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编者按

长臂管辖（Long arm jurisdiction）原指美国各州法院在民事诉讼中对于本州之外的被告人行使管辖权，以最低限度的接触联系为根据形成的概念，本质上属于美国国内法院对本州之外的个人或企业的司法管辖问题。[1]随着美国的国力增强和世界各国经济贸易和人员交往愈发频繁，美国将长臂管辖扩张到全球，从法院的司法管辖扩张到美国政府部门的对外执法和所谓制裁的行为，这种行径也被形象地称为“长臂管辖”。2017年7月14日，中国外交部发言人指出：“中方反对在安理会框架外实施单边制裁，尤其反对其他国家根据自己的国内法实施所谓‘长臂管辖’。”[2]2020年7月20日，中国外交部发言人还指出：“美方对他国实施单边制裁和所谓长臂管辖损害别国正当、合法权益，不得人心，中方对此一贯坚决反对。”[3]2017年11月《中国日报》直接用英文撰文称美国对国外的组织和个人的制裁为“长臂管辖（long arm jurisdiction ）”。[4]有学者认为：“长臂管辖是美国利用其在全球政治、经济及科技等领域及世界秩序的主导地位，通过本国立法、行政和司法等部门的紧密配合，将国内法向国际延伸，无限扩展其域外管辖权的政策手段，由此打击外国与本国竞争的企业、相关个人、竞争或敌对的国家，以维护美国全球霸权地位。”[5]还有学者认为：中国语境下的“长臂管辖权”实质上是一种域外管辖权。[6]美国针对中国的一些长臂管辖行径严重影响中美关系。本文论述的美国“长臂管辖”包括该概念的起源以及美国利用其国内法律法规对域外进行管辖。应对美国的长臂管辖对中国之影响有各种方法，包括政治、外交、法律等，本文主要从法律角度分析中国应对美国长臂管辖相关问题。

一、长臂管辖在美国的由来和限制

管辖（jurisdiction）的概念指法院对人和案件的审理权限。美国的司法管辖权指美国联邦法院或州法院对某个案件的审理权。长臂管辖这个概念源自美国州系统的司法机构管辖美国境内的跨州案件，指当被告人的住所不在法院所在州，但和该州有某种最低联系，而且诉讼事项与这种联系有关时，该州法院可以对不在本州的被告人行使管辖权。美国的宪法等法律对法院的管辖权有明确规定，美国联邦最高法院也通过判例对美国法院管辖确立了原则。研究美国长臂管辖的来源可以厘清长臂管辖的原理，有助于反制美国政府在境外滥用长臂管辖的行为。

（一）美国长臂管辖概念的由来

美国法院对案件必须有管辖权才能受理和审理案件。《美国联邦宪法》第3条规定了美国法院的司法管辖权限，其中关于法院的刑事管辖权规定得比较明确：“审判应在犯罪发生的州内进行；但如不止在一个州内发生，审判应在国会以法律规定的一处或数处地点进行。”《美国联邦宪法》第4条规定：“凡在任何一州被控犯有叛国罪、重罪或其它罪行的人于另一州被缉获时，该州应即依照该人所逃出之州的行政当局的请求，将其交出，以便押送到对该罪行有审理权的州。”美国宪法全文只有7条，其中有2条直接规定了司法管辖权，可见美国宪法对司法管辖权的重视，同时也说明美国司法管辖权受到美国宪法严格规制。[7]但是，美国宪法并没有对刑事管辖之外的其他案件的管辖权作出明确规定，而有些民事案件涉及美国不同州的居民和财产，一个州的法院对非本州居民作为被告的案件进行管辖被形象地称为长臂管辖。由于各种案件情况不同，法院对跨州案件如何进行管辖，有何根据和限制，这些问题宪法无法规定得太具体，就需要在司法实践中解决。美国是判例法国家，法院的判决可以被其他法院援引为以后同类案件处理的根据，而美国联邦最高法院的判决（意见）对全美国各法院有法律效力。所以，美国的长臂管辖一方面受制于美国联邦宪法的原则性限制，同时要遵循美国联邦最高法院的意见。

1877年，美国联邦最高法院在Pennoyer v. Neff案[8]中，将属地管辖原则作为美国法院在民事诉讼中行使对人管辖权的依据，也即美国各州法院仅能对定居（Domiciled）在法院地的被告或者在法院所在州内能被送达传票（Served with Summons）的被告行使对人管辖权。在此案中，被告人Neff因拖欠律师Mitchell的服务费用被其律师在俄勒冈州法院起诉。因为Neff不在俄勒冈州居住，法院通过公告送达的方式传唤其应诉，但被告人未到法院应诉。随后法院作出了对被告不利的判决，但被告人也没有执行。后来被告人Neff在俄勒冈州购买了300英亩土地。Mitchell律师为了判决的执行，让当地执法人员扣押并拍卖了被告人的土地用以偿还律师费用。该土地由一个名叫Pennoyer的人购得。Neff后来才发现自己的土地被拍卖，于是对买主Pennoyer提出诉讼，要求收回自己的土地，法院最终判决Neff败诉。该案提出的问题是：法院通过公告送达的方式对非管辖区内的人员所作的判决是否有效，进而可以逻辑地推定出法院是否对不在管辖区内居住的个人有管辖权。此案经过初审、上诉，最后美国联邦最高法院审理了此案，并在判决意见中指出：“当一个案件仅针对个人，对非本地居民采用公告送达方式是无效的。......任何州不能对不在其管辖区域内的个人或财产直接行使管辖权。但是，一个州可以将该人在其境内的财产用于支付该州的公民，即使所涉及的土地为非本地居民所有，条件是不损害该土地所有人所在的州的主权。”美国联邦最高法院在这个案件确立的原则适用于美国境内州法院对其他州民事被告人的管辖，并明确指出美国法院在适用本州法律进行长臂管辖时应当以不损害另一个州的法律法规为限。

美国联邦宪法虽然规定了美国跨州的刑事管辖权分工，但毕竟比较粗略，而司法实践中法院的刑事管辖要复杂得多，不限于跨州犯罪问题。随着国际间交流日益频繁，法院的刑事管辖权涉及到对发生在美国之外的案件或人员的管辖问题，但笔者未见美国法律界对美国法院对州外或境外行使刑事司法管辖使用长臂管辖的概念。美国法院在刑事管辖中遵循五种原则，包括：属地管辖原则（the territorial principle），即犯罪的行为或者结果在美国领土内；属人管辖原则（the nationality principle），即犯罪人是美国国民；被动管辖原则（the passive personality principle），即犯罪针对的是美国国民；保护管辖原则（the protection principle ），即犯罪侵犯了美国国家利益；普遍管辖原则（the universal principle），即犯罪受到国际普遍谴责。根据以上管辖原则，美国的刑事法律可以在一定的条件下在美国领土之外适用，即美国的法院对某些犯罪具有管辖权，美国有学者称之为“美国刑事法律在领土之外的适用”（Extraterritorial Application of United States Criminal Law），而并不称之为美国刑事长臂管辖。[9]例如，犯罪人是美国公民，犯罪侵犯了美国公民和美国的国家利益。但是，除非得到相关国家的允许和配合，美国政府不能在国外进行执法活动，特别是进行侦查和收集证据，当然也不能在国外进行审判。

