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这是一部快节奏立法。全国人大常委会法工委自2021年4月底开始会同公安部、工信部、中国人民银行等抓紧推进反电信网络诈骗立法工作、赴多省市开展实地调研；7月形成工作草案后征求了有关中央部门、地方和企业意见；8月修改后召开座谈会，再次征求有关方面意见；9月党中央审议并原则同意反电信网络诈骗法草案；10月全国人大常委会对草案进行初次审议。这期间作了大量修改完善，于2022年6月进行二次审议，8月三次审议并通过。快节奏制定和推进这部立法的主要背景有：

一是贯彻落实习近平总书记重要指示批示和党中央决策部署。习近平总书记对打击治理电信网络诈骗犯罪活动高度重视，多次作出重要指示批示，涉及立法、执法、司法等各个方面，其中涉及立法的就有3次。分别是：2021年4月6日，习近平总书记作出重要指示强调，打击治理电信网络诈骗犯罪活动“要坚持以人民为中心，统筹发展和安全，强化系统观念、法治思维，注重源头治理、综合治理，坚持齐抓共管、群防群治，全面落实打防管控各项措施和金融、通信、互联网等行业监管主体责任，加强法律制度建设，加强社会宣传教育防范，推进国际执法合作，坚决遏制此类犯罪多发高发态势，为建设更高水平的平安中国、法治中国作出新的更大的贡献”。2021年5月1日，习近平总书记再次作出重要批示。2021年12月6日，中央政治局就建设中国特色社会主义法治体系进行第三十五次集体学习，习近平总书记在主持学习时指出：“对人民群众反映强烈的电信网络诈骗、新型毒品犯罪和‘邪教式’追星、‘饭圈’乱象、‘阴阳合同’等娱乐圈突出问题，要从完善法律入手进行规制，补齐监管漏洞和短板，决不能放任不管。”习近平总书记的这些重要指示批示从指导思想、基本原则、具体举措、关键环节、制度构建等方面提出明确要求，为打击治理电信网络诈骗犯罪工作指明了方向，提供了根本遵循。为贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，2021年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强打击治理电信网络诈骗违法犯罪工作的意见》，对深入开展电信网络诈骗工作作出全面部署。贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署，需要我们抓紧从加强法律制度建设入手打击治理电信网络诈骗活动。

二是坚持以人民为中心的必然要求。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上要求，要积极回应人民群众的新要求新期待，系统研究深化和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。制定反电信网络诈骗法正是这一要求的重要体现。近年来，电信网络诈骗犯罪活动形势严峻，在刑事案件中占据很大比重，对此，必须从以人民为中心的立场出发，坚决予以打击治理。

三是适应实践迫切需要。从实践情况看，反电信网络诈骗工作综合治理、源头治理方面的制度措施不够充分，金融、通信、互联网等行业治理存在薄弱环节，需要进一步建立完善各方面责任制度，形成协同打击治理合力；实践中一些好的做法和政策文件需要上升为法律规定；现有法律规定总体上较为分散，不够明确，针对性不强。针对当前电信网络诈骗犯罪的情况、特点和问题，各方面对于加强法律制度建设的需求十分迫切，希望制定一部专门法律，为打击治理电信网络诈骗犯罪提供更加充分有效、更加有力度的法治保障。

制定反电信网络诈骗法的总体思路是，贯彻落实习近平总书记关于打击治理电信网络诈骗工作的重要指示批示精神，贯彻习近平法治思想，坚持以人民为中心，统筹发展和安全，坚持问题导向和结果导向，精准发力，强化系统观念、注重源头治理、综合治理，加强预防性法律制度建设，为打击遏制电信网络诈骗活动提供法治支撑。该法立法工作中着重把握以下几方面：

一是加强防范性制度建设。2020年11月16日召开的中央全面依法治国工作会议提出，“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”“完善预防性法律制度”。这是反电信网络诈骗法立法过程中的重要指导思想。实践表明，“打”非常重要，但光靠“打”也是不行的，要打防管控、多管齐下。因此，在刑法、刑事诉讼法以外进行专项立法，对该类犯罪立足源头治理、综合治理，通过综合性、防范性的立法，在把握规律的基础上深入治理，侧重前端防范，变“亡羊补牢”为“未雨绸缪”。该法通过以后，在打击治理电信网络诈骗方面，既有“抓前端、治未病”的预防法，也有“抓末端、治已病”的惩治法，多法并用，多措并举，治理效能将进一步发挥。

