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内容提要

罗马法通过适用罚金刑收取罚没收入，作为一种司法收入形式，支撑和促成了专业刑事司法队伍的形成，培育并不断发展了古罗马的专业刑事司法体系。我国清末的刑制改革确立罚金刑作为主刑，主要原因在于罚金刑存在筹款功能，能让司法部门提取部分经费，切实解决司法运行经费不敷问题。民国政府为解决司法经费短缺，暂行特别会计制度，由司法部主抓刑事罚没收入。用刑事罚没收入支用司法经费，刑事罚没收入成了民国司法机关的物质供给生命线。新中国成立后，司法机关也形成了罚没收入提成、退库或返还的传统，罚没收入为司法机关的正常运行提供了重要支持。从古到今，司法经费都很难摆脱与罚没收入之间的联系。刑事罚没收入支用于司法经费的制度，学界形成了较为普遍的反对意见。多数刑事案件中，刑事司法服务的半公共性半私人性、半公务性半私务性，才是导致司法经费斩断不了罚没收入依赖惯性的根本原因。由政府利益诉求和私人利益诉求共同培植起来的刑事司法，总难免出现半国家经费半罚没收入、半官方资本半民间资本经费混搭运行的财经格局。

关键词

刑事罚没收入；司法经费；罚金刑；公诉；成本

载《刑法论丛》2021年第2卷（总第66卷）

案件发生后，由与案件无关的第三方居中裁决，确定责任，这是一项耗费人力、物力、专门技术能力的社会活动。第三方人员所投入的人力、物力、专门技术能力等人财物成本，构成了解决案件的司法成本。司法成本的货币化形式，现代社会称之为司法经费。

司法成本的支付责任应当由谁承担，存在着不同做法和制度安排。现代西方国家，司法经费基本上由国家年度预算统一安排，全额国家拨支。长期以来，我国的司法经费采取差额预算办法，国家只给地方司法机关拨付部分运行经费，不足部分由地方财政从地方司法机关所收取的刑事罚没收入中拨付补足。这种差额预算方法，学界形成了比较普遍的反对意见。司法成本到底应当由谁承担？刑事罚没收入是否可以支用于司法经费？本文的主要目的不在于对司法经费差额预算方式进行简单的褒贬，而是试图追溯刑事罚没收入支用司法经费做法的历史根源，在此基础上剖析司法经费无法摆脱罚没收入财源的真正原因。

在古希腊古罗马，原始社会纠纷裁决所产生的“司法”劳务费和“司法”报酬，由当事人以缴纳罚金方式予以承担，这就衍生了原始司法的副产品，形成了最初的罚金刑制度。罚金刑制度一定程度就是为了回应解决司法经费的原始社会需求而自然形成的。

英国古代法史名家梅因认为，古希腊古罗马尚未形成正式诉讼程序的时代，纠纷解决方式带有浓厚日常习惯性，甚至是具有一定戏剧性。某些杀人行为，如过失杀人，相应法律规范注入了宗教色彩，允许行为人通过支付财物形式赎罪解决。这一说法能够得到事实印证，如王政时代的努玛法律即规定，“如果某人因不慎杀死一个人，他应当在民众大会上向死者的宗亲属献上一只公绵羊”。梅因即引述了古希腊诗人荷马对“杀人罪和解金”审判场景的描述，该一场景显示了当时司法活动的原始习惯特色。在杀人案件和解金支付过程中，犯罪人一方陈述自己已经支付了和解金，被害人方则陈述自己没有收到和解金。对于这一类型的“杀人罪和解金”支付争议，其解决方式是：要由当事人提供两塔仑黄金，放在原被告双方中间；如果有谁能够将双方的“杀人罪和解金”争议判决得“使听众十分满意”，两塔仑黄金就可以支付给这个公断人，“作为他操心和损失时间的报酬”。相应的，当事人就为解决纠纷付出了两塔仑黄金的代价，黄金成了支付给公断人的司法报酬。

这种由当事人提供司法报酬，聘请公断人居中裁决纠纷的方式，“在民事诉讼的历史开始时，被诗人看做是英雄时代城市生活中一个显著的、特有的但仍然只是偶然出现的特点而加以介绍的场景”，却在后来的生活中慢慢“被固定为诉讼的正规的、一般的形式”。随之罗马最古老的司法程序，即“誓金法律诉讼”，被确立下来。

作为“杀人罪和解金”的升级形式和制度化形式，誓金法律诉讼要完成以下固定诉讼步骤：首先，争议双方将争议标的带到执法官面前，如当事人将双方争议的奴隶带到现场。如果争议标的不便移动，则带来象征争议标的一小部分。其次，在纠纷解决现场，要求当事人一方抓住木棍，并庄重主张权利，“我宣布：根据奎里蒂法这名奴隶就其法律地位来说是属于我的，因此，我把我的棍子架在它上面”。该当事人宣布权利的同时，将手中木棍伸到诉讼标的上。提出反请求的乙方也重复这一做法。再次，执法官出面干预，要求双方放开奴隶，以示不是通过争斗而是依照国家司法途径解决纷争。然后，当事人双方互相要求对方发布誓言，同意自己败诉后会将一定数额财物交给国库。这些财物就是誓金法律诉讼中的“誓金”。

完成以上诉讼步骤后，则由审判人员对案件进行裁决，决定谁的赌誓正确，谁的不正确。案件办结，司法人员会从所收取的誓金中提取部分保证金纳入国库，作为对败诉一方的惩罚，同时也作为审判人员的司法报酬。誓金被收入国库，誓金就变成了罚金。“许多研究现代欧洲最早司法惯例的学者都认为‘法院’施以罪犯的罚金起初就是誓金”，誓金法律诉讼成了罚金刑的制度形态。国家提取罚金的目的，在于本次司法裁决中，将之作为“补偿其时间和操心的公平价格”，实际上也就是用罚金抵偿国家司法运行成本。故此，罚金产生之初，具有双重功能，一方面它可以支用司法运行成本，解决司法经费问题，另一方面它使败诉方丧失财产，对败诉方形成财产性惩罚。

法律经历了从粗到细从合一到分门别类的发展过程。古老法律都具有民刑合一的基本基调，有的合一于民，民法为主，包含刑法；有的合一于刑，刑法为主，包含民法。古罗马《十二表法》第八表的“私犯”中，用民法“私犯之债”的形式规定了多种刑事犯罪。“以手或棍棒折断自由人一骨的，处300阿斯的罚金；这段奴隶一骨的，处150阿斯的罚金”，“对人施行其他侵辱行为的，处25阿斯的罚金”，“实施非现行盗窃者，加倍赔偿损失”。对伤害、强暴、盗窃等典型刑事犯罪，要求行为人支付财产予以赎买，刑事责任即告完成。民事纠纷解决思路在刑事司法中变相延伸。这种司法观念中，“给付罚金的义务因而被列入债的范围”，“在债的体系中，除契约之债外，出现了私犯之债”。行为人以民事债务的形式承担刑事责任。但是，刑法罚金之债，不同于普通民法的侵权之债。普通侵权之债，赔偿金应当支付给受害人，而私犯的罚金之债，罚金应当缴纳给裁判官所代表的国家。故而，罚金不是对受害人的经济补偿，而是对犯罪人的惩罚，是一种刑罚，是由法律制度加以确定的财产刑。