（二）长臂管辖“最低限度联系”条件

美国的法院在行使长臂管辖时必须符合一些条件，其中最重要的是所管辖的案件与法院所在地有最低限度的联系。随着美国国内经济的快速发展，美国各州之间的贸易往来也更加频繁，跨州贸易中发生的各种商业行为要求对属地管辖原则进行改变。1945年美国联邦最高法院在“国际鞋业公司诉华盛顿州”一案中对传统的司法管辖进行了一些修正。国际鞋业（International Shoe Co.）是一家设在特拉华州的公司，主要业务不在华盛顿州。该公司雇佣了在华盛顿州居住的十几名销售人员，但没有为这些人员承担失业保险金。华盛顿州失业金管理部门向法院起诉要求该公司补交失业金。因为该公司不在华盛顿州，相关法律文书是通过发送邮件给该公司最后所知的地址和直接给居住在华盛顿州的一名销售人员。在此案中，该公司的主要辩称理由如下：“1.法院给该公司的一名销售人员发送法律文书不是合适的通知方式；2.该公司不是华盛顿州的公司，在华盛顿州也没有‘营业活动’，也没有在华盛顿州设立机构。所以该公司不是华盛顿州的用人单位，不适用华盛顿关于交纳失业金的规定。”美国联邦最高法院提出：“如果被告没有出现在法院的辖区，法院要想使其服从属人诉讼的判决，则被告与法院之间应有某种最低联系（Minimum Contacts）。[10]这个案例成为美国国内法院对跨州民事案件长臂管辖权的经典案例。

长臂管辖中“最低联系标准”（minimum contacts）中的“最低”并非很少的意思，而是要有“足够的”（sufficient）联系，即案件的实体条件能够满足司法机关对案件管辖的最低标准。依据“最低限度联系”原则，当一个司法管辖区域的非居民被告与法院的联系满足美国宪法正当程序条款，[11]并具有最低限度联系时，该法院即可以管辖。这种“长臂管辖权”增加了美国法官在具体案件中的自由裁量权。

（三）长臂管辖“有意利用”条件

美国的法院不能主动对某个案件进行管辖。由于法院具有被动性、谦抑性等特点，因此只有存在法律根据时才能受理案件。“美国联邦法院决定对某个案件有管辖权的条件是该案件有‘可审判性’（justiciability），包括一系列原则（doctrines），特别是禁止法院主动对案件的管辖权提出建议性意见（advisory opinions），禁止与案件无关的人起诉（standing），禁止受理缺乏足够的根据（ripeness）的案件和审理没有意义（mootness）的案件，等等。”[12]美国法院在对辖区之外被告进行长臂管辖中，除了受制于以上美国的法院管辖权限制之外，还要符合最低限度联系条件，并且这种联系是受到长臂管辖的被告方主动确立的，即被告方有意利用了该法院管辖区内的某种资源从事活动，最低限度条件才能成立。

1980年美国联邦最高法院审理的世界大众汽车公司诉伍德森案是长臂管辖方面的经典案例。[13]本案中Robinson夫妇在纽约购买了一部奥迪新车之后，驾驶该车和孩子一起从纽约迁往亚利桑那州新家，在途径俄克拉荷马州时，被另一部汽车追尾，引起汽车着火，造成他们全家烧伤。原告夫妇称其所买的汽车油箱及燃料系统设计和安装存在缺陷，并向俄克拉荷马地区法院提起诉讼，将汽车制造商（德国奥迪汽车公司）、美国汽车进口商和地区经销商以及零售商作为共同被告。该汽车的地区经销商和零售商对法院管辖权提出异议，认为地区经销商的营业处设在纽约，且其业务范围是在纽约、新泽西州和康涅狄格州三个州，而没有在俄克拉荷马销售汽车，也没有在该州从事其他业务。

美国联邦最高法院认为：“最低限度联系应当是指被告[14]在法院所在地州的活动与法院所在地州的联系使其应合理地预计到可能在该州被起诉（reasonable anticipation of being brought into court there），外州被告应当预见到其产品可能途经法院所在地州，并不能说明其与法院所在地州存在最低限度联系。”本案中，原告购买汽车的行为发生在纽约，而且其购买汽车时是纽约州居民，在俄克拉荷马州使用该汽车仅仅是一个非常孤立的事件，是原告单方的行为所致，除此之外，被告与该州再无其他联系。被告并未直接或间接地在俄克拉荷马州销售，因此，他们同俄克拉荷马州的最低限度联系不能成立，俄克拉荷马州的法院不能对其行使管辖权。

这个案件具有重要的理论和实践意义，明确了法院的长臂管辖权不能随意扩张的同时，也对“最低限度联系”作出了诠释。美国联邦最高法院认为：“正当程序要求被告方有机会事先了解到其行为可能在某地被诉讼，有意利用在法院管辖地区从事业务是它在当地法院被起诉的重要标志。在这种情况下，它就可以在相关州购买消费者责任保险。”而此案中被告不符合“有意利用”（Purposeful Availment）的基本标准。据此，如果被告为自己的利益有目的地利用法院地的商业或其它条件，以取得在法院地州从事某种活动的权利，进而得到该州法律上的利益与保护，则该州法院可以行使管辖权。美国联邦最高法院在此案中对长臂管辖确定的受理标准强调了被告行为的目的性和可预见性对法院行使长臂管辖权的影响。既然在美国国内州之间长臂管辖都应当受到美国宪法规定的正当程序条款的限制，那么，美国法院对美国境外的被告行使管辖权最起码需要尊重美国宪法的规定和国际准则的规制。

二、美国长臂管辖的境外扩张

近年来，美国政府利用自身的国力和资源，以反腐败、保障人权等名义通过一系列法律法规，对相关国家进行武器禁运、金融或者贸易管制等制裁，然后再以外国有关企业和个人违反美国政府的制裁为理由对其实行司法管辖。比较典型的方式是美国政府有关部门，特别是美国司法部，针对海外的企业和个人在美国国内的法院提出起诉甚至不经审判作出处罚。据此，美国长臂管辖的概念已经由美国州法院对本州之外的被告实施管辖扩大到美国政府和美国法院将本国的法律适用到美国之外的现象。美国政府的这种管辖的力度越来越大，范围越来越广，手臂越来越长，对世界许多国家、企业和个人形成巨大影响。美国国内有些州的检察部门和有些个人甚至以疫情为由对中国有关机构提出诉讼，[15]美国司法部还甚至在美国本土之外拘禁中国公民，并在美国法院对其提出起诉。[16]管辖本来是法院的司法职能，法院的司法要有严格的法律根据，包括国内和国际法的根据。美国现在的长臂管辖不仅在法院的管辖问题上造成混乱，而且赋予了美国行政机关太大的权力，甚至有代替司法机关裁判的倾向。美国的长臂管辖借口太多，涉及面太广，以下以美国最常用的两种借口，即关于违反美国制裁和反腐问题，分析美国长臂管辖的海外扩张及其特点。

（一）美国的对外制裁与长臂管辖

随着美国国力的增强，美国对于外国制裁力度和范围也逐步加大。这些制裁的理由通常是指责一些国家涉及恐怖主义或者违反人权。这些制裁的方式通常是由美国国会通过法案，美国政府指责有关国家的机构和个人违反这些法案，则美国政府就可以进行长臂管辖。例如美国《出口管理法》（EAA）、《武器出口管制法》（AECA）和《国际突发事件经济权力法》（IEEPA）通常由一个行政机关负责主要执法任务。在多数情况下，该行政机关会依据国会法律授权，颁布执行法律的行政法规，与执行有关的具体细节通常都规定在这些行政法规中。例如为执行《武器出口管制法》（AECA），美国国务院颁布了《武器国际运输条例》（ITAR）。所有从事军用产品和服务的生产、出口、中介等行为的个人或企业都必须经美国政府注册。美国的法规、条例出自多个部门，参与管理的也有不少部门，例如美国商务部根据《美国1979年出口管制法》（Export Administration Act of 1979）制定了一系列“美国出口管制条例”（The Export Administration Regulations简称EAR），由美国商务部以及工业和安全局（Bureau of Industry and Security）负责执行。[17]美国能源部和财政部在个别产品和技术上也拥有出口管制的权力。当美国国务院或商务部做出不允许出口某类产品的决定时，该决定实施的部门包括商务部、国土安全部下属的海关和边境保护局以及司法部等部门。美国国内外的任何机构和个人违反出口管制，则可能受到美国的行政处罚。值得注意的是美国的制裁本身，甚至行政处罚还不是法院的刑事审判的依据，但在处理这些案件过程中，美国政府经常以当事人申报不实或提供了虚假信息为借口，以“妨碍司法罪”将当事人告上美国法庭，由于触犯的是联邦法律，则由美国司法部负责刑事调查并提起刑事诉讼，这就构成了美国司法部门的长臂管辖。

