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即使到了21世纪20年代的今朝，“命案必破”时代办理的命案错案，还在不断浮现，或者引发不断的申诉，可谓“余音袅袅”……

——题记

“命案必破”经过地方首倡及公安部推广，成为了当时全国公安的目标及责任，也带来了双重功效，值得回头辨析。更重要的是，法律人但凡遇到2003至2008年办理的刑事命案的申诉和审查，对它们极大可能埋有“隐患”和冤错，需有认知。

2000年，湖南省公安厅率先提出了“命案必破”的目标，要求全省开展一场警务革命，以“命案必破”为目标，带动整个工作。同时，“命案必破”在湖北经三年的运行，也取得了效果，引起了广泛关注。

2004年初，公安部部署“侦破命案专项行动”。该年11月，在南京召开全国侦破命案工作会议，更明确肯定了此前湖南、湖北、重庆等地的尝试，正式提出了“命案侦破”的口号：

要求各地公安机关以命案侦破为龙头，严厉打击各类刑事犯罪，促进公安机关提高破案能力，力争到2007底实现“全国命案发案数下降、命案逃犯数下降、命案破案率上升”的“两升一降”目标。

2006年4月，公安部在郑州再次召开全国侦破命案工作现场会，总结工作成效，推广河南省命案侦破的经验，并部署全国继续强化命案侦破。

同时，还提出了命案侦破要努力实现“两个确保”：“确保不因办案质量问题不能定罪、确保不出一起冤假错案”。但现在观察能发现，在破案率90%以上的目标要求和绩效考核下，各同级公安会相互比赛，事实上对这“两个确保”形成了巨大冲击。

二、“命案必破”提出的原因

“命案必破”这样一个不切实际、有违规律的口号，之所以能被全国公安提倡和推行，与当时刑事侦查尤其是命案侦查状况的恶劣有关。

（一）案件高发

自上世纪90年代以来，我国经济制度一直在变革，市场经济体制的建立和私有制的扩大使得贫富差距显著，各种社会矛盾逐渐凸显，刑事案件高发。

据统计，自20世纪90年代起中国犯罪总量大幅增长，21世纪初达到了400多万起的高峰。2004年更是创下了1981年以来的最高水平，达到了471.8万起。刑事犯罪的高发，尤其是“命案”的高发，严重威胁社会安全和生产生活。

（二）破案率低

据《公安机关办理刑事案件程序规定》，破案的认定应具备三个条件：犯罪事实有证据证明；有证据证明犯罪事实是嫌疑人实施的；嫌疑人或主要嫌疑人已归案。

在发案率持续高位情况下，提高破案率是打击犯罪、维护社会秩序的有效办法。但由于侦查资源严重不足，刑事侦查尤其命案侦查的进展迟缓甚至倒退，导致破案率偏低。

2004年6月召开的全国刑警大练兵动员部署电视电话会议上，公安部一位部长助理介绍说，在公安部正式提出“命案必破”口号前的2003年，全国共立刑案439万起，破案184万起，破案率仅为41.9%。他指出，这个数据没有排除“有案不立“的情况，如果排除了，那么2003年的破案率可能在30%左右。这个数字意味着，每三起刑事案件中能破案的不到一起，显示出了当时公安机关在打击犯罪方面的低效和无奈。而且在各类型破案率中，命案侦破率又基本在最低端。

当时的公安机关认为，如不能彻底摆脱如此窘境，将很难完成维护社会稳定、保障群众安全的重任。因此“命案必破”作为最有强制力、最能体现紧迫感的口号，被公安部采纳和推广。

（三）命案侦查资源有限

这里的侦查资源包括了公安干警队伍、办案经费、侦查技术装备等。其中首要的是公安干警。西方国家警察与人口的平均比率为万分之三十五，而我国因为人口众多，是万分之十一，总警力仅是西方国家的三分之一。

