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 2022年3月，在第十三届全国人民代表大会第五次会议上，最高人民检察院工作报告以专章形式对检察机关推动诉源治理工作进行总结梳理，其中，积极贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策和推动认罪认罚从宽制度落实是检察机关实现刑事案件诉源治理的重要手段。“最高检强调，诉源治理是检察机关依法能动履职最突出的体现，就是把习近平总书记强调的‘法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病’抓实。”近日，中国人民大学教授黄京平接受本刊记者专访时，着重就刑事案件诉源治理及其与犯罪预防的关系等进行阐释。

记者：从刑事案件角度来看，强调诉源治理有何重要意义？

黄京平：自中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》之后，以“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”为政策基础的刑事案件诉源治理，成为评价检察机关依法能动履职质效的重要指标。少捕慎诉慎押刑事司法政策、认罪认罚从宽制度以及起诉裁量制度，是刑事案件诉源治理能够依赖、应当依赖的基本政策法律资源。全国检察机关积极贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策，推动认罪认罚从宽制度充分落实，为刑事案件诉源治理打下坚实基础，为刑事案件诉源治理的进阶升级、实质延伸、获取实效创造了必要前提。根据最高检《2022年1至6月全国检察机关主要办案数据》，2022年上半年，全国检察机关积极开展羁押必要性审查专项活动，逮捕案件质量持续向好，不起诉案件质量不断提升，起诉案件质量稳步上升，刑事检察办案质效稳中有升。但这些并非刑事案件诉源治理的目的本身，更不意味着刑事案件诉源治理的目的实现，而是实现刑事案件诉源治理目的的基本手段。

完整理解刑事案件诉源治理的重要现实意义，可以有多种观察视角和分析方式。其中，从国家政策决策机构制定的多项政策的关联性中，可以系统解读出相关政策调整的整体价值。《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》明确要求推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。2021年4月，中央全面依法治国委员会把“坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策，依法推进非羁押强制措施适用”作为2021年工作要点，首次将少捕慎诉慎押司法理念上升为党和国家的刑事司法政策。同年6月，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，首次以中共中央文件的形式明确检察机关是“保护国家利益和社会公共利益的重要力量”。就检察机关担负的刑事案件诉源治理职责而言，上述政策具有内在的联系、一体的价值，构成了刑事案件诉源治理的底层逻辑，也是检察机关积极推进刑事案件诉源治理的意义所在。

记者：诉源治理要求将工作的触角延伸至违法犯罪治理的前端，检察机关在司法办案中该如何把握诉源治理与犯罪预防、犯罪控制之间的关系？

黄京平：刑事司法应从注重犯罪惩治效果向兼顾犯罪治理效果转轨，刑事检察工作应以追诉犯罪的专门手段追求犯罪治理质效提升的最大化。这是国家犯罪对策观、刑事司法观重大转型的体现或预期目的。而国家犯罪对策观、刑事司法观的转型，实际是以经济社会发展变化、刑事犯罪结构变化和社会成员犯罪观的渐变为背景的。这些共同决定了犯罪惩治向犯罪治理的时代转型。

积极推进刑事案件诉源治理，首先，需要协调长效的犯罪预防与适度的犯罪控制之间的关系。检察机关参与的刑事案件诉源治理，依照具体目的和客观效果，理应分为两个层面：

一是消除犯罪产生的条件、减少犯罪产生的机会。这基本等同于溯源治理，强调结合履职实效和经济社会发展实际，深入剖析案件背后的深层次问题。

二是控制进入刑事追诉程序及刑事审判程序的案件数量。不同类型的诉源治理，采取的措施或手段不同，特别是在强调检察机关依法能动履职的前提下，所依据的法律规范性质有别。

其次，以酌定不起诉为基本手段，充分用好起诉裁量制度。应确立适度的犯罪控制即有效的犯罪预防的司法观念，将酌定不起诉的依法充分适用置于检察机关刑事案件诉源治理的核心，最大限度、最直接、更充分地发挥其有效预防犯罪的重要功能。

