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一、研究样本与对象特定

（一）样本来源

本文的数据分析样本来源于小包公法律实证分析平台，数据来源为中国裁判文书网公布的裁判文书及其他来源裁判文书。

（二）样本范围

本报告在141352594个案件中，按照如下维度筛选有效样本：

“裁判结果：无罪”“案件类型：刑事案件”“案由：玩忽职守罪”“文书性质：判决书”“文书类型：裁判文书”。

通过上述维度，共筛选案例数为 2013-04-07 至 2020-11-20 的案件为112个，小包公法律实证分析平台导入课题案例数为112个。

（三）统计单位

 本报告统计单位默认一篇裁判文书代表一个案件。

二、玩忽职守罪无罪判决案件基本情况

（一）案件数量年份趋势

从上图可知，2018年前案件数总体呈上升趋势，2018年案件数达到峰值，2018年后开始总体呈下降趋势。从案件数来看，排名前三的裁判日期及其占比分别为：2018年（41件，占比36.61%）、2017年（25件，占比22.32%）、2015年（18件，占比16.07%）。一定程度上说明，相应国家机关的治理能力得到了提升。

从上表可见，近三年玩忽职守罪的无罪判决率有所上升，且均高于前两期受贿罪、贪污罪的无罪判决率。实证研究玩忽职守罪的无罪判决理由，助于帮助界定罪与非罪的界限，提高依法打击职务犯罪的精准度。

（二）审理程序案件分布情况

从上图来看，一审的案件数最多，占比50.89%。从案件数量来看，排名前三的审理程序及其占比分别为：一审（57件，占比50.89%）、二审（31件，占比27.68%）、再审（24件，占比21.43%）。可见，通过二审或再审改判为无罪的，将近50%；这说明，一审、二审与再审对案件玩忽职守事实认定或法律适用存在差异。

三、玩忽职守罪无罪理由分析

根据《刑法》第397条的规定，玩忽职守罪是指国家机关工作人员玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。构成玩忽职守罪，需要具备以下要件：（1）主体要件：国家机关工作人员；（2）客观要件：玩忽职守，即违反国家工作纪律和规章制度，不履行或者不正确履行其职务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。其中，玩忽职守行为与造成的重大损失结果之间，须具有刑法上的因果关系；（3）主观要件：过失。

实践中，有效样本显示，法院认为被告人不构成玩忽职守罪的理由主要有：（1）不存在因果关系（57件，占比53.27%）；（2）指控被告人严重不负责任缺乏充分的事实依据（21件，占比19.63%）；（3）没有给国家造成重大损失（12件，占比11.22%）；（4）不具备主体要件（7件，占比6.54%）；（5）数额未达立案标准（7件，占比6.54%）。

从上述无罪判决理由可以看出，行为人在客观上是否具有玩忽职守的行为，因玩忽职守行为导致公共财产、国家和人民利益重大损失的结果，以及行为与结果之间的因果关系等三个方面是法院判断罪与非罪的因素。在本期推文中，重点分析主体要件与因果关系的司法认定问题，其他要件的分析将在下期推文中呈现。

四、主体要件认定要点分析

根据刑法及立法解释的规定，本罪的犯罪主体包括：（1）国家机关工作人员；（2）在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员；（3）在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员；（4）虽未列入国家机关编制但在国家机关中从事公务的人员。

其中，上述第三类和第四类，需要在司法实践中通过相关证据加以判断，通过实证分析112件无罪判决，法院在主体要件的认定上有下列出罪理由：

第一，从身份上看，大学生村官仅是基层群众自治组织组成人员，并非国家机关工作人员，不具有法定的行政管理职权。可作为出罪理由之一。例如，（2017）陕0824刑初451号案件中，法院认为“被告人王某某系府谷县选聘的大学生村官，任打井塔村村委会副主任，根据《府谷县关于进一步加强大学生村官工作的实施意见》，大学生村官只有在选聘期内表现优异，才可能会被选拔为政府公务员或事业编制人员，在此之前应为基层群众性自治组织组成人员，并非国家机关工作人员，不具有行政管理职权，不符合玩忽职守主体要件。”

第二，从行为人的职责和权限上看，行为人仅有协助管理工作的义务，而非受委托从事行政管理的义务，不能认定为玩忽职守罪的犯罪主体。例如，（2015）亳刑终字第00438号案件中，法院认为“原判依据赵桥乡控制新增“两违”目标管理责任书等书证认定李某某系在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，但是该证据并未明确村委会在控制新增“两违”工作中的职责与权限，只是明确李某某为其辖区的责任人，因此仅依据该书证认定乡政府委托村委会行使控制新增“两违”工作的权限理由不足。根据在案证据李某某作为村委会人员对其辖区的新增“两违”现象有及时报告的义务，此种义务系协助政府从事行政管理工作的义务，而不是受委托从事行政管理的义务。”

