）》发布之前，1993年，四川省制定了《四川省惩治拐卖、绑架妇女、儿童违法犯罪的规定》（1993年4月13日四川省第八届人民代表大会常务委员会第二次会议通过），1998年重庆市制定了《重庆市惩治拐卖妇女儿童条例》（1998年9月25日重庆市第一届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）。《四川省惩治拐卖、绑架妇女、儿童违法犯罪的规定》依据相关法律法规，结合四川省拐卖人口犯罪的需要，作出了许多具有操作性、指引性的规定。《重庆市惩治拐卖妇女儿童条例》与四川省上述法规类似。

截至2022年2月23日，从“北大法宝”平台的搜索结果来看，《行动计划（2008-2012）》发布之后，各省、直辖市、自治区一共发布了64个地方规范性文件和地方工作性文件。“犯罪活动重点地区”的立法机关和行政机关积极响应行动计划。

 马克思指出：“但社会不是以法律为基础的。那是法学家们的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。”《行动计划（2008-2012）》对“犯罪活动重点地区”的关注反映了一定历史时期中我国经济社会发展最基本特征———不平衡性。与此相关，人口流入地一般是经济比较发达的地区，人口流出地则是经济发展滞后的地方。一般而言，犯罪分子为获利而实施拐卖行为，收买者则是为了所谓“降低成本”。这种特征也直接或间接地影响到了拐卖人口犯罪行为本身，以及对拐卖人口犯罪的打击措施的制定。首先，被拐骗者所在的人口流出地往往经济发展滞后，生活条件艰苦，少数被拐骗者在被解救之后，由于种种原因，依然选择留在被拐卖地。这无疑增加了打击拐卖人口犯罪的复杂程度，加大了打击拐卖人口犯罪的办案难度。其次，因为经济发展滞后、交通不畅、信息闭塞，人们通常生活在一个相对封闭的熟人圈子中，因此，贩子常物色当地人配合。据调查，拐卖人口犯罪中，很多犯罪者，尤其是“头道贩子”往往是当地人，甚至是被拐骗者的同村邻居、亲朋好友。有些还是曾经被拐骗出去的当地妇女，也就是说拐卖者和被拐卖者往往都来自人口流出地。

根据1988年《公安部关于加强打击拐卖妇女儿童犯罪活动的协查工作的通知》（〔88〕公刑字14号）的规定，在拐卖妇女儿童犯罪案件的管辖上，“对查处拐卖妇女儿童的案件，原则上以拐骗地（被拐卖者原所在地）公安机关为主立案侦查，卖出地（买主所在地）积极配合；也可以由卖出地或主要犯罪地公安机关立案侦查，有关地区积极配合。”从案件性质上讲，这种规定有合理性。因为从时间上讲，拐骗地（被拐卖者原所在地）应该最早知晓有拐卖行为发生。但是，由于人贩子往往跨省流动，当拐骗地公安机关接到报案时，人贩子和被害妇女、儿童很可能已经被转移到其他省份，这就需要跨省办案，而跨省办案会受到一系列因素的影响。首先，需要确定到底流动到了哪个省份，这需要时间进行排查；其次，即使确认了省份及其具体位置，跨省办案仍需要投入大量的人力、物力，而这可能恰好是拐骗地所缺少的；最后，即使能够投入相应的人力、物力，跨省办案需要卖出地的积极配合，如果卖出地公安机关没有抓住时机，那么办案会变得困难重重。更麻烦的是，一段时间里，我国有关拐卖人口犯罪的规范中没有对“买方”进行刑事制裁的条款，这更是加重了跨省办案的难度。在这些因素的影响下，跨省办案更多的是“跨省解救”，难以将那些实施拐卖的犯罪分子绳之以法。因此，在司法实践中，在拐骗地公安机关的报案、立案数往往高于当地人民法院有罪判决的案件数。部分案件的侦破和审理会在拐卖人口犯罪实施一段时间之后才得以进行。