在人权方面，近年来，美国以所谓“违反人权”等问题对一些国家进行制裁。美国国内外与这些国家交往的企业和个人也可能受到牵连。如果我国有关企业和个人与被美国制裁的国家的相关企业和个人存在美国法律法规禁止的某些业务往来，美国政府有关部门就可能以此为理由对我国的相关单位和个人进行追究，可能导致我国的有关企业和个人也受到美国长臂管辖的不利影响。例如，2012年美国国会通过了《马格尼斯基法》（Magnitsky Act），这原来是美国针对俄罗斯在马格尼斯基案中涉嫌违反人权制裁的法律，后来扩大成授权美国总统对美国声称违反人权的各国有关单位和个人进行制裁的法律，制裁的理由包括：有重大腐败行为；法外杀人；酷刑；违反国际公认人权等等。制裁包括两类：拒绝给相关的人入境美国的签证或其它入境文件；取消他们已有的签证或其它入境文件，冻结这些人在美国的财产。[18]2019年，美国国会通过了《香港人权与民主法案》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019），以人权为名，将香港作为牵制中国发展的砝码。2020年5月，美国国务卿蓬佩奥依据生效的《香港人权与民主法》取消美国政府给予香港的“差别与特殊待遇”，从而加严对香港的出口管制，并对一些在港企业及高管人员进行制裁，这无疑是直接干涉我国内政。我国外交部发言人对美国国会众议院执意通过所谓“香港人权与民主法案”表示强烈愤慨和坚决反对。[19]美国政府有关部门也经常以当事人申报不实等借口，以涉嫌签证欺骗、妨碍司法为由，对当事人提起刑事诉讼，从而把行政制裁转化为司法管辖案件。

值得注意的是，美国还以各种理由联合一些盟国对世界上一个国家或一些国家进行制裁，这些制裁措施不仅对被制裁国家有直接影响，而且对美国以及其他国家的企业也有重大影响。本来各国并不需要遵守美国对另一个国家的制裁法令，但是，美国借助其强大的经济和科技力量，通过法律法规，要求各国不得将美国的产品转口到被制裁的国家，否则也将违反美国法令，面临严重后果。这种弯弯绕的方式使美国的长臂管辖延伸越来越长。例如2016年3月，美国商务部公布了一项调查，声称中兴公司在与伊朗等国家的合作中包含了美国的供应链，违反了美国法令。中兴公司表示，2012年美国发起调查之后，中兴公司及时停止了与伊朗等国的相关项目。但是，最终美国有关部门还是以中兴通讯“违反美国出口限制法规”等名目为由，对中兴公司采取限制出口措施，要求中兴公司彻底改组董事会、管理层，采取更高规格的安全保障，确保遵守美国法律，并对中兴公司处以巨额罚款和设定了合规考察期。[20]美国之外的公司，将含有原产于美国的受限制零部件的产品卖给受美国制裁国家，则有关公司可能受到美国制裁。这形成了一张巨大的网，把任何与美国有间接关系的企业和个人都纳入这个法网之中。再例如，美国利用对银行的控制，对有关银行美元结算进行规制，那么银行的客户与被美国制裁的国家使用美元结算需要向相关银行说明，如果没有说明，或者说明不实，就可能构成“欺诈银行罪”，美国的司法部就可以在美国境内甚至境外对该人采取人身强制措施，并向美国联邦法院起诉，从而实现了美国法律长臂管辖的新形态。最值得警惕的是，这种银行与客户之间的交流本来属于正常的经济行为，而美国政府居然可以把客户与银行之间交流行为中所谓“提供虚假信息”认定为欺诈银行，成为违反美国法律的重罪，并加以过度的惩罚。这完全不符合罪刑法定、罪刑相适应和法律正当程序的原则。

（二）《美国海外反腐败法》与长臂管辖

美国对海外行使长臂管辖权的另一个借口是反腐败。美国于1977年制定《反海外腐败法》（Foreign Corrupt  Practices Act，简称FCPA）。该法的原意是惩治美国国内的企业在对外交往中的贿赂行为。美国司法部和美国证交会联合发布的《〈反海外腐败法〉信息指引》（A Resource Guide to the U.S. Foreign Corrupt Practices Act）指出：美国“证交会发现四百多家美国公司为了获得在海外的业务而向外国政府官员支付了数亿美元的贿赂。证交会报告称许多公司利用秘密的‘小金库’在美国境内支付非法的竞选献金和在海外向外国官员支付腐败款项，并且伪造其公司财务记录以掩盖上述付款。”[21]原本这部致力于打击美国企业腐败犯罪的法律现在却已经成为美国政府对美国之外的企业进行管辖的重要法律工具。美国司法部在执行《反海外腐败法》方面权力极大，几乎将全世界与美国有关的企业都纳入它的管辖范围，它不仅可以对美国境外的相关企业和个人进行调查，而且可以根据《美国联邦刑事诉讼规则》（Federal Rules of Criminal Procedure）决定对相关企业和个人作出起诉、不起诉、附条件不起诉以及罚款等实质性处理。[22]例如，美国政府在处理德国西门子公司贿赂案中，美国司法部对西门子公司进行了巨额罚款。美国指控，从上世纪90年代起，西门子开始通过系统的不法行为，以向官员行贿方式在全球开展业务，行贿行为规模惊人，总计超过290个项目，向各国政府官员行贿范围涉及委内瑞拉、中国、以色列、尼日利亚、阿根廷、越南、俄罗斯、墨西哥等国的相关人员。西门子至少向政府官员行贿4283笔，合计约14亿美元，以换取商业合同，包括修建城市铁路、移动电话系统、医疗系统、身份证系统等。甚至在联合国和伊拉克的石油换食品计划中，西门子也通过给予伊拉克官员回扣的办法换取向伊拉克出售电站和设备。美国司法部于2008年12月15日宣布德国西门子及其三家子公司承认违反了美国《反海外腐败法》，并对该公司科以罚金4.5亿美元，此前两天，西门子已经与美国证交会达成和解，并支付3.5亿美元罚金。此外西门子还被慕尼黑地区监察机构处以3.95亿欧元罚金，加上此前西门子被处罚罚金，西门子前后共支付约16亿美金罚金，成为当时因行贿而被施以的最重惩罚。[23]

美国司法部在处理法国空中客车案件中也对被告施加了巨额罚款。空客（Airbus）是一家法国公司，为世界上许多国家提供民用和军用飞机。美国司法部指控空客公司从事了一项多年的大规模的向中国及其他国家进行行贿促销计划。美国司法部认为空客公司违反了美国《反海外腐败法》以及其他一些法律，并于2020年1月28日，在美国哥伦比亚特区法院对空客进行起诉。1月31日，美国司法部与空客达成协议，空客公司同意支付高达39亿美元的巨额罚款。[24]

