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摘要

 2021年4月，中央全面依法治国委员会把“坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策，依法推进非羁押强制措施适用”作为2021年度研究推进的重大问题和改革举措，将少捕慎诉慎押司法理念上升为党和国家的刑事司法政策。2021年6月，党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调，根据犯罪情况和治安形势变化，准确把握宽严相济刑事政策，落实认罪认罚从宽制度，严格依法适用逮捕羁押措施，促进社会和谐稳定。少捕慎诉慎押作为检察机关正在努力推动的一项刑事司法政策，对落实上述要求具有重要意义。本文拟从减少羁押和慎重起诉两个方面，探讨少捕慎诉慎押刑事司法政策的基本内涵与适用准则。

一、“少捕慎诉慎押”的基本内涵

（一）“少捕”“慎押”的基本内涵与司法理念

 “少捕”“慎押”都以降低羁押率为目标，这就要求减少逮捕，并且在逮捕后通过羁押必要性审查，对于没有必要继续羁押的及时解除羁押。

 “慎押”之“押”，既有实体性也有程序性。刑事司法中的“羁押”有两类，一类是作为惩罚手段（即刑罚）的羁押，刑法中的自由刑就属于这一类；另一类是作为诉讼保障措施的羁押，又叫“未决拘禁”“未决羁押”或者“待审羁押”，是为了保障刑事诉讼的顺利进行和裁判的落实，保全证据，以及防止犯罪嫌疑人、被告人再次实施危害社会的行为而采取的强制手段。由于逮捕是一项严厉的刑事强制措施，因此，尚未确定一个人的罪行以及可能判处有期徒刑以上刑罚时，不能轻率地采取这一措施。这是我国传统文化中慎刑思想在现代司法中的延续。

 不仅如此，“少捕”“慎押”与我国新形势下犯罪结构的变化（轻罪案件居多）和社会治理能力增强有密切关系。2020年最高人民检察院《关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告》中指出：“新中国成立七十多年来，我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。伴随着改革发展和法治进步，刑事犯罪从立法规范到司法追诉发生深刻变化。特别是近20年来，刑事案件总量不断增加，检察机关受理审查起诉刑事犯罪从1999年82.4万人增加到2019年220万人；刑事犯罪结构发生重大变化，起诉严重暴力犯罪从16.2万人降至6万人，醉驾、侵犯知识产权、破坏环境资源等新型危害经济社会管理秩序犯罪大幅上升，被判处三年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件占比从54.4%上升至83.2%。”需要与这一犯罪结构重大变化相适应的，就是针对人身自由采取的刑事强制措施要以降低羁押率为司法改革的目标。

 就国际范围看，“少捕”“慎押”包含的核心内容，即降低羁押率，主要以无罪推定原则与理念为基础。“少捕”“慎押”满足了国际社会对于保障人身自由与安全、降低羁押率的要求，是我国刑事司法向国际人权标准进一步靠近的具体表现。降低羁押率是司法发展的必然方向，但是，再怎么降低未决羁押率，也不能消除在刑事诉讼中会有一部分人被羁押的事实。这是因为犯罪嫌疑人、被告人的诉讼地位具有多元性，其既是权利主体，受无罪推定原则保护；又是证据来源，且有可能被定罪量刑。从可能被定罪量刑的角度看，对于部分犯罪嫌疑人、被告人，也有剥夺其人身自由的充分理由与必要性。因此，“少捕”“慎押”不等于不捕不押，国家设定以限制或者剥夺人身自由为内容的刑事强制措施，对部分不法分子的人身自由加以剥夺，是社会防卫之所需，“人们所不赞同的并不是剥夺自由本身，而是任意的和非法的剥夺”。应对未决羁押权加以限制，“使国家立法机关有义务准确地界定允许剥夺自由的情况和应该适用的程序，并使独立的司法机关有可能在行政机关或执法公务人员任意或非法剥夺自由时采取迅速的行动”。

 逮捕、未决羁押自有其理由，这些理由主要包括人身保全需要、证据保全需要、诉讼程序保全需要和社会安全保全需要。不过，虽然有上述理由，但是否真的有必要逮捕、羁押，还需要进行羁押必要性条件的分析，即司法机关要根据羁押必要性来综合判定是否需要羁押。