基于上述原因，执法机关、司法机关对于拐卖案件的管辖范围有所变动。1990年《公安部关于做好群众来信来访中有关拐卖人口案件的查办工作的通知》（公通字〔1990〕51号）规定：“上级公安机关受理的控告犯罪分子拐卖妇女、儿童的信访案件、线索，以及需要采取解救措施的有关事宜，原则上转请发生地的公安机关为主安排办理；如果已查明受害人落脚的确切地点，其解救事宜由该地公安机关负责。”这表明，公安机关在办理相关案件的时候不再拘泥于是拐骗地，或者卖出地的限制，而是以案件的发生地为主办理。1991年《公安部关于认真贯彻执行全国人大常委会〈关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定〉的通知》（1991年10月5日）明确：“解救被拐卖妇女、儿童工作由拐入地负责，拐入地要积极主动做好工作，绝不允许搞地方保护主义。对于拐出地主动派工作组到拐入地进行解救的，也要以拐入地为主开展工作。妇女、儿童被解救出来后，由拐出地负责组织接回原地，送回家中。”2000年《公安部关于打击拐卖妇女儿童犯罪适用法律和政策有关问题的意见》（公通字〔2000〕25号）进一步明确：“对发现的拐卖妇女、儿童案件，拐出地（即妇女、儿童被拐骗地）、拐入地或者中转地公安机关应当立案管辖。”2010年《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发〈关于依法惩治拐卖妇女儿童犯罪的意见〉的通知》（法发〔2010〕7号）将管辖作为一个单独的部分进行规定，明确：“拐卖妇女、儿童犯罪案件依法由犯罪地的司法机关管辖。拐卖妇女、儿童犯罪的犯罪地包括拐出地、中转地、拐入地以及拐卖活动的途经地。”总之，要真正做到严厉打击治理拐卖人口犯罪，必须在发现“拐卖”的第一时间介入，要防止地方保护主义抬头。

如前所述，《行动计划（2008-2012）》的关注“犯罪活动重点地区”是因为经济发展不平衡而形成的重点地区———人口流出地和流入地，而《行动计划（2012-2020）》和《行动计划（2021-2030）》所关注“犯罪活动重点地区”已不再仅仅局限于上述重点地区，而是拓展到一些新的地区、行业和领域。

（二）关注“重点行业、重点场所、重点地区、重点人群”

《行动计划（2008-2012）》将重点放在因经济发展不平衡而形成的犯罪活动猖獗地区，《行动计划（2013-2020）》和《行动计划（2021-2030）》则进一步明晰化，规定加强城乡结合部、“城中村”娱乐服务场所治安整治，坚决依法取缔营利性陪侍，严厉打击卖淫嫖娼等违法犯罪，加强幼儿园、学校等教育教学机构管理，加强医疗机构管理等等。

同时，随着国际交往的增多，中国经济发展持续向好，靠近国境的省份可能成为“犯罪活动重点地区”，这些省份要强化治理。通过各地落实《行动计划（2013-2020）》的地方性文件来看，靠近国境的一些省份发布了更多的地方规范性文件和地方工作文件。

截至2022年2月23日，从“北大法宝”平台的搜索结果来看，《行动计划（2013-2020）》发布之后，各省、自治区、直辖市一共发布了54个地方规范性文件和地方工作性文件，具体包括：天津市2个（天津市人民政府2个）、广西壮族自治区7个（北海市合浦县人民政府2个、南宁市公安局清秀公安分局1个、百色市人民政府1个、梧州市人民政府2个、桂林市人民政府1个）、安徽省5个（安徽省人民政府1个、合肥市人民政府2个、六安市人民政府1个、池州市人民政府1个）、宁夏回族自治区2个（宁夏回族自治区人民政府1个、银川市人民政府1个）、山东省1个（山东省人民政府1个）、上海市2个（上海市人民政府1个、上海市卫生和计划生育委员会1个）、吉林省1个（吉林省通化市人民政府1个）、黑龙江省1个（黑龙江省人民政府1个）、山西省3个（山西省人民政府1个、朔州市人民政府1个、长治市人民政府1个），西藏自治区1个（西藏自治区人民政府1个）、江苏省1个（江苏省人民政府1个）、湖北省3个（湖北省人民政府1个、黄冈市人民政府1个、咸宁市人民政府1个）、辽宁省4个（辽宁省人民政府1个、丹东市人民政府1个、辽阳市人民政府1个、辽阳市辽阳县人民政府1个）、贵州省1个（贵州省人民政府1个）、福建省5个（福建省人民政府1个、福建省人口和计划生育委员会1个、福州市人民政府1个、莆田市人民政府1个、龙岩市人民政府1个）、内蒙古自治区3个（内蒙古自治区人民政府1个、包头市人民政府1个、鄂尔多斯市人民政府1个）、甘肃省2个（甘肃省人民政府1个、兰州市人民政府1个）、四川省4个（四川省人民政府1个、内江市人民政府1个、眉山市人民政府1个、阿坝州人民政府1个）、重庆市1个（重庆市卫生局1个）、陕西省1个（陕西省人民政府1个）、江西省4个（江西省人民政府1个、景德镇市人民政府1个、新余市人民政府1个、萍乡市人民政府1个）。