再次，需要以少捕慎诉慎押刑事司法政策为指导，积极推进既有程序性制度、实体性制度该用尽用、功能协调，重新划定“慎诉”的适用边界，使必要的犯罪惩治与适度的犯罪控制、长效的犯罪预防实现功能协调，综合治理效果最佳。符合刑事案件诉源治理根本要求的“慎诉”，不应局限于酌定不起诉的实践形态，至少还应包括对轻微犯罪必要、妥当且能够收获最佳犯罪控制、犯罪预防效果的高质量公诉，以实现社会效果与法律效果、治罪效果与治理效果的统一。

记者：实现诉源治理最重要的一个方面就是落实好刑事政策，但又不限于此，如何处理好刑事案件的诉源治理与刑事政策实施之间的关系？

黄京平：正确认识刑事政策在刑事案件诉源治理中的基本作用，充分认识刑事政策与刑事案件诉源治理的实质关系，是切实保障刑事案件诉源治理质效的关键。

首先，少捕慎诉慎押刑事司法政策是支撑刑事案件诉源治理的政策根据。国家犯罪对策观的历史转型，决定了国家刑事司法观的重大转型，少捕慎诉慎押刑事司法政策的意义突出体现为：第一，明确了少捕慎诉慎押刑事司法政策指引的地位或属性，明显加强了具体刑事政策对刑事司法的事实约束力。第二，这既是因犯罪结构变化而调整刑事司法政策的作用力度、作用范围，也是对积极刑法观支配的轻罪立法、微罪立法作相应的司法回应。第三，以刑事司法政策的事实约束力，引导刑事司法实现必要的犯罪惩治、适度的犯罪控制与长效的犯罪预防的效果统一。第四，检察机关在刑事追诉程序中的地位、职责和作用，决定了这一刑事司法政策的实施，会引发影响刑事司法全局的实际效果。

其次，越是从国家犯罪对策观转型的战略高位理解少捕慎诉慎押刑事司法政策，越是应该注重这一刑事司法政策具体实施的法律依据，将具体刑事司法政策对刑事案件诉源治理的事实约束力，转化为对包含刑事政策要素的实定法规定充分、妥当地适用。具体而言，刑事诉讼法第177条第2款就是规模化控制入罪案件数量，实现适度的犯罪控制的实定法根据。该款中“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚”的规定，无论是“犯罪情节轻微”的认定，还是“不需要判处刑罚”的判断，都包含根据刑事政策衡量、判定的成分。同时，作为“保护国家利益和社会公共利益的重要力量”的检察机关，有权将国家利益、社会公共利益作为政策衡量的重要指标。相应地，在国家政策层面，由于国家利益、社会公共利益已经成为依据刑事政策进行出罪判断的关键要素，实质上会增加适用起诉裁量制度规模化出罪的机会、力度。

再次，充分发挥少捕慎诉慎押刑事司法政策对规模化出罪的实际作用，有必要重新认识刑事政策影响出罪的重点作用领域，注意区分程序法裁量出罪与实体法裁量出罪在刑事政策参与程度、作用力度方面的现实差别，明确以刑事诉讼法第177条第2款作为规模化裁量出罪的核心根据、独立根据。刑事政策尤其是少捕慎诉慎押刑事司法政策影响规模化出罪的重点作用领域，是刑事诉讼法起诉裁量制度的适用，而不是刑法酌定免除处罚的适用。程序法裁量出罪制度的固有独立价值，为根据刑事司法政策规模化出罪，为在少捕慎诉慎押刑事司法政策引导下依法充分适用酌定不起诉提供了基本的法定制度保障。

记者：在诉源治理中，检察机关担负着重要职责。检察机关如何运用好不起诉裁量权，将不必予以刑事惩罚的犯罪行为出罪，并达到良好的犯罪预防效果？

黄京平：刑事检察实践表明，刑事案件诉源治理的目标实现，须以不起诉裁量制度的依法充分适用为基本手段。

首先，刑事诉讼法第177条第2款中“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的”，不仅是对酌定不起诉适用条件的规定，也是对酌定不起诉类型的明确。