罗马法的罚金刑适用，司法人员既解决了纷争，平息了社会矛盾，然而他们也从自己提供给社会的特殊劳务中，分享了相应罚金作为劳务对价。利用这种刑事责任的民事债务承担形式，突出了司法人员的独立参与地位，体现了参与者提供劳务的等价有偿的民事生活规则。正因为有机会提取罚金，不是免费服务，刑事司法人员才有条件用心于与自己本无关系的解纷止争。一定程度上，罚金就成了吸引刑事司法人员专业从事犯罪裁断业务的物质基础。在法律逐步成型的社会初期，缺乏固定资金作为司法运行经费。某种意义上，正是罚金作为一种司法收入形式，支撑和促成了专业刑事司法队伍的形成。试想在罗马浓郁的商业氛围中，如果不能提取罚金作为劳务对价，是不会形成一只专心于无偿输送正义的刑事司法队伍的。在司法起源初期，自然形成的刑事司法秩序中，罚金具有设定刑事司法组织开展工作的物质前奏的作用。如果没有罚金等起自于当事人的类同物作为物质铺垫，很难形成正规的独立的刑事司法专业队伍和组织，更难形成独立的正规的刑事司法制度。

从罗马罚金刑确立的历史动因观察，罚金刑是原始刑罚习惯的历史遗留，反映了刑罚产生的自发和自给自足特性。是民众自发自愿挤出资财，支付罚金，培育并不断发展了公共专业刑事司法体系。

清朝末期以前的中国，各级地方政府统管本行政区域所有事务，涉及经济、司法、教育、军事、治安等各个方面。司法审判是地方政权诸多政务中的一种，司法职责只是地方长官众多职责中的一项职责。处理政务的过程中，地方政府长官会聘请书吏作为工作人员，以保证政府机构运转。聘请的书吏分为六房，吏房、户房、礼房、兵房、刑房、工房。六房所负责的政务中涉及纠纷、案件的，由六房在各自行政职掌范围内协助长官予以处理。一般而言，“吏房承办有关诰封、官衔、印信、科目、捐照等词讼案件；户房承办田土房屋买卖租佃、粮税、关税、谷米等词讼案件；礼房承办祠祀、庙宇、家产、债账、婚姻、杂货、药材等词讼案件；兵房承办驿站、夫马、铺司、红船等词讼案件；刑房承办命、盗、抢、奸、娼、匪、飞走、凶伤、私宰、诈索、邪教等刑事案件；工房承办坟、埝、炭、木、工造、铜铅、硝磺、铸贩私钱等词讼案件”等。行政职能包罗一切，司法管理寄身于行政管理的屋檐下。没有独立的司法机构，就不需要独立的司法业务经费；没有专门的司法工作人员，也就不需要发放独立的司法工作劳务报酬。司法工作既然属于行政工作的一个组成部分，司法业务经费就包含在行政经费当中，司法工作劳务报酬也当然包含在政务工作报酬当中。故此，对于清末以前的中国，我们想了解刑事司法罚没收入的情况，并进而了解该项收入用作司法经费的情况，这就相当于寻找龟毛兔角，是无从谈起的事。

随着晚清司法权从行政权中分离，清朝末期的中国建立了独立的司法机构系统。正是在清末刑制改革过程中，确立了我国现代意义上的罚金刑。宣统二年（1911年）十二月二十五日上谕颁布的《钦定大清刑律》（简称《大清刑律》，又称《大清新刑律》）中，废除了笞杖肉刑，将笞杖刑改为罚金刑纳入五刑体系，罚金成为刑法主刑。笞杖刑改罚金的做法为：“凡律例内笞五十以下者,改为罚银五钱以上、二两钱以下；杖六十者，改为罚五两，每一等加银二两五钱；以次递加，至杖百改为罚十五两而止”。清末刑制改革，将法制发达国家的罚金刑制度移植进中国刑法，继后的司法实践中也在不断扩大罚金刑的适用范围。国家动用罚金刑收取罚金后，转而将该笔资金用于救济当时普遍存在的司法经费短缺，以保障司法机构正常运行，是有据可查的历史事实。史料甚至可以证明，晚清政府之所以同意移植外国罚金刑制度编入中国刑法，并不断扩大适用范围，其内在动因即是基于当时存在的司法经费不敷的财政困境，需要大量收取罚没收入予以救济和补足。

在《钦定大清刑律》将笞杖肉刑改为罚金刑之前，晚清政府对这一刑制改革方案有过较长时间的讨论和试用期。

起始于光绪三十一年（1905年），曾任两江总督的刘坤一等变法条奏，请求将传统刑法的笞杖刑改为罚金刑。该年三月二十日，光绪皇帝批示该条奏，“依议。钦此”，光绪皇帝照准了刘坤一等的罚金刑改革意见。其后，兼掌司法行政事务，并对推动刑制改革具有决定性影响的刑部，也上了一道折本，对笞杖改罚金后所收取罚金的用途做了进一步规划。这道折本中，刑部请求光绪皇帝将刑制改革后适用罚金刑所收取的罚金提解到刑部，由刑部统筹列入司法办案经费。

奏章中，刑部首先痛陈了刑部办案经费十分紧张的艰难，“臣等伏念办公固以筹款为先，而筹款尤以经久为要。现在户部库帑支絀，既无专款之可拨，而臣部例禁需索，分文入署，即以赃论，无私可化，自不待言”。刑部认为，国家既不给我们拨款，又不给我们向办案对象索取筹集办案经费的政策，真让我们无计可施。刑部用语犀利，“于此欲筹公费，其难可知”。既不给钱又要我们办案，又要马儿跑又要马儿不吃草，我们能怎么办呢？但同时刑部也表达了决心，想改变局面，承诺要“于无可筹措之中，预谋一经久之计”。什么是“经久之计”，哪里有能够源源不断为刑部输送司法运行经费的财源？急剧的社会革新中，刑部敏锐地发现自己手头实际上掌握了一座可经久开发支持司法经费的金矿。“查新章笞杖改为罚金，此项新案罚金，似可籍资挹注，以济臣部要需”。正好将罚金支用办案经费。刑部认为，将罚金支用刑部办案经费，“不特于国计民生两无妨碍，抑且以公家之款办公家之事，于言固顺，于理亦安”，最有利于解决司法运行经费问题。这道折本中，“刑部把笞杖改为罚金就是为了筹款的动机表露无遗”。

刑部的奏本中还拟定了详细的地方罚金支用司法经费和汇缴刑部方案。刑部估计，外省各州县每年所收取的罚金断然不止100两银，故而刑部将给地方各州县下指标，每一州县每年要向刑部完成上缴解银100两的任务。该100两每年分两次缴纳，每半年缴50两。具体“由各该督抚汇齐解部，年清年款，不得蒂欠分厘，并不得藉口修改监狱及设立习艺所，留作地方之用”。如此实行，刑部“办公不至无资，实于刑政大有裨益”。刑部对实行这一方案的态度非常积极恳切，也甚至是非常热烈和急迫，“如蒙俞允，恭俟命下，臣部即行文各该督抚、将军、都统、府尹，一体遵照办理”。光绪皇帝于同年（1905年）六月七日批示“依议。钦此”，完全依刑部意见通过了这一方案。自此，罚金支用司法经费就具有了明确的政策法律依据。