二是“小切口”和“急用先行”。中央全面依法治国工作会议提出，“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’”。这部立法体现“小切口”“小快灵”，对关键环节、主要制度作出规定，建起四梁八柱，条文数量不多，体量虽小但每一条内容都力求精准管用，涉及金融、通信、互联网等多领域，人员链、资金链、信息链、技术链等各环节，是一部系统全面、系统性和针对性强的小法律，进一步丰富了立法形式，同时也体现了立法安排上的急用先行，及时满足实践的紧迫需要。

三是统筹发展和安全，坚持精准发力。统筹发展和安全是立法过程中始终把握的重要方面。电信网络诈骗涉及金融、通信、互联网等行业领域，而这些领域又是企业、公民生产生活和经济社会发展的重要方面。如何精准有效从中识别出涉诈活动，既有利于打击防范电信网络诈骗，确保措施有力，又避免对公民、企业合法权益造成不当干扰和损害，是立法要考虑的重要方面，也是立法面临的重要挑战。

第一，面对电信网络诈骗的严峻形势，首先要坚持结果导向，赋权执法部门、行业主管部门采取有力措施，强化企业等各方面责任，针对痛点完善制度设计。

第二，必须坚持精准发力，防止采取“一刀切”和不必要的或者成本过大、收益很小的措施，通盘考虑各方面诉求，平衡各方面利益和责任，科学合理地规定各项措施和制度。

总体上，反电信网络诈骗法主要制度规定体现出以下精神：一是夯实各方面责任；二是加大对电信网络诈骗违法犯罪分子的惩罚力度，构筑全面惩治防范措施；三是强化行业治理；四是坚持齐抓共管、协同配合。

（一）政府和部门职责

电信网络诈骗犯罪作为新型违法犯罪，对执法司法机关、行政主管部门的打击治理工作提出了要求和挑战。加强各级政府和监管部门职责是建立完善反电信网络诈骗工作责任体系的重要内容。

一是政府责任。该法规定国务院建立反电信网络诈骗工作机制，统筹协调打击治理工作；地方各级政府组织领导本区域反电信网络诈骗工作，按照属地责任原则，开展综合治理，特别是做好重点人员管控、宣传防范、黑灰产业整治等工作。

二是行业管理责任。该法规定公安机关牵头负责反电信网络诈骗工作，金融、电信、互联网等有关主管部门负责本行业领域反电信网络诈骗工作。

三是政法部门职责。该法规定公安机关要完善机制，加强依法打击工作，对电信网络诈骗案件依法及时立案处理；法院、检察机关要依法防范、惩治电信网络诈骗活动，检察机关通过依法提起公益诉讼，进一步督促各方面落实责任、推进法律实施和加强对社会公共利益的保护。

四是协同配合机制。该法规定有关部门、单位在反电信网络诈骗工作中要密切协作，实现跨行业、地域协同配合、快速联动。

五是监督检查职责。该法规定金融、电信、网信部门要依照职责对相关行业企业落实该法规定情况进行监督检查，保证规定落地，取得实效。

六是未落实反电信网络诈骗职责的责任。该法规定反电信网络诈骗有关部门、单位工作人员滥用职权、玩忽职守的，依法追究其法律责任。

（二）电信、金融、互联网行业治理

行业治理是该法的主体性内容，分为电信治理、金融治理和互联网治理。行业治理主要是建立有关制度，补强薄弱环节。

一是电话卡、银行卡、互联网账号实名制。实名制是治理电信网络诈骗的一项重要的源头性工作。反电信网络诈骗法根据实践需要，对相关领域实名制作了全面规定，从法律上进一步补齐短板，加强薄弱环节。

（1）电话实名制。该法规定电信企业依法全面落实电话实名制。特别是监管电话卡代理商落实实名制，且电信企业要对代理商落实实名制承担管理责任，确保实名制在各个环节，尤其是末端环节的落实。

（2）物联网卡实名制。该法要求严格登记物联网卡用户身份信息；同时规定，单位用户从电信企业购买物联网卡再将载有物联网卡的设备销售给其他用户的，也应当登记、回传用户信息，确保监管到各个环节。