第三，在判断是否属于受委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员时，应区别委托与合作关系。若为合作关系的，不应作为犯罪主体看待。例如，（2017）赣09刑终40号案件中，法院认为“控辩双方的争议焦点主要在于上诉人李某某、周某某、原审被告人况某、胡某某是否符合玩忽职守罪的主体要件，即是否属于国家机关工作人员。经查，从保监会、农业部《关于进一步加强生猪保险和防疫工作促进生猪生产发展的通知》、江西省畜牧兽医局、人保财险江西省分公司《江西省能繁母猪保险及防疫合作实施方案》、高某市畜牧水产局、中国人民财产保险公司高某支公司《关于开展能繁母猪保险工作的意见》等文件的具体规定可以看出，人保财险公司与畜牧兽医部门在生猪保险和防疫工作中是合作的关系，在无害化处理工作上，人保财险公司与畜牧兽医部门是协同配合的关系。其中，《江西省能繁母猪保险及防疫合作实施方案》明确指出，合作双方在“平等自愿”的前提下，确立合作关系。监督无害化处理工作是兽医主管部门等国家机关的法定职责，三级文件对人保财险公司作出了配合协助的要求，但并未作出行政委托，保险公司也从未代表行政机关行使职权，不能认定保险公司系受国家机关委托代表国家机关行使职权。”可见，在该案件中，从双方的文件判断，二者是合作关系、相互配合的关系，而非受委托从事公务的关系。

五、因果关系认定要点分析

从上述数据统计可知，在玩忽职守罪无罪判决理由中，刑法因果关系的认定占比高达53%，这对玩忽职守罪认定有重要意义。在有效样本中，法院在认定行为人的行为与结果之间没有因果关系具有以下要点：

第一，危害结果并非失职行为直接导致的，不存在因果关系。例如，（2017）云2326刑初106号案件中，关于施工人农民工何某在维修搅拌机时被绞死的安全生产事故，被告人罗某的失职行为，是否构成玩忽职守罪？法院认为“本案被告人罗某作为校方代表对工程管理承担全面责任，其在对工程建设进行监管过程中，虽有一定的失职行为，但施工方在对即将投入使用的搅拌机进行检修，造成一维修人员死亡的后果，与罗某的行为不具有必然因果联系。校长罗某（虽然负有责任）但结果的发生不是监管行为导致，而是施工方的责任。”

第二，损害结果的发生与被告人的职责无关，或被告人不具有独立的职能的、没有执法权的，不具有因果关系。例如，类型一：不具有相应职责。（2017）陕0824刑初451号案件中，法院认为“作为新民安监办成员，刘某2、李某负责打井塔等行政村范围内的企业安全生产，不具有对非法制贩民用爆炸物品的查处职责，爆炸事故的发生，与二被告人的职责无关，与二被告人的履职行为之间不存在刑法上的因果关系。”再如，（2016）辽1382刑初293号：被告人王某某在集体土地征收为国有土地过程中无任何法定职责，其对征收行为产生的法律后果不应承担责任。

类型二，无独立职权。（2017）陕0426刑初47号：被告人李某虽系永寿县文物旅游局旅游股工作人员，但其履行职责过程中受被告人耿某、张某领导，同时也无独立行政执法权，危害结果与被告人李某的职务上的行为无刑法上的因果关系。

类型三，无执法权。（2014）鄂随州中刑终字第00066号：上诉人张某某作为执法大队的负责人，在处理违法建设、建筑过程中，已履行了向违建户送达停工通告书、口头通知停工、调查询问、申报审批等相关职责。抗诉机关指控的城市基础设施配套费、土地出让金、税金均应由其他相关政府职能部门收取，张某某所在的执法大队没有收取以上资金的职能，故造成以上资金的损失与上诉人张某某的行为不具有刑法上的因果关系。

第三，当损害结果的发生属于多因一果时，须考察失职行为与结果之间是否具有直接、主要或必然的因果关系。

从上图可知，在涉及因果关系的认定案件（共计57件）中，涉及多因一果认定的共有10件。在“多因一果”型过失犯罪案件中，因果关系判定是一个争议较多的问题。对此，最高检第八号指导意见认为“在渎职犯罪因果关系的认定方面，如果负有监管职责的国家工作人员没有认真履行其监管职责，从而未能有效防止危害结果发生，那么，这些对危害结果具有原因力的渎职行为，应认定危害结果之间具有刑法意义上的因果关系。”最高法的倾向性观点主要是：其一，失职行为与损失后果之间存在直接、必然的因果关系。其二，在存在介入因素即第三人行为的场合下，认定行为与结果之间是否存在刑法的因果关系，介入因素是否对因果关系的成立产生阻却影响时，一般通过判断是否具有“相当性”进行考察。

在有效样本中，可具体分析司法实践中的无罪理由：

行为不是结果发生的直接因素，即行为与结果之间不具有必然联系。例如，（2017）皖0522刑初235号案件中，法院认为“被告人黄某某作为张某社区矫正的具体责任人，其与张某之间是监督管理关系，对张某这种突发无预兆、故意行为所造成结果，被告人黄某某也无法预见，该结果也不应归责于被告人黄某某。本案结果是张某不假外出将前妻砍成重伤，自己跳楼自杀身亡。该结果是张某与前妻因复婚问题没有谈妥，突发的、故意的行为直接造成。而被告人黄某某在本案中的行为，只是张某多次不假外出未被发现的原因之一，且所起作用甚微，该行为不是该结果发生的必要条件，被告人的行为与本案结果不具有刑法上的因果关系。”