将笞杖改为罚金，并将罚金定为主刑，当时是存在反对意见的。如河南巡抚吴重熹于宣统元年（1909年）五月初六日上了一道折本，提议罚金相关规定“急应更正刑名，改正条例”。其原因在于，罚金难免“畸轻畸重”，“非刑罚之平”。如“因过失致尊亲属于死及笃疾者”，悉处之以罚金，失之过宽。五等有期徒刑及拘留可以易科罚金，犯罪人可以以钱买刑。故而罚金刑“是使豪于财者玩于法，絀于赀者罹于刑，止奸不足，长恶有余”。

江西举人廖尔焱也于宣统元年将罚金刑试用期间的不良情况具本反映到都察院。廖尔焱发现罚金刑适用中，“地方罚款诸多浮滥”，“州、县以为律有罚金明条,也不问案情之何若,犯罪之何等,一口角之微疵,一行动之细故,今日催堂,明日索金”。地方刑事司法实践中，罚金刑被肆意扩大适用范围，实际成了司法机关“筹款之别法”。廖尔焱情词恳切地呼吁：“即地方新政迫于要需,亦万不能以便民之端,转而为扰民之举”，呼吁国家管理部门密切关注罚金刑的适用情况并切实予以整顿。都察院将廖尔焱的意见启奏宣统帝后，引起了宣统帝的高度重视，下旨要求“切实整顿条陈”，“著法部知道”。此时的法部是1906年由刑部改设而成。法部不审理案件，只管理“司法上之行政事务”，管理司法财物，管理讼费、罚金赃物等司法收入。刑部是罚金刑的强力支持的，是推动罚金刑制定和扩大适用的中坚力量。宣统帝要求整顿罚金刑的指示到达法部后，遭到了法部的明确抵制。法部奋力捍卫罚金刑补充司法经费的现行做法，并于宣统元年十一月七日具奏折一份，详陈罚金刑适用的正当性。该奏折中，一是说明罚金刑是古今中外都采用的常刑，符合刑罚历史要求；二是陈述罚金刑制度完备，并无不当；三是论述罚金刑敛财扰民的固有弊端自古有之，并非今天才有。

刑部、法部为什么要大费周章，甚至是在不回避罚金刑存在重大弊端的前提下，极力为罚金刑的正当性辩护？原因无他，就在于罚金刑能使司法部门提取部分经费，从而切实解决司法经费短缺问题，保障司法业务正常运行。面对法部强力抵制的坚决态度，经费日显艰难的宣统帝也无可奈何，只好听之任之，并于宣统元年（1909年）十二月二十三日作出批示：“依议。钦此”，同意了法部维持罚金刑适用现状的意见。

民国北洋政府刑法沿用晚清《钦定大清刑律》。1912年3月10日袁世凯就任中华民国临时大总统当日，发布了《宣告暂行援用前清法律及暂行新刑律》的法令。根据“除与民主国体抵触之处，应行废止之外，其余均准暂时适用”的原则，略加删减形成《暂行新刑律》颁布施行。其后，南京国民政府根据对《暂行新刑律》进行较大幅度修改，又形成了1928年的《中华民国刑法》。但总体上看，刑事法律中，民国政权继承了晚清刑制，继承了晚清罚金刑制度，同时继承了晚清罚金支用司法经费的基本做法。

辛亥革命期间军政府于1911年制定了《各部官职令通则草案》，设立司法部，其职掌包括管理司法行政事务。其后成立的北洋政府亦由司法部管理法检机关、监狱等部门的司法行政事务，司法部负责定期向财政部申报司法运行经费。民国三年即1914年财政部在编制年度财政预算时，省一级司法经费配比严重不足。根据财政部的预算，规模大的省份，年度司法行政经费预算为35万元，中小省份行政经费预算为20万元到10万元不等。司法部非常担心，认为司法部门所需经费，“照核定之数，无论如何分配，终属不敷”。比如江西省，民国元年司法经费支出为21.23万元，二年度增至76.1万元，但三年度支出减为32万元，比上年减少58%。不仅如此，“三年度概算，各省仅准开支高等审检厅经费暨新旧监狱及司法警察经费，其余概行删除。”而当时有些县级单位尚未设置独立司法部门，而是沿用传统，仍由县政府兼理司法。财政部对未设置独立司法机构的县级单位，没有编制独立司法经费，因而出现了“县知事司法经费亦尚无着”的困难局面。

怎么解决司法经费严重不足？司法部认为，“查本部所管司法收入，各省检厅向恃为惟一挹注”。北洋政府以及前政府的司法行政习惯中，罚金、没收的“赃费”等司法收入，一向作为救济司法运行经费不足的唯一财源。管理司法行政工作的司法部，只能习惯性条件反射地从司法行政运行习惯中寻找药方，考虑用罚没等司法收入补救司法经费短缺。但按当时的管理制度，罚没收入作为非税收入，是由财政部列入预算统一管理，司法部并无管理权。不过，财政部对司法收入的管理软弱无力，没有制定统一管理办法，“故各省既多纷歧，经收款项或复隐匿”。当时的状况是，“但各省呈报数目，汇解现款者仍属寥寥无几”，司法收入征收情况很不景气。司法部认为，要增加罚没收入等司法收入财源，“惟有将此项司法收入竭力整顿”。司法部提议，既然财政部对罚没收入等法收征收不力，则应“由本部详订规则，明立程限，随时考察，逐事籍求，以期清釐而收实效”。司法部磨刀霍霍，要自己动手，以确保征收效果。

基于此一考虑，司法部向大总统袁世凯提出了罚没收入等司法收入不列入普通财政预算，而是“暂作特别会计”的请求。对于罚没部分，特别会计制度设计如下：省级司法部门所判处罚金赃费，由各省高等厅独立会计核算，执行到位后“归各省高等厅汇解本部”；各县知事判处的罚金赃费，“准其截留自用，由各省长分配作为县属司法经费，以补助其所不足”。司法部在特别会计制度中强调了省高等厅汇解罚金赃费到部的作用，是为了“以补额定经费之不足”。司法部为防止财政部插手该项经费，要求这项经费只能“由本部直接稽核”。此后，司法部要求各责任单位对下级司法部门的罚金赃费等司法收入征收情况进行考核，如民国八年经省长核定，杭州各县上一年度的考核结果是，“平湖朱孚保、海盐孙熙鼎、奉化姜岩、临海汪莹、东阳胡远芬各记大功一次”，“安吉郭曾煜、绍兴王嘉曾、新昌金城各记大過一次”。司法部还制定了配套稽核措施，如民国十二年下发了《经征应解收入须按月报解，留用各款应先呈部核定方准动拨令》，民国十三年下发了《司法收入册报务须按期填送，如再迟误即行惩处令》等。

司法部直接管理罚金赃费等司法收入，司法收入可能会大幅度增加。在司法收入增加后，需要防止财政部门借口司法收入的增加，而刻意减少对司法部门的司法预算，或者让原来的预算缩水，不按预算足额划拨。对此，司法部也提前作了制度安排。司法部在请求中要求，“惟此项收入系由整理所得，当作为新增之款，不在额定经费内扣除。无论收得若干，各省对于财政部核定之额，仍应照数发给”。故而，财政部预算收入之外的罚金赃费等司法收入，“暂由本部另定专章作为特别会计，按期将收入支出汇报财政部及审计处，以备查考。”财政部对司法收入的管理权限只限于备案了解，不能插手干预。只有到了司法收入“整理就绪”后，才考虑“再行编入普通预算”，由财政部接手管理。