（三）重点关注“买方市场”

在1991年之前，我国有关的法律法规对拐卖人口活动中的“买方”并不追究刑事责任。1991年9月4日，《全国人民代表大会常务委员会关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》明确规定，“严禁收买被拐卖、绑架的妇女、儿童。收买被拐卖、绑架的妇女、儿童的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。”不过，也规定“收买被拐卖、绑架的妇女、儿童，按照被买妇女的意愿，不阻碍其返回原居住地的，对被买儿童没有虐待行为，不阻碍对其进行解救的，可以不追究刑事责任。”之后，1997年《刑法》延续了这一规定，2015年《刑法修正案（九）》对上述规定作出修改，“收买被拐卖的妇女、儿童，对被买儿童没有虐待行为，不阻碍对其进行解救的，可以从轻处罚；按照被买妇女的意愿，不阻碍其返回原居住地的，可以从轻或者减轻处罚。”这就是“买方入刑”的法律规定，不过基本刑依然较轻。对此，一直有学者认为该规定导致量刑过轻，无法真正打击“买方市场”。《行动计划（2013-2020）》和《行动计划（2021-2030）》意识到了这一点，将整治“买方市场”作为未来的工作“重点”，二者都同时将“买方市场”作为拐卖人口犯罪的“源头”，将综合整治“买方市场”作为健全预防拐卖人口犯罪机制的目标。

 总之，正如行动计划对“犯罪活动重点地区”的关注会随着社会经济发展的变化而变化一样，打击拐卖人口犯罪的对策也应该有针对性并适时调整，建立动态犯罪监控和快速响应机制，及时调整对“犯罪活动重点地区”布防措施。一方面，打击拐卖人口犯罪必须保证国家的统一行动，各地方，特别是犯罪活动重点地区，要结合自身的工作实际积极落实国家行动计划；另一方面，打击拐卖人口犯罪需针对各地域差异，支持地方在打击预防犯罪和综合治理过程中进行积极探索。

三、打击拐卖人口犯罪实现协同治理

拐卖妇女、儿童违反基本人伦道德，将人作为商品加以贩卖，严重侵害了被害妇女、儿童的基本权利；同时，在拐卖过程中往往伴随着强奸、非法拘禁、强迫劳动等罪行，严重损害被拐卖妇女、儿童的身心健康，因此必须严加惩处。1979年12月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部颁布《关于执行刑事诉讼法规定的案件管辖范围的通知》，明确将“拐卖人口案”作为公安机关负责侦查的刑事案件，我国自此基本上确立了以公安机关为主导的打击拐卖人口犯罪的工作机制。

以公安机关为主导的高压态势的专项行动，能够聚集力量，取得显著打击效果。但是，要达成长效治理机制，则应当标本兼治、系统治理，在党委政府的领导下，以公安机关为主导，其他部门配合行动。

（一）专项行动有一定的期限限制

专项行动能够在在一定时期内起到清除犯罪活动的效果。但少数犯罪分子在专项行动期间受到震慑，可能会暂时收敛，等“风头”过去再作案。1986年《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、全国妇联关于坚决打击拐卖妇女儿童犯罪活动的通知》在分析拐卖妇女、儿童犯罪活动增多的原因时，指出：“一是有的地方对这一犯罪活动的危害性、长期性认识不足，产生麻痹松劲思想，认为前一段对拐卖人口的犯罪分子已依法进行了打击处理，情况有所好转，因而撤销了打击拐卖人口犯罪的专门机构，放松了这项工作。二是有些拐卖人口的犯罪分子也认为风头已过，乘农村人口向城市流动之机，以帮助找工作、介绍对象、旅游、合伙经商等为诱饵，重操旧业，拐骗、贩卖妇女，牟取暴利。”

（二）解救行动有一定的作用限制

拐卖人口犯罪案件往往由于人口失踪的报案，源于发现来历不明之人，拐卖者往往隐藏在案件背后。因此，不管是通过失踪的线索找寻人口，还是通过排查来历不明的人而发现被拐卖者，解救都是放在第一位的。这就是为什么在有关统计中，公安机关立案的数量和被解救的被拐卖者的数量要远远大于人民法院立案审理的拐卖案件数量。这也表明，打击拐卖人口犯罪行动对人贩子的打击力度受限。