值得注意的是，空客公司案件的被告方虽然不是中国的企业和个人，但此案的特殊之处是美国司法部对空客的起诉书中大篇幅地提及空客公司向中国有关方面行贿的事项。空客公司与美国司法部达成的DPA协议的条件之一是承认指控为事实，从而免除了美国司法部的举证责任，甚至免除了该案件通过法院进行审理的司法程序，从而坐实了中国有关方面受贿的事实。更重要的是，由于DPA协议达成之后，空客公司只要满足美国司法部提出的条件，案件可以不经过法院审理而撤销，这无疑也就剥夺了中国有关方面澄清有关行贿事实的机会。空客公司是否真实地、自愿地与美国司法部达成DPA协议，不在本文论述范围，但因为此案涉及中国有关部门受贿问题，应当查清事实，而不宜只凭美国司法部和空客公司双方的DPA协议加以认定，这至少是损害了中方有关部门澄清事实的权利。根据无罪推定的原则，此案如果经过法庭审判，起诉方美国司法部要对指控事实提供各种证据，并且要达到排除合理怀疑的程度。中国有关方面是否在空客公司案件中有受贿行为，在法庭审理之前是不能确认的，美国司法部不应当因此而认定中方有关部门有受贿行为。但是，由于美国司法部与空客达成了DPA协议，此案没有经过法庭审理的正当程序，空客公司就承认了向中方有关部门行贿的指控，将来美国司法部可以据此指控中方有关部门受贿，从而给中方有关部门留下巨大的隐患。

（三）美国对外实施长臂管辖的根据和特点

“长臂管辖”原来是美国境内各州法院之间解决管辖权的一种手段，主要适用于民事诉讼，本来是一个国内不同法域之间的法律问题。近年来，美国的“长臂管辖”却伸得越来越长，从美国境内伸向了全世界，从法院的管辖权问题扩张到美国政府在全世界强行适用美国法律。根据美国《反海外腐败法》，美国司法部对“发行人”（即上市公司）及代表其行事的管理人员、董事、雇员、代理人或股东拥有执法权限。司法部同时还就FCPA的反贿赂条款对“国内人”——包括（a）美国公民、和居民；和（b）国内人及代表该“国内人”行事的管理人员、董事、雇员、代理人或股东——以及在美国境内采取促成违反FCPA行为的行动的外国个人和商业机构负有刑事和民事执法职责。[25]FCPA反贿赂条款可以同时适用于美国境内及境外的行为。发行人和国内人（及其管理人员、董事、雇员、代理人或股东）可能因使用美国邮递服务或者任何州际商业手段或工具促进向外国官员进行腐败付款而被起诉。此处的“州际商业”指“在数个州之间、任何外国与任何州之间或者任何州与在该州之外的任何地方或船只之间的贸易、商业、交通或通讯”。这个术语还包括跨州使用任何州际通讯或任何其他州际工具。因此，涉及利用美国的设施打电话、发电子邮件、短信、传真即涉及州际商业——同样，从美国的银行或往美国的银行汇款，或者以其他方式使用美国的银行系统，或者跨州旅行，或者往返美国进行国际旅行也涉及州际商业。[26]根据美国的说法，凡是与美国有经济往来，甚至没有直接的经济往来，在国际交往中涉及到以美元结算的、通过美国的电子邮件服务器进行通讯的都受到美国管辖。以银行结算问题为例，在美元贸易体系下，全球贸易不可避免受到美国的货币体系和贸易体系的限制。即使企业和个人在某一个案例中与美国没有直接往来，但只要其业务中包括美元结算的交易，如果没有向银行说明，则美国政府就可能以“欺骗银行罪”（bank fraud或者wire fraud）追究银行客户的刑事责任。该银行甚至不必是美国银行，只要有美元结算业务，该银行及其客户的美元结算业务就得受美国管辖。按此逻辑，世界上的任何人只要满足了“最低联系”（只要和美国发生了任何联系，哪怕仅仅是电话、邮件或银行转账）美国就具有管辖权，凡是同美国有点关系的企业甚至个人都可能面临被追诉的危险。美国以其国内法为依据形成的国际化的“长臂管辖”，对全世界与美国有直接或者间接关系的企业和个人都形成了威慑与影响，而且有愈演愈烈的趋势。这是美国霸权在司法方面的最明显的体现，也是对世界许多国家、企业和个人最危险的事情。

美国的这些海外长臂管辖缺乏合理性根据。在许多案件中，美国的国内法并不能作为其司法部门和行政部门对美国之外的机构和个人行使管辖权的根据。美国国内的长臂管辖尚需要有“最低限度接触”。这种接触应当是涉及侵犯了法院所在地的原告人的利益，这样原告人才具有资格（standing）在本州的法院对不居住在本州的人进行诉讼。与案件无关的人无权提出诉讼，即使公益诉讼，检察官也是代表了受到利益侵害的一方，包括国家、个人对加害人提出诉讼。美国政府对国外进行长臂管辖在许多案件中，被告方并没有侵犯美国政府和个人的利益。美国政府仅以客户使用美元结算，或者使用了美国的通讯设备而对美国之外的机构和个人提出诉讼在资格方面是不能成立的。

美国对外长臂管辖的特点是高度的行政化。管辖本来是法院的职责，但近年来，美国对境外的长臂管辖有取代法院审判的特点。美国政府的行政部门就可以对美国之外的企业和个人进行处罚，例如美国司法部具有罚款权，还可以利用不起诉和撤回起诉等方式使案件不通过审判而结案。这不仅侵犯了案件当事人得到审判的权利，还涉及案件中第三人或者其他人的权利，也涉嫌违反美国宪法的正当程序原则。美国在实施对外长臂管辖中，行政部门，特别是美国司法部、美国财政部等部门权力极度扩张，承担了对许多案件进行调查，甚至处分的功能，缺乏正当程序的制约，具有很大的随意性。美国政府一直标榜权力需要制约，但是在美国的对外长臂管辖中，美国政府本身缺乏对于海外长臂管辖机制的制约，而且美国政府绕开美国审判系统在长臂管辖中行使处罚权，也缺乏美国司法的制约。例如，2015年9月美国司法部宣布与通用汽车（General Motors）达成9亿美元DPA协议。在此案中，通用汽车公司被指控隐藏有关其车辆点火开关的安全缺陷信息，导致全球124人死亡。随后通用汽车以DPA协议的方式避免了公司中的个人被刑事追责。[27]美国司法部的这种做法使有罪的个人或企业逃避了刑事司法审判，也可能使无罪或罪轻的个人或企业得不到法院公正审理的机会，这种由美国行政部门主导的长臂管辖并不符合法治的精神。

三、美国对外长臂管辖之应对

美国以反腐败、人权、反恐等为借口，对美国之外的机构、企业和个人进行制裁，对声称直接或间接违反了美国有关法律的外国机构和个人进行长臂管辖缺乏正当性（legitimate）[28]根据，影响贸易自由、甚至影响国家之间的关系，还直接影响到相关企业的正常经营。在一些案件中还侵犯个人的人身自由和财产权利，也间接影响若干企业的员工的工作机会和生存。美国之外的不少企业和个人对美国的长臂管辖缺乏应对之策，受到重创。如何对待美国政府对外的长臂管辖是各有关国家政府、企业和受到影响的个人所面临的重大问题，也是法律界需要研究的重大课题。本文仅从法律层面对美国对外长臂管辖的应对方式进行探讨，特别是我国可以制定相关法律，为应对美国的直接和间接制裁提供法律依据。需要注意的是，制裁是一把双刃剑，美国制裁别国自身也受到损伤；同样反制裁也是双刃剑，反制裁也可能对自身造成重大损伤，甚至限制了本国相关企业的经营。因此，相关法律要有例外或者豁免的规定。总之，应对美国的直接和间接制裁的相关法律法规一定要从有利于我国的利益出发，将制裁和反制裁的损伤减少到最低程度。