经司法部大力争取，财政部支持了司法部罚没收入暂作特别会计的计划，会同司法部将该方案呈报大总统袁世凯。最终，袁世凯批准了这一方案，罚没暂作特别会计制度就此正式推行。司法业务非经济生产性公共服务业务，它本身并不直接创造财富，不能给政府带来财政税收。建立在物质载体上的行政管理机构，一旦财政紧张，司法服务就属于它们最想甩包袱的行当。这种情况下，司法部门往往只能选择自谋出路。靠山吃山，靠水吃水，司法收入会成为司法部门自救的唯一财源，用罚金、诉讼费、没收的财产，自给自足，养活自己。财政吃紧、百病缠身的北洋政府，本已自顾不暇，只要能将财政包袱甩出去，当然乐意司法部门自己创收，自食其力。

司法部亲自主抓司法收入，并暂作特别会计，取得了较好效果。民国十年司法部直管江西省司法经费，该年度江西司法经费“经临预算共计46.46万元，除向由司法收入项下留用各款改列预算5.66万元外，较1919年净增8万余元”。民国12年，司法经费预算增至48.6万元。另以苏省各检厅的罚金收入统计情况为例予以说明。苏省江宁地方检察厅民国八年罚金及罚金提赏收入为10117元，民国九年为7184元，民国十年为19828元，三年年平均罚金及罚金提赏收入为12376.57元。苏省上海地方检察厅民国八年罚金及易科罚金收入为25585元，民国九年为31314元，民国十年为24548元，三年年平均罚金收入为27149元。苏省高等检察厅民国八年的罚金及易科罚金数为19502.3元，民国九年为21954元，民国10年为25500.3元，三年年平均罚金收入为22318.866元。对于以上罚金收入，各检厅经报司法部核准，不同程度予以了留用。江宁地方检察厅留用罚金收入作为“特别经费”，留用数额为年支5188元，占年平均罚金收入的41.9%。上海地方检察厅留用罚金收入作为“特别经费”，留用数额为年支7880元，占年平均罚金收入的29%。高等检察厅留用罚金收入作为“特别经费”、“8年度漏编经费”、“补助上海妇孺救济会新普育堂”、“检察长公费”、“临时费”、“各厅监所不敷俸给”、“各监所口粮不敷”、“书记官录事津贴”，留用数额达到年支29148元，甚至超出年均罚金收入2447.7元。为什么会出现超出年均罚金收入情况，统计机构未予说明。从统计数据看，江宁地方检察厅、上海地方检察厅、省高等检察厅三部门的年均罚金收入总计超过61844元。比较1914年大省司法经费预算为35万元，仅三部门的罚金收入就相当于该预算的17.7%。

对刑事罚没收入，南京国民政府采取了由司法机关、省财政、个人三方分成的管理模式。1947年2月江西省政府公报转载了当时国民政府的《财务罚金处理办法》。该办法要求，罚金分为10成，向同级财政解库5成，提解主办及协助出力人员5成；经举报发案的案件，应当在罚金中优先提成3成奖励举报人，余额则按上述5：5的分成规则处理；经司法机关裁决的罚金，应当在罚金中优先提成4成交司法机关作为办公经费，余额则按上述规定处理。案件所收罚金，主办人员、协助出力人员、举报人、司法机关均有机会参与分成。分成中，分配给主办人员、协助出力人员、举报人的部分应当认为是一种司法报酬或者司法奖励，而分配给司法机关的部分则应用于冲抵司法运行成本，两者都属于司法经费的开销范围。

罚没收入支用司法经费，源源不断的财源，能为地方司法机关正常运转提供强有力的财政保障。历史上又出现了这样的时期，司法一方面挂名为国家机关，另一方面又必须依靠部门从民间提取资金创收存活。以罚养法，同样成了民国司法机关的物质供给生命线。

（一）实践探索：提成奖励时期

1949年新中国成立后，废止了国民政府的六法全书，《中华民国刑法》在中国大陆就此被废除。旧朝刑法废止后，面对频发的刑事案件，新政权的司法机关应当如何办理案件？《中共中央关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示（一九四九年二月）》给出了答案：“目前，在人民的法律还不完备的情况下，司法机关的办事原则，应该是：有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从纲领、法律、命令、条例、决议之规定；无纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从新民主主义的政策。”新政权的全国人大、中央政府加紧制定了一批单行刑法和附属刑法，如1951年政务院制定的《妨害国家货币治罪暂行条例》、《中华人民共和国暂行海关法》，1952年中央政府制定的《中华人民共和国惩治贪污条例》，1957年全国人大制定的《中华人民共和国国境卫生检疫条例》等。通过这些刑法规定，在刑事领域建立了罚没刑事责任制度。如《妨害国家货币治罪暂行条例》第三、四条规定的以反革命为目的伪造国家货币罪，第五条以其他方法破坏国家货币信用罪，都规定了罚金刑和没收财产刑。如《中华人民共和国国境卫生检疫条例》第七条规定了两档罚金，“对违反本条例和本条例实施规则的人，…处一千元以下罚金；如果因违反本条例…,并处或者单处一千元以上五千元以下罚金”。

建国初期废除了国民政府的刑事法律，对于刑事罚没收入，新政权也颁布了新的管理制度。

中南军政委员会于1951年下发了一个具有全国性法律效力的《关于整顿罚款、没收收入的决定》。该决定中所称的“罚款”，既包括行政罚款，也包括司法机关所判处的罚金。对于罚没收入，决定从三个方面予以了规范：首先，该决定明确了罚没收入的性质为国家收入，“各省市敷县行政、司法、公安机关所收罚款及没收款物，均为国家收入”。其次，该决定对罚没收入进行了中央收入、地方收入的两级划分，“依照政务院公布之财政收支系统划分的决定，此类收入，中央级列为中央收入，大区以下划归地方，列入地方预算”。再次，该决定建立了市县级地方罚没收入的分成制度，“县市级各机关所收罚款和没收款物，以三成划归县、市，作地方财政收入，七成上解省库，由各地支行划分入账”。

《关于整顿罚款、没收收入的决定》的效力一直维持到了1982年。在省、市县二级财政对罚没收入7:3予以分配之后，二级财政是否将所收罚没收入拨支司法机关作为司法经费，司法经费的来源是否和司法机关所判处罚没收入紧密挂钩，目前尚缺乏明确的规划性文件作为支撑。不过，从1951年到1982年这一时期，对罚没收入的处置形成了两个与司法经费密切关联的习惯做法。

一是形成了罚没收入司法提成习惯。1956年12月，财政部、司法部联合发布了《通知1957年司法业务费决定交由地方管理》的文件。决定自1957年起，司法业务费列入地方预算，由地方财政拨支。此后，我国逐步形成了地方司法业务费由同级地方财政承担的财经管理模式。司法业务经费的同级财政保障，便于地方政府灵活掌握司法机关司法业务经费的总体需求，但同时该制度也为司法机关罚没收入提成习惯的形成提供了制度前提。根据《关于整顿罚款、没收收入的决定》，地方政府可以分享罚没收入的三成。故此，地方政府容易形成根据自身分享的司法机关上缴罚没非税收入的数量，以确定拨付司法业务经费的相应数量的习惯。在地方政府罚没收入的期待下，司法机关也容易形成以罚没收入作为司法工作运行出发点的办案思路。罚没收入高，地方财政拨付的司法业务经费就多；罚没收入少，拨付的司法业务经费就少。这是一种变相的罚没收入提成体制。1982年国家酝酿重新制定统一罚没收入管理办法之际，财政部预算管理司制度处就认为，司法机关已形成了“收入提成办法，造成多收多提，少收少提，无收不提，容易产生‘向钱看’和‘以罚代刑’等偏向，对打击经济领域的严重犯罪活动不利”，认为应当“把现行罚没收入提成办法，改为罚没收入全部上交财政的办法。”