（三）打拐与解救需要协同实施

公安机关解救被害妇女、儿童，特别是安置被害妇女、儿童，通常涉及到多个部门的协作；公安机关在加强打击犯罪的同时，也要做好解救工作。仅凭公安机关一己之力，很难全方位做好被解救者的安置等工作。要加大打击拐卖人口犯罪力度、推进综合治理就需要多部门协同配合。特别要注意的是，被拐卖者在被拐卖过程中和被拐卖后，身心受到伤害。要让他们回到社会，像正常人一样融入社会生活，需要更大的努力。

基于上述原因，改革开放40多年来，公安机关在打击拐卖人口犯罪过程中，一直强调各部门之间的配合。从发布的规范性文件来看，也能证实此点。大量文件为公安机关所发布，少量文件为公安机关和其他部门所联合发布。根据“北大法宝”的数据，截至2022年2月23日，有关拐卖人口的部门规章共有10个，其中，公安部单独发布的共有7个，公安部联合其他部门发布的共有2个，民政部单独发布的共有1个。

因此，目前以国家行动计划方式推进的“反拐”斗争，特别是对拐卖人口犯罪的打击，首先要解决多部门的协同治理问题。《行动计划（2008-2012）》在解决多部门协同方面有一定成效，建立了反对拐卖妇女儿童行动工作部际联席会议制度，组织和协调跨地区、跨部门、跨机构、跨国界的反拐行动。联席会议的成员单位共28个，其中公安部为牵头单位，联席会议召集人由公安部负责同志担任，联席会议成员为有关部门和单位负责同志。从落实三个“行动计划”而确定的责任部门及配合部门的分布更能看到打击治理拐卖人口犯罪所需要的“部门协同”。具体情况如下表：

表1：三个“行动计划”确立的责任部门和配合部门表

从上述表格可以看出，公安部门在“打拐”行动中担负着重要职责，公安部门参与其中大部分行动，在三个“行动计划”中所占的比例依然很高，《行动计划（2008-2012）》占65%，《行动计划（2013-2020）》占72%，《行动计划（2021-2030）》占82%。同时，应该看到，“打拐”涉及的事项非常多，由公安部门负责，不需要其他部门参与的事项非常少，《行动计划（2008-2012）》中只有5项，占比11%；《行动计划（2013-2020）》中只有3项，占比4%；《行动计划（2021-2030）》中只有4项，占比4%。而需要其他部门参与的事项占据大部分，《行动计划（2008-2012）》中有89%的事项需要多部门参与，其中35%的事项不需要公安部门参与；《行动计划（2013-2020）》中有96%的事项需要多部门参与，其中28%的事项不需要公安部门参与；《行动计划（2021-2030）》中有96%的事项需要多部门参与，其中18%的事项不需要公安部门参与。

此外，通过部门协作来实现打击拐卖人口犯罪的“跨地区、跨部门、跨机构、跨国界”统一行动，需要利用现代信息技术手段，实现信息共享与互通，这是增强治理协同性的“利器”。对此，行动计划给予了足够重视，特别是《行动计划（2013-2020）》和《行动计划（2021-2030）》。《行动计划（2013-2020）》要求“各地公安机关负责采集失踪儿童父母血样，检验录入全国打拐DNA（脱氧核糖核酸）信息库”，“进一步加强信息网络建设，完善全国打拐DNA（脱氧核糖核酸）信息库，健全信息收集和交流机制，推进信息共享，提高反拐工作信息化水平”。《行动计划（2021-2030）》不仅要求加强信息网络建设，推进信息共享，而且要求“建立健全‘线上’和‘线下’打拐工作网络，由刑侦部门牵头，有关部门和警种通力协作，运用现代科技手段，定期分析全国拐卖人口犯罪形势，加强预测预判预警能力，研究完善打、防、控对策”。加强拐卖人口犯罪预防工作信息化建设，要完善“互联网+反拐”工作模式，推动现代科技手段在打击拐卖人口犯罪工作中的运用。2016年5月15日，公安部刑事侦查局打击拐卖妇女儿童犯罪办公室在阿里巴巴集团的技术支持下开发的“公安部儿童失踪信息紧急发布平台”（即“团圆”系统），截至2021年3月，该平台共发布了4722条儿童失踪信息，失踪儿童找回率达到98.1%。

综上，要围绕专项行动建立更加有效的预防机制，调动更多部门参与其中，动员社会各方力量广泛参与。特别是要围绕拐卖人口犯罪的被害妇女、儿童建立更加有效的解救后续机制。国家制定和实施“反拐”行动计划是党和国家以专项治理方式推进相关领域社会治理的重大举措。我们有理由相信，通过强化治理措施、采取综合对策、整合治理力量，拐卖人口这一严重扰乱社会秩序、侵犯公民人身权利的犯罪一定会受到有效的遏制。