在个案中，要根据案件的具体情况采取对应措施，例如美国对我国相关企业和个人采取的长臂管辖的法律依据何在？是否符合国际法？是否违反了中国的法律和公共政策？是否违反了美国宪法和相关法律？这些问题非常专业，需要专业的法律团队进行研究，提出对策。每个案件的处理又为同类案件提供了经验教训，相关部门和企业也应当组织法律专业团队进行分析，为今后类似案件的处理准备预案。这样可以保持应对政策的延续性，防止当一个新案件出现之后，我国相关企业猝不及防而蒙受重大损失。

（一）采用立法方式应对

美国以国内法为根据对其他国家进行的所谓长臂管辖引起了世界上许多国家和国际组织的反感。为了反制美国的这种做法，一些国家和区域性组织制定了相关法律加以反制，例如，1980年，针对美国法的域外适用，特别是其反垄断法的域外适用，英国制定了《贸易利益保护法》（The Protection of Trading Interests Act），“以避免外国法的域外适用侵犯英国主权，制约外国法律和政府措施对国际贸易的操控，包括不予执行外国法院的禁止令，以及外国政府限制英国向特定国家出口货物的命令，等等。欧盟最早在1996年颁布《欧盟阻断法》，保护欧盟实体在与第三国的正常交易中免受美国对伊朗、古巴、叙利亚等国的制裁影响。”[29]“近年来，中国一些金融机构、高科技企业以及公司雇员遭遇美国长臂管辖，导致巨大损失。因此，要高度关注‘长臂管辖’的深刻影响，科学合理地推进反制。”[30]采用立法反制是其中最基本的方式。

2021年1月9日，我国商务部发布了《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称《阻断办法》），主要目的是阻断外国法律与措施不当域外适用对中国的影响，维护国家主权、安全、发展利益，保护中国公民、法人或者其他组织的合法权益（第1条）。通俗一点说，也就是要阻断某些国家，特别是美国将本国法律在国外的不当适用，即所谓长臂管辖。在有些情况下，一国的国内法也可以在其国外适用，该办法只是阻断不当适用，即当“外国法律与措施的域外适用违反国际法和国际关系基本准则，不当禁止或者限制中国公民、法人或者其他组织与第三国（地区）及其公民、法人或者其他组织进行正常的经贸及相关活动的情形”（第2条）。《阻断办法》还详细规定了阻断的措施和豁免情况，更重要的是还规定了“对外国法律与措施不当域外适用，中国政府可以根据实际情况和需要，采取必要的反制措施”（第12条）。

2021年6月10日，我国全国人大常委会制定了《中华人民共和国反外国制裁法》（以下简称《反制裁法》）进一步遏制了美国政府长臂管辖对我国的影响。该法详细规定了我国的反制措施，包括对相关外国个人、组织，根据实际情况决定采取下列一种或者几种措施：“（一）不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境；（二）查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产；（三）禁止或者限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动（第6条）。”

我国制定的以上相关法律法规维护了我国主权，体现了我国反制美国长臂管辖的坚定决心。这些法律法规制定时间还不长，其执行效果将逐步显现。在实施这些法律法规中，还需要根据不同的案件采取灵活的措施。例如，商务部《阻断办法》在个案中的实施需要衡量具体案件对我国相关部门的影响；《反制裁法》还需要根据个案决定反制裁的措施。对于根据我国《反制裁法》制裁的美国相关人员，如果其中有些人没有入境中国的计划，或在中国没有财产，或其本人或亲属没有与中国有贸易往来，对这些人如何实施制裁措施，还需要进一步考虑，以期进一步完善我国反制长臂管辖的法律法规的效果。

鉴于在个案中应对美国的长臂管辖通常具有紧迫性，而我国制定法律和规章制度具有严格的程序，需要一定的时间。为了及时应对美国在某些方面的长臂管辖，例如在企业合规案件中长臂管辖权无限扩大的情况，我国有关部门也可以制定相关规范性文件或者由相关部门的负责人以发布备忘录的形式及时对美国长臂管辖进行反制。这些部门规范性文件“一方面可以为执行对等原则，对境外企业的违法犯罪行为进行管辖提供法律支撑，另一方面为我国的企业法律人员和企业抵制外国不合理的长臂管辖提供法律依据。”[31]根据美国《反海外腐败法》的规定，在美国司法部对海外的长臂管辖中，如果被指控人的行为根据其本国法律是合法的，则可以抵制美国法律的追究。[32]所以，我国制定反制裁的相关法律法规和部门规范性文件是完全必要且具有重大司法实践意义的。

（二）利用美国法律应对

美国政府以美国相关法律为根据指控其他国家的机构、企业违反了美国法律，如果通过诉讼途径解决，美国政府也必须承担证明责任，要有足够的证据证明，证据的采集也必须合法；审理必须符合法律的正当程序，特别是要符合美国宪法之规定，包括被指控方享有诉讼权利，要求快速审理的权利，要求指控方证明的权利、与证人对质的权利、不得施加过多惩罚的权利，等等。而美国行政部门在案件处理中，并不能保障被指控人的这些权利。在美国国内，即使交通违章等轻微罚款引起的争议都可能通过法院诉讼解决，法官有权决定或者免除罚款；而美国政府行政部门在对外实施长臂管辖中对国外被告人施加巨额罚款具有极大的随意性，在实体法方面违反罪刑法定、罪刑相适应的原则；程序法方面违反了公正公开审理的正当程序原则。美国政府通过所谓长臂管辖，甚至对中国的政府机构进行起诉，这种长臂管辖更是没有正当性也没有合法性，根据国际法原则，国家及其财产享受豁免权，这是国际法常识并为联合国公约所承认。[33]美国政府在长臂管辖中不能绕开国际法，也不能绕开美国宪法和美国的司法机关。

对美国长臂管辖的司法应对主要针对传统意义上的长臂管辖，即针对在美国境内由美国检察机关的起诉和美国法院在审判活动中对美国之外的机构、企业和个人进行的长臂管辖。这种方式应对需要根据具体的案件情况采取应对措施。首先需要分析美国检察机关和法院是否对我国有关部门和个人具体案件有管辖权。例如，2020年4月21日，美国密苏里州检察长斯密特（ERIC S. SCHMITT）向美国密苏里东区法院（EASTERN DISTRICT OF MISSOURI）起诉中国有关机构因为防控新冠疫情不力而导致美国密苏里州公共卫生危机。[34]这不仅缺乏事实根据，而且根据相关国际法和美国联邦宪法，美国密苏里东区法院对此案件都没有管辖权。即使根据美国国内的长臂管辖的“最低限度联系”标准，密苏里州的疫情与中国有关部门防疫措施也毫无联系。美国联邦法院的管辖权是有限的，受理案件必须在其管辖权范围之内（within the competence of the federal court）。[35]在具体案件中，如果对联邦法院是否对案件涉及事项具有管辖权存在疑问，提出法院有管辖权的一方（通常是起诉方）要就法院对争议事项具有管辖权承担证明责任。[36]在美国密苏里州检察长斯密特诉中国有关部门案件以及类似案件中，首先要推定美国密苏里东区法院对此案涉及事项没有管辖权，该州检察长需要证明该法院有管辖权。在本案中该检察长显然不了解国际法，甚至不了解美国相关法律和案例中关于司法管辖权的原则，是典型的滥用诉权的行为。