再如，（2017）晋08刑终246号案件中，法院认为“本案上诉人杨某某是否构成玩忽职守罪从以下两个方面分析……上诉人杨某某负责负责运城市规划区内东片的巡查工作，其实质行为与施工人员死亡之间是否具有刑法上的因果关系？本案中，虽然上诉人杨某某确有失职行为，但导致施工人员死亡的原因是其违规作业所致，二者之间并无必然的因果关系。”

从上述两个案件可以看出，司法实践中法院和最高检、最高法的观点是一致的。玩忽职守案件，有的牵涉到多人，危害结果往往是由多人或者数人的行为综合作用所造成的，即“多因一果”，应当根据玩忽职守行为与重大损失后果之间有无内在、必然的因果关系区分直接责任人员和间接责任人员。对于前者，应依照《刑法》第397条追究刑事责任，对于后者，可给予行政处分，不宜作犯罪处理。但需要说明的是，多因一果并非玩忽职守罪的出罪理由，根据其行为在多因一果中所起到的作用，考虑犯罪行为情节程度，作为酌情从轻的考量因素。

第四，损害后果的发生不属于被告人履职行为合理的可预见范围内，即使被告人积极履行了职责，仍无法排除危害后果的发生，可作出罪处理。

例如，（2017）辽02刑终250号，法院认为“根据本次事故调查报告，事故直接原因是施工单位在进行基础灌装注时，没有进行技术论证、没有采取安全和技术保证措施，不合理的施工造成，并非违反规划无序建设引起。由此可知，事故本身与规划执法之间并无直接联系；规划手续是否完备对事故是否发生并不产生影响。即使石某积极履行了其监管职责，如果该企业在施工时违反安全规程操作，事故仍然不能避免。鉴于以上原因，可以认为本案的损害后果不在石某怠于履职行为合理的可预见范围之内，因此，二者之间不具备刑法上的因果关系。”

再如，（2014）鄂刑监一再终字第00024号，法院认为“本案中，申诉人魏某某虽然保管过武汉市人民政府公民献血领导小组办公室印章，但在保管期间魏某某既没有接受过专门教育培训，也没有任何领导强调印章使用的规章制度，故不能当然要求魏某某知晓印章管理使用的相关规定。在案证人证言亦证实该印章的使用范围仅涉及工作人员外出联系献血工作的介绍信、献血工作的各项会议、活动通知以及相关献血文件的签发之用。在此情况下，魏某某不可能预见加盖印章会导致国家财产的巨大损失。”

第五，当被告人身份为社区矫正执法人员时，关于矫正措施未执行到位与矫正人员再次犯罪之间有无刑法上的因果关系的判断。事实上，社区矫正执法人员对矫正对象的监督并不足以阻断其实施犯罪。

例如，（2015）游刑初字第162号案件，法院认为“社区矫正工作的认真全面的确不必然阻止被矫正人员犯罪动机的产生和危害结果，但该项工作的目地在于对被矫正人员监督管理，使被矫正人员从心理上受到教育和矫正、从行为上受到约束和管理。而钟某不认真履行职责的行为，使矫正人员张某的日常行为上没有受到约束和管理，也没有从心理上受到教育和矫正，从而放任了其再次犯罪的可能性增大。对公诉机关指控被告人钟某犯玩忽职守罪本院不予支持的原因为，虽然钟某不认真履职的行为与张某脱管之间有因果关系，但被监管人员再次涉嫌严重犯罪的最主要因素在于该人员独立意识出现问题，该独立意识是一种畸形的、不正常的意识，其自身主观恶性大到足以割裂社区矫正工作对其再犯罪的约束，故钟某的行为与张某重新犯罪的行为之间联系过于薄弱，情节显著轻微，可不认为是犯罪。”

结论

实证分析玩忽职守罪的无罪判决，可以发现，在犯罪主体与因果关系的认定上，形成了如下基本规则。

从行为人的职责和权限来看，若行为人是基层群众自治组织组成人员、仅有协助管理的职责而不具有受委托从事行政管理的义务、与国家机关具有合作关系的主体等，则不能认定为玩忽职守罪的犯罪主体。

在因果关系的认定问题上，需考察损害结果是否由失职行为直接导致。具体有如下几个方面：第一，危害结果并非失职行为直接导致的，不存在因果关系；第二，损害结果的发生与被告人的职责无关，或被告人不具有独立的职能的、没有执法权的，不具有因果关系；第三，当损害结果的发生属于多因一果时，须考察失职行为与结果之间是否具有直接、主要或必然的因果关系；第四，损害后果的发生不属于被告人履职行为合理的可预见范围内，即使被告人积极履行了职责，仍无法排除危害后果的发生，可作出罪处理。

下期，将着重分析在玩忽职守罪无罪案件中，被告人严重不负责任与损害后果的司法认定问题。

敬请期待！