而且公安内部人员配置也有偏颇。上世纪90年代，我国的经济改革与经济发展提高了犯罪发案率，尤其催生了大量经济犯罪。为此，1998年公安部部长会议通过了《公安部刑事案件管辖分工规定》，将划归公安机关的侦查管辖权做了新的分工，把74种经济案件管辖权交给了新成立的经济犯罪侦查部门，导致侦查资源大量倾斜于该部门。

更要命的是，在我国的“收支两条线”及“办案追缴赃款返还”制度下，缴获更多赃款通常意味着可以获得更多的财政返还。而经侦部门所管辖的“破坏社会主义经济秩序犯罪”基本上都是涉案金额巨大的犯罪。

因此，在当时，各级公安部门尤其是担负职责较重的市、县两级公安机关的关注点和主要警力，自然都向经侦部门倾斜：素质优秀的侦查人员被大量地调入经侦部门；同时，福利待遇和升职机会也更多地倾斜于经侦部门，也吸引了更多侦查人才。

这就导致刑事侦查尤其是命案侦查经费不足、技术设备落后。同时，刑事侦查本就成本高、风险大、收益小，导致人才流失更严重，破案能力进一步降低。

另外，由于当时公安内部的职能分工，负责“命案”的刑侦支队也很难得到其他支队或其他警种的支持，在很多大案、要案上警力不足，无法通过警种协同提高命案侦破能力。

因此，在发案率持续走高、命案影响极为恶劣的情况下，公安部门开始调整激励机制和组织机制，以保证刑事侦查及命案侦查的人力和物力，达到及时侦破命案的目的。

三、“命案必破”责任制的构建及功效的一方面

公安部提出“命案必破”之时，虽然拨出了300万元用于命案侦破，但对全国各级公安无疑是杯水车薪。因此，“命案必破”口号和要求的主要作用其实在于，提高命案侦查激励，引导侦查资源“回流”，进而提高命案侦破率。但在这一要求下，各级公安机关为了完成任务，开始了各自的责任制建构。

（一）强化了责任和目标管理

为实现“命案必破”目标，各地纷纷建立自己的目标管理与绩效考核体系。

以华北某省为例：省公安厅党委规定全省命案侦破率要达到95%以上，无命案或命案全破的县市要达到80%以上；各县、市公安局长为命案侦破第一责任人；各市级公安局分别与县区分局签订责任状，规定各单位“一把手”是实现“命案必破”目标的第一责任人，分管领导为具体责任人。

同时，各警种之间又按不同职责，层层签订责任状，全面开搞命案侦破责任制。而且，在全年考核中，对命案侦破的情况全程跟踪，对命案发案率高、破案率低的单位进行“一票否决”。

可见，这种责任制的建立，使得当时各级公安领导更加重视普通刑事案件尤其是命案的侦查，将警力和经费向其倾斜，也使得每名干警更加重视侦破命案职责。

在这种责任制的推动下，该省还在每个责任区组建刑警中队，作为侦查命案的主力，并建立横向协作机制，使各中队间能及时沟通，统一配合，在命案发生第一时间进行现场勘查、走访调查、布控追捕，以尽快地侦破案件。协作办案也使得当时的警力更集中，侦查效率更高，手段更丰富，确实提高了侦破能力。

他们还在命案侦破中充分发挥侦查技术的作用。到2007年，该省已建成18个标准化DNA实验室，巩固了“指纹信息系统”、“重大类信息系统”和“被盗抢汽车信息系统”以及“违法犯罪综合信息系统”。依靠这些数据库调查嫌疑人通讯和网络信息，使得当时命案侦查的周期大大缩短。同时，当时有作者还认为，这些侦查技术的使用还减少了错案几率，有效提高了命案侦破的质量。