需要关注的是，美国的法院具有被动性，法院不能主动对管辖权发表意见，所以需要有人对此案的管辖问题提出意见，从而引起法院对管辖权争议的关注，要求起诉方证明法院有管辖权。虽然美国一个州的检察长和某些人在美国的法院对我国相关机构提出诉讼案件很荒谬，但我国法律界也需要关注。因为，如果没有人提出管辖权质疑，美国法官也有可能受理相关案件并作出对我不利之判决。因此我国相关法律研究部门和学者需要对这些美国检察机关滥用长臂管辖的行为进行法理上的分析和驳斥，可以法庭之友的名义或法律专家个人名义向美国政府有关部门或者受理法院提出法律意见，促使法官驳回此类起诉。

对于中美贸易纠纷引起的美国法院对我国有关部门和个人进行管辖则需要根据个案进行分析，受到美国指控的有关单位和个人可以根据国际法、中美两国的法律，在法庭上据理力争。对于美国政府利用自身的霸权在美国本土以及美国的盟国所开展的对中国相关企业人员强行限制人身自由的措施，需要根据具体案件选取不同的对应措施，对美国检察机关已经立案或者已经向美国联邦法院起诉的，我国有关企业和个人还可以利用美国法律中的条款对美国的管辖权提出异议，特别是美国宪法第十四修正案中规定的正当程序原则；如果美国政府仍然一意孤行强行管辖，还可以利用美国宪法第四修正案中关于扣押必须有合理根据的条款对美国政府的行为进行抗辩。[37]也可利用美国宪法第五修正案的规定对美国政府的起诉提出异议。[38]如果案件已经到达法庭审理阶段，中国的被告方还可以提出非法证据排除的动议，维护自己的法律权利。[39]也可以利用不强迫自证其罪原则行使沉默权和反对美方强迫取证的行为。[40]另外，对于美国行政和司法部门在案件中以不合法方式限制人身自由并造成财产损失的，中方有关人员还有权要求美国有关部门对非常拘禁等行为引发的损失进行错案赔偿。[41]

需要特别注意的是，近年来，美国司法部在对美国之外的企业和个人进行长臂管辖时经常使用DPA（Deferred Prosecution Agreement）的方式。[42]“DPA”是英美法刑事诉讼中公诉方和被告方达成的协议，经过法官审查批准后可以暂缓审判，如果被告方满足协议条件，在协议期满时控诉方可以撤回起诉。美国司法部使用DPA方式处理案件的条件通常特别苛刻，包括要求被告方承认美国政府的指控是事实，而这些所谓“事实”（facts）是在美国政府的起诉书中所列的情况，这些需要美国检察官证明后才能作为定案的根据。协议通常还要求被告同意支付一定的罚金，放弃诉讼时效权利，与美国政府合作，做出一定的合规和补救承诺。[43]美国司法部在长臂管辖中对境外的企业和个人采用DPA方式处理，实际上是美国政府检察部门绕开美国法院，在未经法庭审判的情况下达到其实现长臂管辖权的结果。被告人失去了法庭审判中享有的合法诉讼权利，特别是与证人对质的权利。根据美国法律，“控辩双方对证人都有提问的权利，直接询问和交叉询问的范围和方式必须是和将来在庭审中可能允许采取的询问方式一样，控辩一方如果想要运用全部或者是部分证词，需要遵守证据规则的规定。庭外取证必须是在法庭作出指令后才能进行。”[44]而美国司法部与被告人达成的DPA协议中通常要求被告人放弃法庭审理的权利，包括质证权、辩护权、上诉权等等。尽管条件如此苛刻，可是世界范围内依然有许多企业和个人为了早日脱身，被迫接受了与美国检察机关签署的DPA协议，而且还要在协议中声明是自愿放弃许多合法的权利。

对于此类案件，中国的被告方要分不同情况进行应对，如果相关企业确实有违反美国法律的行为，为了早日脱离美国繁琐的诉讼程序，可以接受协议中相对合理的条件，甚至也可以交纳罚款，以便企业能够继续正常经营。但是罚款不能过多，要有根据。对于美国政府完全无理的强行管辖和绕开司法进行巨额罚款等，被指控的企业和个人也可以据理力争，利用美国法律进行反制，特别是利用美国宪法第六和第七修正案的规定，[45]要求美国法院公正审理，要求与证人对质等。即使相关企业和个人为了避免长时间诉讼影响企业的经营和人身自由，不得已接受美国检察部门的DPA协议，在协议谈判过程中也可以引用美国宪法第八修正案的规定，[46]对巨额罚款等处罚进行抗辩。美国司法部与国外企业签订的DPA协议通常还包括对企业进行监管。这种监管的费用非常昂贵而且监管人还可能干涉企业的正常生产经营活动。“企业合规的第三方监管之目的是促进和帮助企业合规，应当是有利于企业正常的生产经营，而不能变成对企业的正常经营进行打压控制。”[47]对于美国政府利用企业合规监管的方式对中国相关企业进行监管的做法可以根据具体情况采取相应的抵制。由于被告企业本身与美国政府有关部门相比处于弱势一方，所以在面临美国政府相关制裁时一定要有法律帮助。

我国有关企业和个人利用美国法律对美国的长臂管辖进行反制需要精通中国和美国相关法律的专家和律师队伍。在美国的长臂管辖案件中，受到指控的中方企业和个人通常聘请美国或者相关国家的律师。这些国家的律师费用极其高昂，美国律师通常计时收费，不排除有些律师故意拖延诉讼或不积极推进诉讼，以谋求更多的律师费用，甚至不排除某些律师与美国政府有千丝万缕的关系。所以，我国亟需培养精通国际法和美国法律的专家和律师队伍，为我国的企业和个人在与美国交往中提供法律帮助。另外，中美在反腐败方面虽然有对抗，但也有合作，并且有成功的先例。[48]中美两国加强反腐败的合作是大势所趋，而美国单方采取长臂管辖的方式进行反腐显然不利于这种合作的可持续发展。

（三）引用国际法应对

美国政府在海外的长臂管辖的借口通常是声称有些国家违法，包括国际法、美国法以及一些区域性法律。例如，美国经常用自己的标准指责其他国家违反人权，或声称一些国家的机构和个人具有行贿和受贿等行为。这种以美国自身法律为标准判断美国之外的国家、机构或者个人的行为是美国霸权主义的体现。其他国家是否违反人权或者腐败不能由美国任意判断，而应当根据国际法准则，特别是联合国制定的国际条约和规则加以判断。

2021年3月18日，中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪在中美高层战略对话中指出：“中方主张和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，主张维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序，而不是以一小部分国家制定的规则为基础的秩序。世界上绝大部分国家并不承认美国的价值就是国际价值，不承认美国说的就是国际舆论，不承认少数国家制定的规则就是国际规则。”[49]联合国成立之后，制定了《联合国宪章》（以下简称《宪章》）。国家之间的关系应当遵循《宪章》的规定，判断国家间的争端也要根据《宪章》的原则。在人权领域，联合国主持下制定了《国际人权宪章》（The International Bill of Human Rights），[50]包括《世界人权宣言》《经济、社会、文化权利国际公约》[51]《公民及政治权利国际公约》[52]《公民及政治权利国际公约任意议定书》。[53]另外联合国还制定了许多其他人权公约和文件，例如《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》[54]等。联合国制定的这些人权条约和其他人权准则共同构成了国际人权法律体系的重要部分。各国的人权状况应当以联合国制定的人权条约和准则为判断标准，而不是以美国政府为标准。“中国是个法治国家，实行依法治国。中国在国际事务中的影响越来越重要，而所依据的法律不仅包括国内法，也应当包括中国所承认的国际法。”[55]改革开放以来，我国政府越来越重视人权保障，签署和批准了联合国一系列人权公约，体现了我国政府维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序的立场。