二是形成了罚没收入抵支办案奖金习惯。南京国民政府时期形成了用罚没收入奖励举报人的制度。新中国成立后，该做法一定程度蔓延开来，奖励习惯做法从奖励举报人延伸到了一并奖励司法机关办案人员，甚至扩张到了奖励办案单位全体职工。到1980年，广西壮族自治区人民检察院还向最高人民检察院提交了《关于从没收财物和罚款中提成给检察机关的请示报告》，要求从罚没收入中提成奖励费用。1982年国家在重新制定统一罚没收入管理办法之际，财政部预算管理司制度处总结认为，不能再用罚没收入给办案机关发放奖金，“因为协助办案、破案是这些部门应尽的职责。过去许多单位把奖励金拿来给本机关职工发奖金，不仅严重腐蚀国家执法干部，而且用罚没收入来发奖金，政治影响也不好”。

新中国成立后形成的司法罚没收入提成、罚没收入支用办案奖金习惯做法，对以后制定统一的罚没收入管理办法，对以后罚金制度、没收财产制度不断扩大适用范围，都产生了极其深远的影响。

罚没收入提成习惯与抵支奖金习惯的形成，与当时司法经费的低水平财政保障状态是有关联的。从1958年到1978年，某县法院支出占县财政支出比重的均值为0.4%，且呈下降初始，1958年占比为0.7%，到1978年，下降到了0.3%。司法机关不具有经济管理职能，不能为社会快速发展形成立竿见影的经济效果，故此，司法经费的国家配比难免会以低标准对待。在这种情况下，司法机关运行经费拮据，有的法院甚至无法给没有工资收入的陪审员发放生活补助费，陪审员只能自带粮食、自付房租开展工作。由于缺少必要的工作报酬，甚至有的陪审员下班后回到家里，家属都不愿意为其准备饭菜。在经费周转极其困难的情况下，司法机关寻求非常规解决办法，对接政府部门，逐步形成了罚没收入提成习惯与抵支奖金习惯，其中或许也存在诸多难言的苦衷。

（二）习惯制度化：退库时期

为了遏止办案单位提成罚没收入或用罚没收入抵支奖金的司法乱象，财政部于1982年制定了《关于罚没财物管理办法》的部门规章。该规章将执罚单位分为两类，一类是政法机关，包括公安机关、人民检察院、人民法院；一类是行政执法机关，包括海关、工商行政管理机关、税务机关。两类执罚机关处理罚没财物，统一适用《关于罚没财物管理办法》。《关于罚没财物管理办法》第三条要求，两类执罚机关“依法收缴的罚没款和没收物资变价款，都应作为罚没收入，如数上缴国库。任何部门、单位和个人都不得自行提成。”该条的立法目的在于校正并禁止两类机关以往执罚过程中形成的罚没收入提成习惯做法。罚没收入具有国家收入属性，办案单位私自提成，殊乏法理根据。

在禁止罚没收入提成之后，是否意味着国家从制度上切断了司法机关参与分享罚没收入的期望，是否意味着司法机关不能再以罚没收入用作自己的运行经费？则又不然。《关于罚没财物管理办法》规定的罚没收入退库制度，为司法机关参与分享罚没收入提供了入口。

《关于罚没财物管理办法》第四条规定，“政法机关和行政执法机关，因办案需要增加的费用，由案件主办单位定期编报用款计划，由财政机关核准后在入库的罚没收入中20%至30%以内掌握退库，统一安排使用。”该条确定了罚没收入退库制度。所谓罚没收入退库，是指“国家金库根据有关政策规定按入库罚没收入的一定比例返回原交款单位”。办案机关按照第三条规定将罚没收入全额上缴国库后，可以按照第四条的规定按上缴国库罚没收入的20%到30%的比例申请返还。和提成习惯时代相比，办案单位还是可以分享20%到30%比例的罚没收入。只不过，提成习惯时代，分享罚没收入的方式是直截了当的“提成”，也即是“坐支截留”；而到了退库时代，多了一道手续，需要办案单位定期编报用款计划，并报财政机关予以核准。由于制度上已经肯定了办案单位对罚没收入按比例的分享权，故此编报、核准的行政程序控制作用主要是形式上的，主要是为了体现政府财政部门对国家收入的监管职能。尽管办案单位申请退库的理由需要是“因办案需要增加费用”，但何种情况属于办案需要增加费用，规章未予明确。“办案需要”的范围非常宽泛，司法机关的所有物质需要都可以认定为是办案需要，“办案需要”的罚没收入退库限制条件也就相当于没有条件。

《关于罚没财物管理办法》规定罚没收入退库制度后，司法机关参与罚没收入分享就具有了法律依据，具有了明确的制度保障。《关于罚没财物管理办法》肯定了罚没收入提成时代提取办公办案经费的习惯做法，并进一步将之统一化、法制化。和提成时代相比，退库制度与此说是一种制度创新，倒不如说是顺应了司法机关提成的运行现状，对以前罚没收入支用司法经费的习惯做法做了一个制度总结。

《关于罚没财物管理办法》对于罚没收入退库支用的要求，并没有得到很好的贯彻执行。1985年财政部发布的《关于重申国家罚、没收入一律上缴国库的通知（[85]财预字第47号）》中指出，一些办案单位“擅自截留应上缴国库的罚没收入，乱搞计划外基建，乱买高级设备和消费品，滥发奖金，请客送礼，个别单位甚至乱拿乱借或低价私分罚没物资。”根据以往罚没收入提成传统，一些办案单位业已将罚没收入看成了自己的部门的创收所得，本办案单位理应具有支配权，故而继续坐支截留，不执行申报退库的行政程序规定，罚没收入退库制度的执行效果大打折扣。

（三）制度调适：收支分离的申报补助时期

《关于重申国家罚、没收入一律上缴国库的通知（[85]财预字第47号）》下发执行后，坐支截留的情况有所好转。比如江西省1985年全省罚没和收缴赃款赃物收入867万元，其中包括刑事司法罚没收入，比1984年增长58.1%。但在此过程中，退库制度所形成的执罚单位对国家财经管理权力的挑战也充分暴露出来。根据《关于罚没财物管理办法》退库制度的授权，只要执罚单位编造“因办案需要增加费用”的理由，就可以自由的向政府财政伸手，按比例办理退库。“因办案需要增加费用”的规定，实际上成了执罚单位明火执仗提成罚没收入的护身符。在规则的支持下，政府对罚没收入的财经管理职能，与其说是一种权力，反而不如说是一种毫无收益的服务；与其说是一种对财经的监管控制，反而不如说是一种规则明文要求的失控。只要执罚单位按规则提出要求，政府财经部门就必须按规则予以满足。财政部本拟制定规则限制执罚单位对罚没收入的自由支配，扩充财政部门的财政管理权，但规则设定出现了意料之外的反效果，助长了执罚单位对罚没收入分享的自由度，财政部搬起石头砸了自己的脚。但是，在财经管理权对执罚权占有充分优势的现状下，这种制度设计显然容易引起财经管理权力的反思和反对，财经管理权力显然难以屈从于自己扮演单纯财经服务者的角色。