（3）金融实名制。该法在相关法律规定的基础上，规定银行、支付机构要建立客户尽职调查制度和依法识别受益所有人。

（4）网络实名制。该法规定提供有关互联网服务时，应当要求用户提供真实身份信息。同时针对实践中大量利用App涉诈的情况，规定了App许可、备案以及核验App开发运营者的真实身份信息等内容。

此外，明确了未履行实名制的法律责任。该法规定的实名制并非静态实名制，而是对涉诈异常的电话卡、银行卡、互联网账号的动态实名制，保证使用环节“实人实操”，对涉诈异常的电话卡、银行卡、网络账号可以采取重新实名核验、“二次认证”等措施，并根据情况采取相应处置措施，保证实名又实人。同时，为了避免对正常用户造成影响，保护公民合法权益，该法也规定根据风险程度采取差异化措施，并提供有效申诉渠道。

二是开立卡、账户、账号管理。这部分主要是总结实践中“断卡”行动经验，将一些制度和做法上升为法律规定。

（1）对办理电话卡、银行卡、支付账户数量限制作出规定，要求不得超出国家规定限制的数量，改变过去唯开户数、发卡量、接入用户数等考核指标的情况。有了上述法律依据之后，国家相关规定可以根据具体情况确定数量要求，确定时可以区分不同情况，考虑有关合理需求，不宜“一刀切”。

（2）明确规定对经识别存在涉诈异常情形的，可以不予办卡或者延长期限、加强审查。这是为保障企业履行反诈风险防控责任。对涉诈电话卡、银行卡关联注册的互联网账号，有关企业应当按照公安机关、电信部门要求采取限制、暂停、关闭等处置措施。

（3）为“两卡”管理提供相应数据系统支撑，该法规定电信主管部门、人民银行要组织建立数量核验和风险信息共享机制，为用户查询提供便利。同时，针对实践需要，明确规定在建立上述系统时，银行、支付机构应当按照规定提供开户数量信息和有关风险信息。

三是对涉诈异常情形的监测识别和处置。这是该法要求企业承担的一项重要责任。

（1）电信企业要监测识别处置涉诈异常电话卡，并采取限制、暂停等措施；对物联网卡的使用进行监测识别，防范改变使用场景和适用设备；对改号电话、虚假主叫进行识别拦截。

（2）金融机构要建立完善符合电信网络诈骗活动特征的异常账户和可疑交易监测机制，提升涉诈监测水平。同时，为了保障监测的有效性，明确规定开展涉诈监测识别时，可以收集、使用用户必要的设备位置信息和交易信息；规定银行、支付机构应当按照国家有关规定，完整、准确传输商户名称、收付款客户名称及账号等交易信息，保证交易过程的可追溯性。

（3）互联网企业要对涉诈异常账号、App、域名、网站以及其他涉诈信息、活动进行监测处置，采取相应措施。

需要注意的是，关于涉诈异常的判断标准、处置标准以及公安机关移交的异常涉诈情形的处置程序等，法律上虽作了要求，但具体的标准和程序还需要结合不同行业、服务场景等制定明确细化的标准，按照统筹发展和安全的要求，在实践中精准把握。

（三）惩处违法犯罪分子

一是刑事责任方面与刑法规定相衔接。刑法规定了诈骗罪及其他相关犯罪，如帮助信息网络犯罪活动罪、洗钱罪、侵犯公民个人信息罪、妨害银行卡管理犯罪等，近年来刑法多次修改完善，同时最高人民法院、最高人民检察院先后出台了两个打击电信网络诈骗的专门司法解释以及其他关联犯罪的司法解释等，从实体和程序两方面保障依法有力打击惩治电信网络诈骗犯罪。反电信网络诈骗法也从刑事责任方面作出了与刑法相衔接的规定，如，该法第38条规定，组织、策划、实施、参与电信网络诈骗或为电信网络诈骗活动提供帮助，构成犯罪的，依法追究刑事责任。当前，惩治电信网络诈骗中，须进一步调整、完善和规范证据的收集、审查和证明标准，统一认识，形成打击合力。