在美国长臂管辖的个案的审判中，被告人也可以援引国际法保障自己的权利，例如，联合国《公民及政治权利国际公约》第14条规定，任何受到刑事指控的人“如不通晓或不能使用法院所用之语言，应免费为备通译协助之。”[56]美国司法部在长臂管辖中与外国人订立DPA协议都是英文本，涉及中国被指控人的DPA协议没有中文本。DPA的文本很复杂，有许多法律术语，如果没有精通美国法律和英语的人进行翻译，中方的被指控人很难完全理解其中的含义。美国的刑事起诉书也是英文本，通常特别长，有很多法律术语和法律名称。在没有可靠的中文翻译的情况下，被指控的中方人员即使懂一些日常英语，也很难理解起诉书和DPA协议书的全部内容。例如孟晚舟案件中，美国司法部共计对孟晚舟以及华为提出了三份起诉书（每份起诉书代替前一份），还和孟晚舟签订了DPA协议。[57]但是，协议签字本只有英文本，没有中文本。根据联合国《公民及政治权利国际公约》之规定，美国政府有义务为不懂英文的被告方提供翻译。《美国联邦宪法》第6条规定：“依照本宪法所制定之合众国法律以及根据合众国权力所缔结或将缔结的一切条约，均为全国的最高法律；即使与任何一州的宪法或法律相抵触，各州的法官仍应遵守。”据此，美国各州依据本州法律或者美国行政部门根据部门法规对美国之外的案件行使长臂管辖时，必须遵守美国所加入的国际条约，如果违反，当事人可以援引国际条约相关规定维护自己的合法权利。美国的检察机关或者法院在处理与中国人有关的案件时有义务为中国的诉讼参与人提供合格的翻译文件。孟晚舟的母语是汉语，她有权要求美方为她提供合格的中文翻译，费用应由美方承担。在美国的长臂管辖中，美方为中方被告提供的翻译必须是合格的、中立的、有能力的，不仅需要精通英语，还需要精通相关法律。所以，这种翻译最好由中方选择，由美方承担费用。

为了更有力地反制美国以人权为借口对我国有关机关和人员强行进行所谓制裁的长臂管辖，从根本上说为了更好地保障中国人民的人权，我国必须坚定“维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序的立场”，[58]同时还要加强在联合国领域内的力量和话语权。联合国《公民及政治权利国际公约》涉及人身自由权、禁止酷刑权、公正审理权，无罪推定权、律师帮助权等很多方面的内容，是联合国领域最重要的人权公约，全世界已经有173个国家批准和加入了该公约。根据该公约，联合国还成立了人权事宜委员会（the Human Rights Committee），[59]负责监测公约的执行情况和受理个人对公约成员国违反人权的指控。该委员会委员来自公约成员国的国民。如果我国批准加入该公约，我国的国民也可以竞选联合国人权事宜委员会的委员，在这个平台上主持正义，应对美国以违反人权为借口进行的长臂管辖。

在反腐败方面，联合国也有一系列国际条约和文件。2003年10月31日，第五十八届联合国大会通过了《联合国反腐败公约》，[60]该公约“内容丰富，结构完整，除序言外共分8章，即总则、预防措施、定罪和执法、国际合作、资产追加，技术援助和信息交流、实施机制，最后条款。”[61]各国应当在《联合国反腐败公约》的基础上进行反腐败国际合作，而不是任由美国根据美国《反海外腐败法》对别国的企业和个人进行长臂管辖。

值得注意的是，近年来，美国对于中国腐败分子将财产转移到美国进行管辖，如果涉案人是中国公民，涉案资产是中国有关单位的财产，美国对这类案件的处理也属于长臂管辖的一种类型。对此，我国有关部门要根据具体案件情况进行应对，其中比较重要的是资产追回问题。根据《联合国反腐败公约》，中国有关机关有权追回与腐败犯罪有关的资产。“《公约》规定的资产追回是指公约的一个缔约国在其资产因本公约确立的腐败犯罪被转移到另一缔约国的情况下，通过一定的途径直接主张对该资产的合法所有权，或者由另一缔约国对被转移到本国境内的腐败犯罪所得进行没收后，再将其返还给前者的资产追回机制。”[62]中美两国都是《联合国反腐败公约》的成员国，我国相关部门可以根据该公约的规定要求美国返还腐败犯罪涉案财产。但是，联合国的反腐败机制主要着重于立法层面，缺乏司法和执行方面的机制，甚至缺乏国际反腐败的协调机制。这给美国在反腐败方面的长臂管辖留下了空间。解决这个问题需要设立联合国系统的反腐败执法和司法机构，由于设立机构需要很长时间，各国的态度也不统一，所以还可以考虑将严重的跨国腐败案件和恐怖主义案件列入国际刑事法院的管辖范围。根据《罗马规约》，“国际刑事法院的目的在于对严重危及世界和平、安全与福祉的犯罪行为进行管辖，对犯有国际罪行的人实施制裁，从而有助于预防、遏制这种犯罪，保证永远尊重国际正义的执行。”[63]鉴于扩大国际刑事法院管辖权这个问题涉及面更多，限于篇幅，本文不再展开。

编者按

长臂管辖（Long arm jurisdiction）原指美国各州法院在民事诉讼中对于本州之外的被告人行使管辖权，以最低限度的接触联系为根据形成的概念，本质上属于美国国内法院对本州之外的个人或企业的司法管辖问题。[1]随着美国的国力增强和世界各国经济贸易和人员交往愈发频繁，美国将长臂管辖扩张到全球，从法院的司法管辖扩张到美国政府部门的对外执法和所谓制裁的行为，这种行径也被形象地称为“长臂管辖”。2017年7月14日，中国外交部发言人指出：“中方反对在安理会框架外实施单边制裁，尤其反对其他国家根据自己的国内法实施所谓‘长臂管辖’。”[2]2020年7月20日，中国外交部发言人还指出：“美方对他国实施单边制裁和所谓长臂管辖损害别国正当、合法权益，不得人心，中方对此一贯坚决反对。”[3]2017年11月《中国日报》直接用英文撰文称美国对国外的组织和个人的制裁为“长臂管辖（long arm jurisdiction ）”。[4]有学者认为：“长臂管辖是美国利用其在全球政治、经济及科技等领域及世界秩序的主导地位，通过本国立法、行政和司法等部门的紧密配合，将国内法向国际延伸，无限扩展其域外管辖权的政策手段，由此打击外国与本国竞争的企业、相关个人、竞争或敌对的国家，以维护美国全球霸权地位。”[5]还有学者认为：中国语境下的“长臂管辖权”实质上是一种域外管辖权。[6]美国针对中国的一些长臂管辖行径严重影响中美关系。本文论述的美国“长臂管辖”包括该概念的起源以及美国利用其国内法律法规对域外进行管辖。应对美国的长臂管辖对中国之影响有各种方法，包括政治、外交、法律等，本文主要从法律角度分析中国应对美国长臂管辖相关问题。