财政部很快反省过来，为了改变制度设计现状，该部于1986年3月7日紧急下发了《对<关于罚没财物管理办法>作两点原则修改的紧急通知》。文件中措施严厉急切，要求“从文到之日起，立即严格执行”。该文件对《关于罚没财物管理办法》的两点原则性修改中，实际上表达了多层意思。其中包括：一是废止了罚没收入提成、退库制度。“罚没收入一律上交国库，不提成，不退库，办案费用补助由财政机关专项拨付。”对《关于罚没财物管理办法》第四条“因办案需要增加的费用”可以按20%到30%办理退库的规定，坚决予以废止。提成、退库问题涉及到财政部门的财经管理权力问题，这是底线问题，也是原则性问题，卧榻之侧，底线不容侵犯。二是明确了“因办案需要增加的费用”范围的认定问题。财政部当然也深知执罚单位办案经费短缺的现实，但对于短缺而需要调增、追加的费用的认定问题，财政部将确认和区分权授予了省级财政部门。具体认定规则，要求“各省、自治区、直辖市财政厅(局)，按照原‘办法’第十六条规定的开支范围，结合具体情况制定”。

紧急通知下发后，为进一步巩固财政部门对罚没收入管理的正统地位，财政部又于1986年12月31日发布了《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》。该办法进一步用规章的形式废止了《关于罚没财物管理办法》规定的罚没收入退库制度。《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》第十一条规定：“执法机关依法收缴的罚没款、赃款和没收物资、赃物的变价款一律作为国家‘罚没收入’或‘追回赃款和赃物变价款收入’，如数上缴国库。任何机关都不得截留、坐支。…除因错案可予以退还外，财政机关不得办理收入退库。”

司法机关司法经费短缺是一个由来已久的老问题。截断执罚机关的罚没收入退库财源后，如何解决司法机关的经费不敷？对此，《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》第二十条提出了办案费用补助制度。“特殊情况下的必不可少的办案业务开支，可由各级执法机关的主管部门向同级财政机关编报‘办案费用补助’专项支出预算。”规章要求司法机关向同级财政申报办案费用补助，但在缺乏罚没收入作为财源的情况下，同级财政如何能够承担起拨付补助的职责，财源问题如何解决？财政部明显通盘考虑了这个难题，在规章第十五条隐含了解决办法。第十五条规定：“工商行政管理机关、公安机关、人民检察院、人民法院，以及隶属地方的国家经济管理部门查处或判处的罚没收入，全部上交地方财政”。罚没收入全部划归地方财政后，充实了同级地方财政的财源，地方财政具备承担拨付办案费用补助的能力。

建国后司法机关填补经费不敷，要么是通过提成罚没收入方式解决，要么是通过罚没收入退库方式予以解决。罚没收入是填补司法经费不敷的重要财源。多年的司法财经运行经验，形成了司法经费短缺与罚没收入填补之间秤不离砣砣不离称的内在关联。《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》颁行后，传统司法财经运行经验依然对司法经费填补方式产生着重要影响。在罚没收入划归地方财政并由地方财政承担拨付办案费用补助责任后，经验惯性使然，在地方财政和司法机关之间，又自然形成了地方财政仰司法罚没收入填补司法经费不敷的经验做法。同级财政收取司法机关缴存的罚没收入后，依然会根据司法机关上交罚没收入的数量，全额或按比例将罚没收入返还司法机关。

《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》虽然建立了禁止退库制度，但并没有否定用罚没收入填补司法经费不敷的传统做法。新办法只是换了一种方式，罚没收入存入地方财政账户，司法机关不能直接支取，而需要向同级财政申报支用。这就是所谓的“收支两条线”罚没收入管理制度，收取的权力归属司法机关，保管和批准使用的权力归属财政部门。“收支两条线”形式上使罚没收入与支出脱钩，一定程度上可以起到遏制执罚单位私设小金库、坐支截留的情况。但实质上，换汤不换药，罚没收入基本上还是按照原来的方式在使用，只不过原来直接支取的方式改为了申报支取。

“但值得思考的是，直接支取和按需申报支取，这两种罚没收入使用方式之间，究竟是否存在本质区别。无论是直接支取还是按需申报支取，所使用款项同样是办案机关自己‘创收所得’的罚没收入，花的是同样一笔钱。所不同的是，与提成支取相比，按需申报支取要多填些表格，会多几道审批手续，两者本质并无不同。”某些执罚单位在编制之外雇佣了大量临聘人员，比如法检系统的书记员等工作人员。临聘人员的工资福利全部或绝大部分需要用工单位自行解决，而作为用工单位的司法机关就只能依赖同级财政返还罚没收入作为源头活水。这种情况下，地方政府财政部门与执罚机关在收支两条线的外衣下，依然保留传统形成的罚没收入分成机制，就成了一拍两合的最佳合作机制。

根据收支两条线的罚没收入返还机制，司法部门罚没越多，地方财政返回给司法机关的办公经费也就越多。和传统的提成、退库做法一样，收支两条线之下的返还机制依然具有罚没“创收”的激励效应。这种体制下，“下达（如口头下达）收费罚款目标、任务、奖励已经成了一种潜规则”。尽管如此，但是在司法机关长期经费不敷的情况下，地方财政返还的罚没收入还是为补足司法经费提供了重要支持。

我国自晚清将司法职能从行政机构兼理中剥离以来，司法机关似乎一直呈现出某种共同面貌，虽然是独立的司法机关，但在国家机构架构中，它总是晃荡着单薄和饥饿的身影，一直受困于司法经费的短缺甚至朝不保夕的窘况。晚清的司法机关，从筹划伊始至清政府下台，一直都在忧虑司法经费来源问题，最后还不得不打起了罚没收入填补不敷的主意。民国的北洋政府、南京政府，重复着同样的历史故事，司法机关同样是紧盯着罚没收入这根救命稻草乞怜哀鸣。新中国成立以来，无论是建构初期的法律虚无主义时期，还是当前的依法治国时期，司法机关也同样是摘不下用罚没收入等司法收入维持运行的奶瓶。似乎总有一种宿命，也似乎是一种历史惯性，罚没收入和司法经费之间有着无法分离的固有内在联系，司法经费形成了长期的对罚没收入的财源依赖。

确实，目前学界对罚没收入支用司法经费的做法是骂声一片，似乎没有学者赞成这种支用。法学学者反对这么做。如张明楷教授认为，“司法的唯一目的就是实现法律的目的，在法律目的之外，司法不应当具有其他目的。”“如果罚没收入全部或者部分返还给公安、司法机关，我国永远也不会有司法权威与司法公正，永远也不可能走上法治的轨道”。经济学学者也反对这么做。如赵海益教授认为，“罚没预算收入连年增长，足以说明中国行政罚没以取得财政收入为主，而不是以威胁和阻止违法乱纪为目的”。周天勇教授认为，许多“社会和经济的危害，是财政应当承担的经费去鼓励自筹造成的，都是自筹惹的祸！政府不应当将…司法…商业化、市场化、利益化和部门化，…不应当再让它们去收费和罚款来供养自己”。似乎从罚没收入支用司法经费计划筹划开始，就一直有人反对这么做。在宣统元年（1909年），上文提到的河南巡抚吴重熹、江西举人廖尔焱都对罚金适用表明了反对态度，更反对罚金成为“筹款之别法”，恳请责任部门修改整顿。