（二）强化激励，调动了积极性

作为刑事侦查的核心力量，“命案必破”最终要依靠广大公安干警。因此各级公安建立了激励机制，最大限度调度干警的积极性。

例如，为实现“命案必破”，河南省公安厅向全社会公开承诺要“命案必破，一抓三年”，还明确了命案侦破、组织、指挥、奖励等6项机制。

其中规定，凡是侦破省厅挂牌督办案件、抓获省厅督捕命案在逃人员、打掉社会犯罪团伙或侦破系列命案的公安人员，在当时，都将得到数万元奖励。

同时，该厅开展“十百千”人才工程，计划培养10名破案专家、100名破案行家、1000名破案能手，并给予每人数百元的特殊津贴。

此外，该厅还为辖下各级公安局建立了奖励机制。从2005年起，对每年命案全破的县级公安机关和命案攻坚前六名的省辖市公安局给予奖励；对连续三年命案破案率低于90%且位于后三名的省辖市公安局，采取适当惩罚措施；对命案破案率低于90%的县级公安局，取消评优资格。

（三）推动了相关机制，提高了侦查能力

除以上提到的河南、华北某省，其他省市公安局也普遍提出了自己的“命案必破”方案。

江苏省建立了三项制度：主要领导靠前组织指挥、挂牌督办盯案、县级公安机关命案侦破奖惩制度。通过这些制度，该省在全国刑侦绩效考评中一直位列前茅，命案破案率连续三年保持全国第一。

而各地市一级公安机关，“命案必破”措施制定得更为细致：西安市公安局实行“一长双责制”，即局长领导下的专案组长和刑事技术部门领导负责制；海口市公安局提出了“命案侦破六大机制”——组织指挥、快速反应、案件串并、整体联动、挂牌督办和经费保障机制，及“命案制胜五大法宝”——突击战、攻坚战、整体战、防控战和宣传战；广州市公安局有“五大行动组协同作战”；开封市公安局有“未破现行命案倒查机制”。

如此这般，效果自然是声称的、所谓的“命案破案率”上升。2006年5月16日，公安部召开新闻发布会，通报了命案侦破情况。据其统计：

2005年：

共有1680个县、市、区级立案单位实现了命案全破，达到47.1%。

命案总数中占七成的杀人案件的破案率达到了87.2%，相较开展“命案必破”前的2003年提高了9个百分点。

全部八类命案破案率达89.6%。其中江苏、河南、湖北、华北某省、吉林等14个省份命案破案率超过90%。

2006年：

全国八类命案破案率达91.4%，有25个省、自治区、直辖市破案率超过90%；

有1785个县、市、区级立案单位实现了命案全破，占全部县市区立案单位的51.59%。

2007年：

全国命案侦破率高达93.75%，比2004年上升了5个百分点。

同时，还有攻克“累积案件”的数字：2004年破历年命案积案5910起，比2003年增加了1.7倍；2005年破历年命案积案2384起，比2003年增加了9.6%。

同时，他们也认为，其他打击工作的“进步”也不小：

一方面，恶性较高的犯罪如放火、爆炸、劫持、杀人、伤害、强奸、绑架、抢劫等八类严重案件的发案率得到遏制。据公安部数据，2005年，全国公安共立八类严重暴力犯罪案件55.4万起，同比下降2.16%。2006年，全国共立这类案件53.2万起，比2005年又减少2.2万起，下降4%。

另一方面，对群众影响较大的多发性侵财案件有所下降。据统计，2005年，全国共立“两抢一盗”犯罪案件370.3万起，同比下降2.3%。2006年，全国共立“两抢一盗”犯罪案件364.6万起，比2005年减少6.1万起，下降2.3%。

四、功效的另一方面——超期羁押、错案增加

“命案必破”虽然不是一个法学词汇，但因为是执法部门提出并推行的，势必会影响司法实践。因此，需从法理角度再分析“命案必破”及功效的另一方面。

（一）违背无罪推定要求

在未经审判并证明其有罪之前，应将被告人视为无罪的人。贝卡里亚最早提出：“在法官判决之前，一个人是不能被称为罪犯的。只要还不能断定他侵犯了给予他公共保护的契约，社会就不能取消对他的公共保护。”