其次，虽然刑法规定了具体的法定免除刑罚情节（如刑法第24条第2款、第272条第3款）和酌定免除刑罚情节（刑法第37条），但检察机关认为依法应当追究刑事责任，且公诉后经法院审判被定罪免刑的，也是被追诉人承担刑事责任的方式之一。实体上相同的事由，程序上出罪与入罪性质截然不同、数量差距悬殊的适用比率，足以证实刑事诉讼法裁量出罪制度的固有独立属性。

再次，为了以最优方式推进刑事案件诉源治理，需要充分调度我国刑事法律的既有制度资源，保障酌定不起诉制度应用尽用。

其一，刑法第37条规定的非刑罚处罚措施，实际具有刑罚替代措施的属性，也是适用刑事诉讼法第177条第2款应当符合的选择性条件。为顺应规模化裁量出罪的需求，获得优质的犯罪控制、犯罪预防效果，应在适用酌定不起诉的同时充分适用刑罚替代措施。

其二，依据刑法第37条规定的精神，为达到良好的刑罚替代效果，可以提倡将两种以上刑罚替代措施并用，从而产生单一替代措施没有的复合功能，更有利于以非刑罚措施收获良好的犯罪控制效果。

其三，刑罚替代措施的适用可以与认罪认罚从宽制度及相关制度的适用彼此协调，综合发挥最优化的刑事案件诉源治理作用。这是将犯罪惩治规范纳入犯罪防治整体法秩序的具体实践形态，应予肯定和提倡。

其四，合理借鉴外国成熟制度，遵循程序性制度相当程度的“自然演进”规律，为丰富、充实更有效的刑罚替代措施，稳妥开展本土制度创新试验积累必要的司法经验。

记者：理论指导实践，也源于实践。从学者角度看，您认为未来诉源治理相关理论应有哪些发展？

黄京平：立场决定观点，观点指导行动。国家犯罪对策观的转型，必然引发刑事司法目的的合理调整，新的国家犯罪对策观、刑事司法观，尤其是刑事案件诉源治理目标的确定，实际会赋予具体刑事司法政策、刑事法律制度新的功能、作用力度、作用方向。由此带来的观念调整，就蕴含着刑法学理应予重视的知识更新或理论发展。

一是分层出罪制度。在传统的刑法学理看来，依据刑法规定和司法规范进行的严格限制入罪的司法判断过程，就包含着个案出罪的机制。与刑法学理的分歧或倾向不同，刑事司法实务普遍承认，刑法第13条的但书规定具有司法出罪的功能。刑法第13条的但书规定，与刑事诉讼法第16条第1项和第177条第1款后段的规定，共同构成我国刑事法律的但书出罪制度。与刑事诉讼法第177条第1款规定的“没有犯罪事实”的法定不起诉不同，但书出罪是裁量出罪，且出罪效力及于刑事诉讼的各个阶段。因为但书出罪的基本根据是刑法的规定，所以可称之为实体法裁量出罪制度。以刑事诉讼法第177条第2款为基本规范根据的裁量出罪制度，相应地可以称之为程序法裁量出罪制度。其实际出罪规模远大于前者，且是刑事司法政策影响出罪的基本作用领域。显然，以司法适用的先后顺序，我国刑事法律构建了先实体性裁量出罪、再程序性裁量出罪的分层出罪制度。

二是公共利益审查。酌定不起诉的依法充分适用需要构建更加合理化的判断标准。在国家政策层面，公共利益已经成为衡量刑事司法政策实施正当性的操作基准，这对酌定不起诉适用标准的结构合理化、正当化具有积极促进作用，但当前有关实务主张或学理见解，对公共利益审查应有的结构性定位、体系性机能尚欠清晰的表达，具有进一步完善的空间，如对维护公共利益与被追诉人、被害人的合法权益应归属的考量阶段不作区分，将刑事司法政策指导与公共利益衡量视为作用相同的决定因素等。这种状况，与刑事诉讼法第177条第2款的规定过于原则有关，也是司法实践和刑事法学理对适用酌定不起诉的规范标准细化程度不足的结果。以我国刑事诉讼法第177条第2款、刑法第37条规定的实质精神为根据，合理转化刑事司法的既有操作规则，同时借鉴外国成熟制度和司法经验，可以认为，经审查决定酌定不起诉的案件，应满足“犯罪情节轻微，可以免予刑事处罚，符合公共利益”的条件。