（二）“慎诉”的特定内涵与具体表现

 “慎诉”是慎重起诉的简称，即检察机关提起公诉，应当保持高度慎重的态度，对于不符合起诉条件或者在检察官自由裁量权范围内可以不起诉的案件，应当作出不起诉决定，终结诉讼程序。

 “慎诉”源于这样一种观念：起诉权对于一个人来说具有重大影响，应当避免因起诉给其带来不应有的不利损害。因此，对起诉应当保持慎重态度。事实表明，不适当的起诉，不但会使被起诉人陷入讼累，也容易造成刑罚权的误用。在我国，慎重起诉本来就是一以贯之的刑事司法政策。我国借鉴苏联的刑事诉讼制度，按诉讼阶段论对诉讼总体结构进行设计。为慎重启动侦查程序，将立案设为独立的诉讼阶段；为慎重启动审判程序，将审查起诉设为独立的诉讼阶段。审查起诉作为独立的诉讼阶段，要对案件事实和证据进行全面细致的审查。不仅如此，后一阶段的诉讼活动都有纠正前一阶段错误的功能。

 我国刑事诉讼法对于起诉标准进行了明确和严格的规定，起诉条件与定罪条件相一致，即犯罪事实清楚，证据确实、充分。按照起诉条件和检察机关对于起诉工作的要求，检察机关要有定罪的绝对把握才能起诉。这一起诉标准，反映了我国刑事诉讼遵循的客观真实原则，即对于案件，一直重视事实真相的发现，在审查起诉中，对于事实不清、证据不足的案件，要进行补充侦查，如果达不到起诉标准，就不允许提起公诉。

 从实践层面看，我国检察机关在审查起诉中对于起诉案件的严格筛选，也是慎重起诉的体现。但是近些年来，司法实践中存在的一些新情况引起了检察机关尤其是最高检的注意，如，“昆山反杀案”撤案处理以及一些引起社会广泛关注的正当防卫案件以不起诉圆满解决，让检察机关对起诉权和不起诉决定的重要性有了新的认识，起诉裁量权运用得当，可以不待审判结果出现就取得良好的社会效果，满足社会对于司法正义的需求。再如，检察机关对于定罪率十分重视，一些案件因起诉质量不高被判决无罪或者不得不撤回起诉，让检察机关意识到提高起诉案件质量的重要性。基于上述的原因，检察机关将“慎诉”也作为刑事司法尤其是检察机关办案的新的圭臬。

二、降低羁押率需要遵循的司法原则

 一般来说，逮捕、未决羁押需要有犯罪事实或者如一些国家规定的“犯罪嫌疑重大”。在我国，未决羁押的前提条件，体现在刑事诉讼法第81条第1款规定的逮捕的第一个条件，即有证据证明有犯罪事实。我国立法机关在1996年刑事诉讼法修改时，对逮捕的第一个条件“对主要犯罪事实已经查清”加以修改，采取了客观表达“有证据证明有犯罪事实”。虽然形式上降低了逮捕条件，但实际上检察机关在审查逮捕中对于逮捕条件的把握并没有真正放松。法律文本与司法实践存在一定的落差，检察机关在审查逮捕中始终保持高度慎重的态度。如今，在谨慎审查逮捕的基础上，还需进一步在以下几个方面着力：

 一是遵守法治原则。“少捕”“慎押”离不开对法律规定的遵奉态度，应按法定条件审查逮捕和决定羁押。我国2012年刑事诉讼法修改，对社会危险性判断依据的具体情形加以细化，体现了对于逮捕措施进一步规范的态度；另外还规定，对有证据证明有犯罪事实，可能判处十年有期徒刑以上刑罚的，或者有证据证明有犯罪事实，可能判处有期徒刑以上刑罚，曾经故意犯罪或者身份不明的，应当予以逮捕；以及可以对违反羁押替代措施的约束性规定的犯罪嫌疑人、被告人予以逮捕，进一步丰富了羁押措施的法律规定。多年来，检察机关在审查逮捕的程序运作方面积累了很多经验，为进一步完善相应的制度提供了很好的实践基础，刑事诉讼法以及相关司法解释中关于逮捕条件和羁押必要性的判断标准，都应得到很好的遵循。需要指出的是，准确把握社会危险性条件可以有效提升审查逮捕和羁押必要性审查的质量，但是对社会危险性的判断往往需要办案人员基于案件自身的性质进行考量，也需要结合犯罪嫌疑人、被告人的个体情况，犯罪后表现和犯罪嫌疑人、被告人的外在环境等因素加以综合分析，很难完全避免预测的模糊性，这是社会危险性判断面临的一个基本难题。