但值得检讨的是，尽管众目所视千夫所指，罚没收入支用司法经费的情况依然我行我素，公行天下，从来没有因为反对声音中断过。一种众人都斥责的现象，众人都欲除之而后快的做法，为什么能够行之久远，富有生命力？是不是在粗造的外表下面，也隐藏着某种真实和合理性？对罚没收入支用司法经费的做法，现在学界都只讨论它的危害，它的问题，没有人关注这一现象存在的合理性一面。虽然存在的不一定是合理的，罚没收入支用司法经费这一长期历史现象，并不一定经得起严格的理性推敲，但是，罚没收入支用司法经费所带来的特殊作用，司法活动具有某些容易接纳罚没收入作为运行经费的内在特性，或许也值得我们总结和重视。这些特殊作用和内在特性，或许能够为我们掌握罚金支用司法经费的内在原因提供参考。

我们可以回到罚没收入支用司法经费历史发端原生形态的古罗马。不存在任何外在强制力介入的情况下，完全是根据当事人双方以及居中裁断人三者的合意，古罗马案件裁决的原始形态中，原告、被告、裁断人自然而然地选择了罚没收入作为司法裁判工作经费。这种罚金的起源中，将罚金作为司法裁断服务报酬，似乎是一种自然自发的选择。原被告之间的私人事务，要诉诸无关第三人提供裁断服务，要第三人提供智力、精力支持和专业知识帮助，要求原被告之间承担责任的一方付出支付罚金给裁断人作为劳务报酬，对任何人来讲，都是理所当然的事。它既符合基本的人情世故，符合普通的人性，同时也符合基本的等价交换经济观念。

故此或许可以认为，用罚没收入支用司法经费，是私人事务解决过程中的经济理性使然。古罗马时期，流行着私犯之债的理念，今天视为财产犯罪的抢劫、盗窃、毁坏财物行为被规定为民事不法，今天视为犯罪的侮辱、伤害行为也被规定为民事不法，诸如此类的私犯之债，都可以要求被告通过向国家支付罚金予以解决。这些罚金即是支付给国家的司法报酬。私人之间的事务，要求无关的第三者即国家裁判官帮助解决，请求人当然要付出司法酬劳。同古罗马一样，很多原初社会，也比较普遍地认为犯罪特别是轻微犯罪实际上是一种私人事务，而非公共事务。如非洲卡斐人的阿马霍萨族及邻近部族，对政治犯、巫术犯、同部族成员之间人身伤害犯罪之外的刑事案件，由原告提起诉讼，原告在获得赔偿后，必须将所得赔偿约三分之一交给办案法吏，作为办案经费。既然是一种私人事务，对为自己提供司法服务的劳务承揽人，对为自己解纷止争的人，除了精神感激之外，还需要支付与其所提供劳务所适应的物质酬谢，也属理所应当。

众所周知，轻微刑事案件，具有明显私人事务特性。民国三年司法部颁布的《县知事审理诉讼暂行章程》第九条就规定，“应处拘役、罚金之被告人及法人犯罪，得委任被告代理人到案”。被告人可能被判处拘役、罚金这一类型轻刑的犯罪，实际上属于“私犯”，侵害的主要是私益，保护的也主要是私益。被告人无法出庭的情况下，准许委托代理人出庭应诉。“得”是可以的意思，说明这一类型“私犯之债”案件中，委托代理人出庭应诉是被告人的法定权利。

我们的司法财经体制，总是习惯于用罚没收入支用司法经费，并自然而然地长期坚持并不断完善这一做法，这恐怕与司法业务，包括刑事司法业务，很多时候主要是用于解决特定私人之间的私务具有密切关系。只要我们肯定个人应当为自己的私人事务买单的基本原理，只要我们承认司法所要解决的问题具有突出的私人特性，我们就应当肯定私人付出罚没收入用以支付司法经费，符合社会一般人的理性。

国家配置了公安机关、检察院、法院，建立了庞大的司法服务体系，我们总认为司法机关是国家机关，是公家的机关，具有明显的公共服务特性。由此，我们会想当然地认为司法活动完全是一种公共服务活动。我们容易忽略，司法活动也具有私人服务性的一面。这正如侵害人身权利的犯罪，这种犯罪行为一方面直接危害了公民个人的人身安全，同时也间接威胁到了不特定公民以及整个社会的安全。刑事司法对故意伤害犯罪行为追究刑事责任，它一方面是为了还被害人一个公道，保护被害人的合法人身权益，另一方面也是为了保护被害人之外的不特定人的安全，保护不特定人的人身权益。刑法规定的犯罪，除了危害国家政治、军事安全、经济体制之外的其他大多数犯罪，都具有明显的侵犯私人权益的特性。刑法名义上是一部公法，但实际上很多时候它解决的是私人问题，保护的是私人权益。刑事司法也是一样，名义上是由检察机关代表国家为了保卫国家而对犯罪人提起了公诉，但实际上，这种公诉大多数时候是建立在保护私人权益基础上的。它是在以国家名义保护国家、社会利益的同时，越俎代庖取代了个人地位，将个人利益融化混合到了名义上的国家利益当中。不管形式如何，大多数刑事案件的司法过程，在保护国家社会利益的同时，实际上必然主要或者附带性的解决了私人之间的争端，保护了私人利益。刑事司法尽管是以国家的公的名义在进行，但我们无法否认，大多数刑事案件实际上最终主要或者附带性的解决了私人事务，确保了个人利益。确切的讲，大多数刑事司法活动，必然是一项既具有半公共服务性质，同时又具有半私人服务性质的活动。

为解决私人之间争端的刑事司法服务活动，古罗马以来就形成了用罚没收入支用报酬的传统。或许有人会认为，古罗马当事人之所以愿意支付罚金作为司法报酬，其原因也在于当时的国家还没有编制司法经费专项预算，国家没有提供司法劳务报酬，司法人员只能从当事人提供的罚没收入中获取劳动对价。这种看法是对的。如果有足够的专项司法预算，国家已经为司法人员支付了办案经费和劳务对价，古罗马司法人员就没有必要再向市民索取报酬。晚清至今，我们的司法机关之所以能够理直气壮的从罚没收入中分享司法经费，从来没有觉得自己理亏或不对，其实和古罗马有着共同的理由。晚清以来，各时期的政府从来没有给予司法机关拨付足够经费预算，从中央到地方，司法经费从来就呈现出一种青黄不接的短缺。很多地方不但办案经费不足，且“审核、拨发慢得出奇，甚至半年以上才能拨到”，有的地方还连人头费、基本工资都无力发放，司法队伍曾出现过“自动关门”和罢工事件。