1948年，无罪推定在《世界人权宣言》中首次得到确认，“凡受刑事控告者，在未经获得辩护上所需的一切保证的公开审判而依法证实有罪之前，有权被视为无罪。”1966年，联合国《公民权利和政治权利国际公约》更是明确规定，“凡受刑事控告者，在未依法证实有罪之前，应有权被视为无罪。”

许多国家也在宪法文件和刑事诉讼法典中规定了无罪推定。我国的宪法和法律未明文规定无罪推定，但《刑事诉讼法》不少条文有无罪推定的精神。《刑事诉讼法》第12条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”第175条第4款规定：“对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。”第200条第3项规定：“证据不足，不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决”。

对于公安机关来说，也应当将无罪推定原则适用于审讯、证据收集和强制措施方面，并建立各流程和阶段的“出罪”机制。实际上，我国《刑事诉讼法》已有相关条款，例如，已赋予了嫌疑人做无罪辩解和聘请律师辩护及代理申诉的权利；要求公安机关对侦查终结的案件，应当做到犯罪事实清楚，证据确实、充分；要求在侦查过程中发现不应对嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件。

然而在“命案必破”口号影响下，在相关责任制和考核激励制的督导和刺激下，公安人员通常抱有“速战速决”的心态，以完成任务、赢得奖励：

办案人员会倾向于将疑犯当作罪犯，将疑罪当作有罪；在审讯中，刑讯逼供；在证据上，只追求和完成形式上的“印证”要求，而不顾事实不清、证据不实；在强制措施上，不当羁押及超期羁押。这些都与无罪推定的要求相违背。

据最高法工作报告，1998至2002年，全国法院审结刑案283万件，判处罪犯322万人，对不构成犯罪的29521名被告人宣告无罪，占全部人数的0.92%。而2003至2007年，全国法院共审结刑案339万件，判处罪犯418万人，对不构成犯罪的1.4万名被告人依法宣告无罪，占全部人数的0.33%。

上述数据表明，2004年“命案必破”提出后，与持续增长的破案率相对应，无罪宣判的比例下降了三分之二。这或许能说明，“命案必破”口号可能与无罪推定原则相矛盾，不利于保护嫌疑人权益，从法理看，不具合理性。

（二）导致刑讯逼供、变相刑讯与超期羁押

据公安部解释,“命案必破”只是一个理想目标而非硬性指标。但正是有了这样一个难以达到的目标,才让基层公安有了无形的巨大压力。实际上，在实践中就是导致了命案侦破的“战役化”和责任化：层层签署军令状，层层督办。这就导致超期羁押、不当羁押、刑讯逼供、变相刑讯的可能性，大幅攀升。

当时，我国公安的破案手段较落后,仍然主要依靠“摸排”、“蹲点守候”等原始方法。虽然DNA 、摄像头监控等先进技术已有所采用,但在广大中西部地区,还只停留在概念层面。即使在发达地区，普及先进的刑事侦查技术、提高侦查人员的素质，也不可能一蹴而就。

总之，在当时，侦查机关还有很强的“口供依赖”。在双重压力下的侦查人员为了尽早获得口供，进而“破获”命案，进行刑讯也就在所难免。

其实，当时就学者指出：“为了激发广大民警侦破命案的积极性，采取一些合理有效的奖惩措施是必要的。但命案必破目标的提出不仅违背认识论的基本原理，脱离客观实际，而且很可能造成严重的负面效果。”