二是对电信网络诈骗规定了专门的行政处罚。对于尚不构成犯罪的行为，可以依照该法规定作出行政处罚，包括15日以下拘留、处违法所得1倍至10倍罚款，没有违法所得或者违法所得不足1万元的，处10万元以下罚款，比一般的诈骗处罚要重。同时，该法还规定，除了承担刑事责任、行政责任以外，造成他人损害的，还要依法承担民事责任。

三是打击黑灰产。

（1）该法规定任何单位和个人不得非法制造、买卖、提供或者使用猫池、GOIP等非法设备，并在第42条中规定了相应的法律责任，公安机关可以据此直接作出处罚。

（2）该法规定任何单位和个人不得非法买卖、出租、出借电话卡、银行卡、支付账户、互联网账号以及电信线路、短信端口等。特别强调了不得提供实名核验帮助。

（3）关于网络黑灰产，该法作了两方面规定：第一，任何单位和个人不得为他人实施电信网络诈骗提供支持和帮助。对于出售、提供个人信息，帮助他人洗钱以及其他各类支持帮助活动，都要依法打击。这种情形主要针对单位和个人恶意、非法、故意为电信网络诈骗提供支持、帮助的活动，对此该法第42条规定，公安机关可以直接实施处罚。第二，互联网企业、电信企业对他人利用其相关业务从事涉诈支持、帮助活动，要依照国家有关规定，履行合理注意义务，开展监测识别和处置。所谓合理注意义务，既不是等企业明知他人利用其相关业务从事涉诈支持、帮助活动才追究企业责任，也不是结果责任、无限责任。合理注意义务的确定应当依照国家有关规定，根据不同行业、领域具体确定和判断。

四是纳入信用记录。该法规定的纳入信用记录的适用对象，包括从事电信网络诈骗或者关联犯罪的前科人员，以及非法买卖、出租、出借“两卡”的相关人员。惩戒的措施主要是限制有关卡号功能、停止非柜面业务等，措施范围具有限缩性。这一制度将来还需要细化执行标准，依据国家有关规定采取相关惩戒措施。同时要建立完善申诉渠道、信用修复和救济制度。具体办法由国务院公安部门会同有关主管部门制定。

五是限制出境措施。对前往电信网络诈骗活动严重地区且出境活动存在重大涉诈嫌疑的人员，移民管理机构可以决定不准其出境。哪些人员是重大涉诈嫌疑人员，具体可结合实践经验，依照相关规定确定的标准和程序来确定。这一措施是针对电信网络诈骗这一新型犯罪跨境实施特点突出而给予的特殊措施，不包括其他犯罪人员。对其他犯罪人员的限制出境应当按照出境入境管理法等法律规定的标准和程序进行。对涉诈前科人员，市级以上公安机关可以根据案件情况和预防再犯罪的需要，在其刑罚处罚完毕之日起6个月至3年内不准其出境。另外，该法第37条对打击跨境电信网络诈骗工作提出了原则性要求和目标任务，需要在实践中不断探索，加大工作力度，提升打击效果。

（四）反制技术措施

强化反制技术是该法制度建设的重要方面。主要规定有：一是明确要求有关主管部门统筹负责本行业领域反制技术措施建设，旨在打通企业之间的数据壁垒。二是要求企业履行监测识别处置责任，并规定国家支持企业研究开发反制技术建设。三是规定涉诈数据信息共享。其中包括：推进涉电信网络诈骗样本信息数据共享，加强涉诈用户信息交叉核验；规定互联网企业对发现的涉诈违法犯罪线索、风险信息，按照规定移送公安等部门。特别是，该法还专门规定了有关具体技术系统建设，如国务院电信主管部门建立开户核验和风险信息共享机制等。四是规定有关部门对电信网络诈骗活动严重的特定区域，经国务院反电信网络诈骗工作机制决定或者批准，可以依照国家有关规定采取必要的临时风险防范措施。

需要说明的是：第一，反制技术措施的有效性建立在大数据分析的基础上，需要根据电信网络诈骗活动的行为类型和特征不断提升调整。第二，技术手段出现“误伤”是难免的。一方面不能对企业运用反制技术措施出现的“误伤”进行追责；另一方面也要建立快速便捷救济渠道，采取人工核查等方式及时避免、消除“误伤”。