 二是贯彻比例原则。我国刑事诉讼法第81条第1款规定的逮捕条件之一“可能判处徒刑以上刑罚”体现了这一原则。对于比例原则，我国古人早有识见。如，明代李渔就提出过与比例原则类似的主张，即“罪有轻重则监有深浅，非死罪不入深监，非军徒不入浅监，此定论也”。讲的就是深牢大狱要关那些特别严重案件的犯罪嫌疑人、被告人，特别是被认定死罪的人，此所谓“非死罪不入深监”；如果只是可能判处充军、徒刑这类刑罚，可以关入管理较为宽松的羁押场所（浅监）。如果达不到上述条件，便不宜将人关押。

 三是贯彻个别化原则。对于特殊群体，如未成年人、妇女、老人，有必要进一步降低羁押率。逮捕与未决羁押，需要考量犯罪嫌疑人、被告人的性别、年龄等个人情况。古人专门提到，“女性非犯重罪不得轻易收监，此情此理，夫人而知之也”。古时候的监狱条件比较差，妇女一旦被关进去，“嫌疑不别，况牢吏狱卒半数鳏夫，老犯宿囚多年不近女色，置烈火于干柴之上，为玉石于青蝇之丛，未有不遭焚涅者”。所以对妇女的关押，特别需要小心。就未成年人和妇女、老人来说，他们的社会危险性以及逃亡可能性总体来说都比成年男子要低，对这类人群的羁押要充分考虑这个因素。这些都是我国当前完善羁押制度可供借鉴的重要资源。

 四是遵循公共利益原则。检察机关是公共利益的代表，少捕慎诉慎押也需要考虑公共利益。近年来，检察机关强调为民营经济保驾护航，考虑到一旦企业家被捕被诉被押，一个企业可能因此垮掉，为保障企业生存发展和员工的生活，应充分意识到贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策的重要性。但是，对于危害国家安全、恐怖活动犯罪以及杀人案件一般不适用，这也是公共利益原则的体现。

三、降低羁押率的配套措施与技术条件

 降低羁押率，体现“少捕”“慎押”，就需要对症下药，考虑导致高羁押率的成因。成因有六：

 第一，存在押人取供现象。我国刑事诉讼尚未完全摆脱口供依赖，把人羁押起来，办案人员随时可以到看守所提审，问供十分方便。不认罪就关起来这种押人取供的现象容易形成司法的惯性。

 第二，社会安全的需要。一个人涉嫌犯罪，如果没有被羁押起来，社会民众会觉得安全受到威胁。因此，“少捕”“慎押”可能还要考虑到社会接受度，不能给社会造成“警察辛苦抓人，检方轻松放人”的观感。

 第三，办案人员存在某种责任心理。认为将犯罪嫌疑人、被告人羁押起来就不至于在社会上惹出新的祸端，不羁押的话，一旦出现继续危害社会的问题，追责起来，办案人员也将难辞其咎。

 第四，被害人、证人总是希望把犯罪嫌疑人、被告人羁押起来。羁押程序本身就构成一种惩罚，将犯罪嫌疑人、被告人羁押起来会使被害人、证人觉得自己的人身更加安全，否则会担心受到打击报复。

 第五，将犯罪嫌疑人、被告人羁押后的诉讼成本可能会有所降低。我国社会控制能力仍有一定欠缺，若不羁押，犯罪嫌疑人、被告人一旦逃亡，人海茫茫，办案机关很难将其找到和追回，进一步的追捕要付出更高的代价。

 第六，对特殊人群的羁押理由和羁押必要性需综合考量，并进行相关制度的设计和司法运作。

 上述因素曾使我国的羁押率居高不下。如今贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，就需要重新认识高羁押率的成因问题，从而有针对性地提出降低羁押率的配套措施与技术条件。首先，应减少对口供的依赖。其次，对于社会的安全需求，应考虑如何回应，同时，要适当关照被害人的顾虑。再次，应减少羁押的诉讼需求。如犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚降低了羁押的必要性，羁押率降低也可以使认罪认罚从宽制度得到进一步良性运作。最后，作为羁押替代措施的技术性控制，可以使羁押的必要性有所降低。在社会控制能力方面，我国刑事诉讼法及相关司法解释已经规定了可以采取电子监控、不定期检查等监视方式，对非羁押犯罪嫌疑人、被告人加以监控。同时，降低羁押率在技术条件方面也已渐趋成熟。