既然作为人民代表的国家提供不了解决私人争端的司法经费，当然就应当由享受司法劳务成果的私人为自己接受了这一项服务来买单。在司法经费国家配比不足，同时解决的争端又具有为私人提供服务特性两个条件下，司法机关以及财政部门，自然而然会想到要争端中接受劳务的私人来承担司法劳务报酬，这是一般人的经济理性使然。或者，我们也可以反过来考虑，在这种情况下，如果不由接受劳务价值的当事人私人来承担这笔经费，还有谁更合适于承担这笔经费？具备以上两个条件的情况下，由当事人中的败诉方，由公诉中法院裁定承担责任的犯罪人，来承担司法劳务报酬、司法运行成本，是补足司法经费不敷部分的唯一合理财源。司法机关裁决案件保护国家利益并最终解决了个人之间的纠纷，晚清时期的诸克聪就认为，“盖国家为个人事务执行判断，一切费用，使概由国库支出，则诉讼者与非诉讼者同一负担，殊非情理之平”。被告人、被害人之外的第三人与案件无关，当然不适合于通过纳税或捐助等形式承担支付司法劳务报酬的义务。与之相比，被告人、被害人接受了司法劳务，司法机关为他们解决了争端，解决了与其他切身利益相关的纠纷，他们更适合于被课以为自己私人事务买单的义务。但被告人、被害人两者相比，被告人是争端的惹起者和责任的承担者，“国家和法庭不应当无酬地为被告的利益做任何事情”，“既然判决不能不需要费用，那么由惹起事端的人承担这笔费用的规定看来是合情合理的”，因而被告最适合于被处以罚没责任，被课以支付司法经费的义务。

我国的司法经费形成了罚没收入来源依赖，追根溯源，历史久远，其情非一日所致。我们习惯于斥责这一做法，总认为是司法贪婪、财政体制不健全、国家对司法不够重视，才导致了这一习惯做法不断蔓延。我们往往容易忽略，司法服务劳务价值的享有者，除了国家、社会和集体之外，还有作为私人一方的当事人个人。大多数刑事案件中，刑事司法服务的半公共性半私人性、半公务性半私务性，才是导致司法经费斩断不了罚没收入依赖惯性的根本原因。也正因为此，由政府利益诉求和私人利益诉求共同培植起来的刑事司法，总难免出现半国家经费半罚没收入、半官方资本半民间资本经费混搭运行的财经格局。

刑事诉讼建立了由公诉机关对被告人起诉的制度。公诉制度有一个前提设定，认为刑事犯罪是一种具有损害公共利益的社会危害行为，故而需要公诉机关代表国家公共利益对被告人提起公诉。刑事司法活动作为保护公共利益的社会公共事务，代表了全体国民的利益诉求，需要全体公民向国家缴纳税收保障诉讼机制运转。故而，司法经费应当由国家从税收收入中全额予以支付。

然而，刑事司法保护社会公共利益的假设，并不完全符合刑事司法的真实面目。刑事司法虽然也具有明显的社会公益性，但它同时更具有为私人解决争端的私益性，处于纠纷中的私人一般会成为刑事司法活动的最大受益者。现代公诉制度为西方国家创立，西方国家在建立公诉制度的过程中，单方面拔高刑事司法的公益性，而忽视了刑事司法的私益性。公益性极大化，而私益性被极小化，最终，公诉制度基本上成为了刑事案件的唯一起诉形式。我国刑法中只有侮辱罪、诽谤罪、暴力干涉婚姻自由罪、虐待罪、侵占罪，规定了“告诉才处理”，不作为公诉罪，其他罪名均为公诉罪。在制度层面将公益极大化、私益边缘化后，为保护社会公益而构建的公诉，当然需要全体国民纳税保障运转。我们站在国家的高度，出于公益保护的立场，不同意刑事司法的公益性受到财经体制的否定，不同意公诉制度的运转成本由作为案件当事人的私人付费承担，不同意将对刑事案件关联人的罚没收入作为国家公诉运转经费。

刑事公诉制度具有公益拟制的一面，它是在忽视了私益或者是将私益最小化后单纯突出了公益，本来是属于私益的部分内容，也被作为了公益对待。特别是人身、财产方面的犯罪，侵犯的本是私人利益，犯罪人应当对被害人承担责任，而建立公诉制度后，代表公益的国家成了被害人，犯罪人变成了要对国家而不是实际意义上的被害人承担刑事责任，实际上的被害人的公诉地位被虚置了。西方国家建立起来的公诉制度，偷换了被害人的概念，在这种类似文字游戏的制度诡辩逻辑中，用公益掩盖了私益。尽管私益被制度所掩盖和抹杀，但是，私益作为一个客观事实还是存在的，它并不会因为制度和文字上的掩盖而消亡。民众的心目中，依然会认为多数的刑事诉讼，实际上是在解决犯罪人与被害人之间的问题，解决的是私人权益问题。既然解决的是私人之间的问题，最终受益的主要是私人，或者是国家和私人同时受益，那么，用取自私人的刑事罚没收入充当刑事司法运转经费，也就符合了自然而然的公理。

公诉制度在忽视私益后所拟制出来的刑事公益司法，虽然喊着公益的口号，但解决的却是公益和私益并存的问题，口号和事实、名和实之间并不完全相符。公益性要求全体国民的纳税支持制度运行，但私益性却要求私人承担运行成本。作为法治后进国家，我们一直在沿着西方国家探索出来的刑事司法道路构建自己的刑事公诉制度。最终，在看似毫无理性的制度运行中，民众用实际行动显示了高度的理性，刑事司法一方面选择了国家公益经费作为运行成本，另一方面也选择了案件关联人的私人经费作为运行成本。国家财政与社会共同负担的司法财经体制，本质上是刑事诉讼公私关系糅合协调形成的产物。在公益私益并存的刑事司法中，社会理性试图用最简单最实在的方式，从财经来源上还原了刑事司法公私益并存的本来面目。

我国刑事司法制度的运行，自然而然选择了刑事罚没收入作为运行经费，这或许揭示了一个简单的道理：西方国家拟制出来的刑事公诉道路，存在着名实不副的缺陷，它没有真实反映私益的基本需求。刑事司法中公私益并存的社会需求，构建的与之对应的却是单一保障社会公益的公诉制度，私益被置于无地，社会需求和司法制度两者之间不相协调。刑事公诉制度脱离了社会现实，反映在财经保障机制上，必然会出现经济基础和上层建筑之间的不匹配甚至断裂现象。社会物质需求是制度文明最基本的需求，是制度运行的基础，司法制度脱离了社会物质需求后，必然无法运行于空中楼阁。实际运行中，它只能回过头来寻找自己赖以存在的物质载体。形式上代表公益的刑事公诉回过头来，接受了私益作为自己的运行经费，赎回了自己的真身。当刑事司法回过头来接受了刑事罚没收入作为自己的物质支撑，回归到了自己公私益并存的物质载体，实际上也就是用物质的形式宣告了刑事公诉制度本身是一种名实不副的制度。刑事公诉制度在实实在在的物质利益面前，用实在的妥协折射出了制度的拟制缺陷。

当我们一味责备不应该支用刑事罚没收入作为司法经费，或许我们是带着不一定正确的前见在表达自己的观点。前见中，我们的潜意识接受了西方国家创设的刑事公诉理念，认为犯罪是侵害公益的行为，国家取代被害人地位提起公诉是正确的，刑事司法体系应当是一个社会公共服务体系。或许我们忽略了审查西方国家刑事公诉理念是否完全正确，用以支撑刑事公诉的前提设定是否合理，忽略了考虑私益在刑事诉讼中的应有地位。