（五）加强宣传防范

该法在总结经验的基础上对有关制度作了全面规定，以期营造“全民反诈”“全社会反诈”的浓厚氛围，让犯罪分子无法得逞，无处藏身。该法规定的宣传防范具有三方面特点：

一是宣传防范主体责任的全面性。责任主体包括各级政府和有关部门，村民委员会、居民委员会等基层组织，社会面的单位和个人。特别是规定各单位应当加强内部防范电信网络诈骗工作，对工作人员开展防范电信网络诈骗教育；个人应当加强电信网络诈骗防范意识。同时，还规定了电信企业、银行、互联网企业以及新闻媒体单位等作为宣传教育的责任主体。

二是宣传防范的针对性。规定有关方面应当结合电信网络诈骗受害群体的分布等特征，加强对老年人、青少年等群体的宣传教育，增强反电信网络诈骗宣传教育的针对性、精准性，开展反电信网络诈骗宣传教育进学校、进企业、进社区、进农村、进家庭的“五进”活动。

三是宣传防范措施的具体性、可操作性。明确规定宣传的重点之一是“提高公众对各类电信网络诈骗方式的防骗意识和识骗能力”“普及相关法律和知识”，有关企业要在业务活动中对防范电信网络诈骗活动作出提示，对本领域新出现的电信网络诈骗手段及时向用户作出提醒，对非法买卖卡、账户的法律责任作出警示等。

除了上述宣传防范措施以外，为了进一步提升防范效果，该法还规定公安机关要会同有关部门、企业建立预警劝阻系统，对发现的潜在被害人及时采取相应劝阻措施，实践中公安部门建立的“96110”发挥了重要作用；对举报电信网络诈骗的予以奖励和保护。

（六）权利保护和救济方面

为避免有关反电信网络诈骗措施在执行中可能带来的“次生灾害”，依法保护公民和组织的合法权益，该法在总则中强调反电信网络诈骗工作应当依法进行，维护公民和组织的合法权益。同时要求各部门在履行反电信网络诈骗职责中要重视保护公民个人信息和隐私，相关信息不得用于反电信网络诈骗以外的用途。另外，该法规定采取有关限制措施时应当同时建立完善申诉渠道，其中包括纳入信用记录的救济，对涉诈异常电话卡、物联网卡、银行卡、互联网账号等采取措施的救济以及紧急止付、快速解冻的救济等。需要指出的是，该法只是对权利救济和申诉提出了原则性要求，具体程序和操作还需要有关部门牵头制定有关实施细则，或者在实践中按照法律的精神去把握。

一是加强全面贯彻实施工作。首先，要加大法律宣传力度。其次，要以法律出台为契机进一步加强相关工作和完善相关制度。为保证实施效果，该法专门增加了监督检查的规定，要求行业主管部门要加强监督检查工作。

二是完善配套规定，明确有关标准。电信网络诈骗作为新型犯罪，作案手段、方式等还在不断发展变化之中，有的制度一时还难以细化规定，只能在法律上提出原则性要求。该法有15处采用了国家有关规定的表述，这就需要有关部门在实践中及时制定配套规定，为打击治理实践提供操作标准，只有立法和有关配套规定及时衔接，才能更好地发挥法治保障作用，为打击治理工作提供充分支撑。

三是执行中要按照统筹发展和安全的要求，精准发力，准确有效实施法律。要针对涉诈高危情形采取措施，而不是普遍性地采取措施。对于公民、企业的申诉要建立完善渠道，接受申诉并及时核查和告知结果。同时，在企业责任方面也要注意保护企业发展和创新，同时监督企业健全相关制度，加强涉诈风险评估，落实该法规定。对企业按照国家有关规定履行了合理注意义务和监测处置责任的，不能“结果倒推”，应当考虑企业实际情况和执行可行性，科学合理公正地认定责任。对违反该法规定的，也应根据情节轻重、是否初犯、危害程度、主观过错等不同情况，采取责令改正、警告、通报批评以及罚款、暂停或限制业务，直至吊销有关证照等不同程度的处罚措施。目标是通过执法监督，与企业共同防范电信网络诈骗，而不是一罚了事。

作者：王爱立，全国人大常委会法工委刑法室主任。

（本文为节选摘发，全文见《人民检察》2022年第19期）