四、“慎诉”的实践要求

 要做到“慎诉”，尤其需要在以下几个方面多加注意：

 一是未达到犯罪事实清楚，证据确实、充分证明标准的案件，不允许提起公诉，以保障起诉质量。

 二是检察人员在审查起诉时，应当考虑社会舆论、犯罪嫌疑人情况、证据是否确实充分、被害人情况（包括被害人与犯罪嫌疑人的关系）等相关因素。

 三是对认罪认罚案件实行实质性审查，即使犯罪嫌疑人认罪认罚，如果事实和证据达不到起诉标准，检察机关应本着客观公正义务，作出不起诉决定。

 四是对于临界案件，如犯罪嫌疑人年龄等关键要素处于是否需承担刑事责任的临界状态之时，应当认真核查其真实年龄，确实无法查实其真实年龄的，本着事实存疑作有利于犯罪嫌疑人的解释和处理原则，按未达到刑事责任年龄来处理。

 五是追诉时效的计算问题。是否超过追诉时效，应当严格按照法定标准进行衡量，在法律本身语义不明而司法解释又阙如的情况下，应通过向上级机关请示或者本着存疑有利于被告人的原则进行处理。

 六是对于正当防卫、紧急避险案件，应仔细分辨是否属于正当防卫与紧急避险情形，防止司法僵化，避免将正当防卫错定为防卫过当甚至伤害、杀人，避免将紧急避险错定为避险不当。

 七是对于涉及民生的案件，应格外慎重。有的案件与民众的生计相关，起诉与否干系重大，不可等闲视之。

 八是对于涉及老人、妇女和未成年人的案件，应当格外谨慎，对于社会危害性不大的案件以及人身危险性不大的犯罪嫌疑人、被告人，非确有必要，在检察机关裁量权范围内应尽可能作出不起诉处理。

 九是对于符合合规条件的涉案企业，为保障其经营发展、员工就业以及投资者利益，可以在法律允许的限度内作出不起诉决定，实现良好的社会效果。

 十是对于危害国家安全、恐怖活动犯罪案件以及杀人案件，一般不适用少捕慎诉慎押刑事司法政策，但是这些案件仍然要贯彻“慎诉”的要求，即与其他案件一样，也需要严把起诉审查关，尤其是杀人案件，错案可能性较大，一定要防止草率起诉，避免质量不高的案件流入司法审判阶段。

五、既要慎起诉，又要慎不诉

 “慎诉”注重的是案件质量，追求的根本目标是司法公正。因此，“慎诉”应体现在审查起诉整体的谨慎度上，既要做到慎起诉，也要做到慎不诉，不能顾此失彼。该诉就诉，不该诉就不诉，可诉可不诉的斟酌公共利益决定诉与不诉，这才是真的“慎诉”。“慎诉”不等于少诉，更不等于不诉。最高检提出的不是“少诉”而是“慎诉”，已经表明其要求注重的应当是起诉与不起诉的质量，而不是追求不起诉数量大幅度下降。

 我国刑事诉讼法对不起诉条件的限制，使不起诉案件的范围本来就较窄，如相对不起诉的第一个要件“犯罪情节轻微”，就是对检察机关自由裁量空间的严格限制。目前存疑不起诉案件质量也值得关注。如，一些案件本来不存疑或者虽然部分事实不清、个别证据不足，并不影响有罪判定，符合起诉与定罪的条件，却以事实不清、证据不足为由被不起诉。另外，在“慎诉”问题上，一些检察人员存在一个疑惑，就是“慎诉”是否只属于检察官行使起诉自由裁量权的范畴，即相对不起诉才是当今倡导的“慎诉”。实际上，起诉与不起诉，只要是慎重审查以后作出的正确决定，都是“慎诉”的体现。对于“慎诉”的解读，不能局限于相对不起诉，对于绝对不起诉、存疑不起诉、附条件不起诉和特别不起诉以及提起公诉，也要慎重审查和决定。