这里仅举几个案例。这些冤案错案的嫌疑人都遭到了刑讯逼供和超期羁押的不公对待，虽然这些不都是“命案必破”的产物，却都是办案人员在破案压力下而违法实施的：

而且，在那一时期，“命案必破”提出后，公安的破案压力突然急剧增加，刑讯逼供、超期羁押等问题也持续了更长时段。

这里，提一个同样值得反思的现象，那就是何家弘教授调研后指出的，强行清理超期羁押的目标要求，又会加剧错案的前行。

河南商丘赵作海案，原本检法两家都认为证据有问题，赵作海不够罪，但因为意见不一致也导致超期羁押太久，最后在强行清理超期羁押的要求下，当地政法机关开会讨论协调，最终决定“20天内诉出去”。本案被害人复活，冤错浮出后，当时的检察官也懊悔没有能坚持自己当初的无罪意见。

因此，笔者认为，是时候反思各种目标管理、比率要求、绩效考核及一票否决等责任制，在刑事司法及司法中的运用了。

（三）导致错案率提高

如前所述，“命案必破”的主要作用在于，调整公安内部资源流向，将警力尽可能集中到命案侦破上来。但如前所述，其侦查资源的总量并没有增加；而且，在某些地区，基层公安的侦查力量依然匮乏，遇到棘手命案还是很难侦破；况且，有些命案天生、注定破不了。

可是在这一口号催生的强有力的指标责任与考核激励下，“命案”不得不“必破”，不得不“限期破案”，不得不让破案“越快越好”。于是，上级指示与客观事实的矛盾，最终衍变为对嫌疑人的刑讯逼供和超期羁押，催生了不少冤假错案。

这里再观察下呈现另外一种现象的河南开封刘卫中案：

2010年，河南省开封市尉氏县曾出现一起“疯人顶罪”事件。2009年4月16日公安局接到报警，河边发现一具男尸。随后警方认定精神病人刘卫中为杀人疑犯，将其带走。

2010年4月29日，警方向媒体确认刘卫中确实杀了人：“有现场确认，有作案动机，已经结案”，但因“精神病人不负刑事责任”，已将其释放。然而第二天，当地公安局长推翻了前一天“已经结案”的说法：“我们正在补充材料”。两天内前后矛盾的说法让媒体大感疑惑，追问时警方陷入沉默。

据当地一名司法官员私下称，此前6年来河南省的命案侦破综合指数一直是全国第一，2009年开封各县区公安局长也向市局递交了“命案军令状”。然而“4.16”分尸案拖到年底，让尉氏县公安局感到紧张：“如果那起案子破不了，数据掉下来，公安局没法交待。”因此，出现了疯子顶罪这一幕。

在“命案必破”的压力下，公安甚至一度想拿疯子顶罪。这一方面，让我们对其推行力度有所认识，另一方面，也让我们不得不对其他已破案件的真实性，产生怀疑。

据河南官方资料称，2009年12月28日到30日的3天内，公安机关年底“命案攻坚”，开封即有3名命案逃犯到公安局投案自首。但这是逃犯配合公安完成任务，还是公安为保证“数据不掉下来”而“制造”的命案逃犯呢？

而且，就更大范围和时段看，即使到了21世纪20年代的今朝，“命案必破”时代办理的命案错案，还在不断浮现，或者引发不断的申诉，可谓“余音袅袅”……

五、“命案必破”及责任制“弊大于利”

综合上述政策分析与法理分析，我们发现，“命案必破”及责任制弊大于利，尤其考虑到这些冤假错案对我国公检法可信性的冲击，更是如此。在其下，会不可避免地造成那些急功近利、弄虚作假及侵犯嫌疑人被告人权益的行为。

如果一味追求侦破命案，反而会造成侦查资源的浪费、错案的产生，并最终影响司政法机关的公信力。

侦查人员应当在尊重规律和证据的基础上分析案情，在遵守办案程序的框架下进行立案和侦查。

不能将自己过多的主观理解和感情色彩强加到案件中，更不能为完成任务、获得奖励而强迫讯问，制造“证据”，甚至像聂海芬、袁连芳那样栽赃陷害、制造“罪犯”。证据排除、律师作用、审判为中心也值得重视