一、长臂管辖在美国的由来和限制

管辖（jurisdiction）的概念指法院对人和案件的审理权限。美国的司法管辖权指美国联邦法院或州法院对某个案件的审理权。长臂管辖这个概念源自美国州系统的司法机构管辖美国境内的跨州案件，指当被告人的住所不在法院所在州，但和该州有某种最低联系，而且诉讼事项与这种联系有关时，该州法院可以对不在本州的被告人行使管辖权。美国的宪法等法律对法院的管辖权有明确规定，美国联邦最高法院也通过判例对美国法院管辖确立了原则。研究美国长臂管辖的来源可以厘清长臂管辖的原理，有助于反制美国政府在境外滥用长臂管辖的行为。

（一）美国长臂管辖概念的由来

美国法院对案件必须有管辖权才能受理和审理案件。《美国联邦宪法》第3条规定了美国法院的司法管辖权限，其中关于法院的刑事管辖权规定得比较明确：“审判应在犯罪发生的州内进行；但如不止在一个州内发生，审判应在国会以法律规定的一处或数处地点进行。”《美国联邦宪法》第4条规定：“凡在任何一州被控犯有叛国罪、重罪或其它罪行的人于另一州被缉获时，该州应即依照该人所逃出之州的行政当局的请求，将其交出，以便押送到对该罪行有审理权的州。”美国宪法全文只有7条，其中有2条直接规定了司法管辖权，可见美国宪法对司法管辖权的重视，同时也说明美国司法管辖权受到美国宪法严格规制。[7]但是，美国宪法并没有对刑事管辖之外的其他案件的管辖权作出明确规定，而有些民事案件涉及美国不同州的居民和财产，一个州的法院对非本州居民作为被告的案件进行管辖被形象地称为长臂管辖。由于各种案件情况不同，法院对跨州案件如何进行管辖，有何根据和限制，这些问题宪法无法规定得太具体，就需要在司法实践中解决。美国是判例法国家，法院的判决可以被其他法院援引为以后同类案件处理的根据，而美国联邦最高法院的判决（意见）对全美国各法院有法律效力。所以，美国的长臂管辖一方面受制于美国联邦宪法的原则性限制，同时要遵循美国联邦最高法院的意见。

1877年，美国联邦最高法院在Pennoyer v. Neff案[8]中，将属地管辖原则作为美国法院在民事诉讼中行使对人管辖权的依据，也即美国各州法院仅能对定居（Domiciled）在法院地的被告或者在法院所在州内能被送达传票（Served with Summons）的被告行使对人管辖权。在此案中，被告人Neff因拖欠律师Mitchell的服务费用被其律师在俄勒冈州法院起诉。因为Neff不在俄勒冈州居住，法院通过公告送达的方式传唤其应诉，但被告人未到法院应诉。随后法院作出了对被告不利的判决，但被告人也没有执行。后来被告人Neff在俄勒冈州购买了300英亩土地。Mitchell律师为了判决的执行，让当地执法人员扣押并拍卖了被告人的土地用以偿还律师费用。该土地由一个名叫Pennoyer的人购得。Neff后来才发现自己的土地被拍卖，于是对买主Pennoyer提出诉讼，要求收回自己的土地，法院最终判决Neff败诉。该案提出的问题是：法院通过公告送达的方式对非管辖区内的人员所作的判决是否有效，进而可以逻辑地推定出法院是否对不在管辖区内居住的个人有管辖权。此案经过初审、上诉，最后美国联邦最高法院审理了此案，并在判决意见中指出：“当一个案件仅针对个人，对非本地居民采用公告送达方式是无效的。......任何州不能对不在其管辖区域内的个人或财产直接行使管辖权。但是，一个州可以将该人在其境内的财产用于支付该州的公民，即使所涉及的土地为非本地居民所有，条件是不损害该土地所有人所在的州的主权。”美国联邦最高法院在这个案件确立的原则适用于美国境内州法院对其他州民事被告人的管辖，并明确指出美国法院在适用本州法律进行长臂管辖时应当以不损害另一个州的法律法规为限。

美国联邦宪法虽然规定了美国跨州的刑事管辖权分工，但毕竟比较粗略，而司法实践中法院的刑事管辖要复杂得多，不限于跨州犯罪问题。随着国际间交流日益频繁，法院的刑事管辖权涉及到对发生在美国之外的案件或人员的管辖问题，但笔者未见美国法律界对美国法院对州外或境外行使刑事司法管辖使用长臂管辖的概念。美国法院在刑事管辖中遵循五种原则，包括：属地管辖原则（the territorial principle），即犯罪的行为或者结果在美国领土内；属人管辖原则（the nationality principle），即犯罪人是美国国民；被动管辖原则（the passive personality principle），即犯罪针对的是美国国民；保护管辖原则（the protection principle ），即犯罪侵犯了美国国家利益；普遍管辖原则（the universal principle），即犯罪受到国际普遍谴责。根据以上管辖原则，美国的刑事法律可以在一定的条件下在美国领土之外适用，即美国的法院对某些犯罪具有管辖权，美国有学者称之为“美国刑事法律在领土之外的适用”（Extraterritorial Application of United States Criminal Law），而并不称之为美国刑事长臂管辖。[9]例如，犯罪人是美国公民，犯罪侵犯了美国公民和美国的国家利益。但是，除非得到相关国家的允许和配合，美国政府不能在国外进行执法活动，特别是进行侦查和收集证据，当然也不能在国外进行审判。

（二）长臂管辖“最低限度联系”条件

美国的法院在行使长臂管辖时必须符合一些条件，其中最重要的是所管辖的案件与法院所在地有最低限度的联系。随着美国国内经济的快速发展，美国各州之间的贸易往来也更加频繁，跨州贸易中发生的各种商业行为要求对属地管辖原则进行改变。1945年美国联邦最高法院在“国际鞋业公司诉华盛顿州”一案中对传统的司法管辖进行了一些修正。国际鞋业（International Shoe Co.）是一家设在特拉华州的公司，主要业务不在华盛顿州。该公司雇佣了在华盛顿州居住的十几名销售人员，但没有为这些人员承担失业保险金。华盛顿州失业金管理部门向法院起诉要求该公司补交失业金。因为该公司不在华盛顿州，相关法律文书是通过发送邮件给该公司最后所知的地址和直接给居住在华盛顿州的一名销售人员。在此案中，该公司的主要辩称理由如下：“1.法院给该公司的一名销售人员发送法律文书不是合适的通知方式；2.该公司不是华盛顿州的公司，在华盛顿州也没有‘营业活动’，也没有在华盛顿州设立机构。所以该公司不是华盛顿州的用人单位，不适用华盛顿关于交纳失业金的规定。”美国联邦最高法院提出：“如果被告没有出现在法院的辖区，法院要想使其服从属人诉讼的判决，则被告与法院之间应有某种最低联系（Minimum Contacts）。[10]这个案例成为美国国内法院对跨州民事案件长臂管辖权的经典案例。

长臂管辖中“最低联系标准”（minimum contacts）中的“最低”并非很少的意思，而是要有“足够的”（sufficient）联系，即案件的实体条件能够满足司法机关对案件管辖的最低标准。依据“最低限度联系”原则，当一个司法管辖区域的非居民被告与法院的联系满足美国宪法正当程序条款，[11]并具有最低限度联系时，该法院即可以管辖。这种“长臂管辖权”增加了美国法官在具体案件中的自由裁量权。

（三）长臂管辖“有意利用”条件

美国的法院不能主动对某个案件进行管辖。由于法院具有被动性、谦抑性等特点，因此只有存在法律根据时才能受理案件。“美国联邦法院决定对某个案件有管辖权的条件是该案件有‘可审判性’（justiciability），包括一系列原则（doctrines），特别是禁止法院主动对案件的管辖权提出建议性意见（advisory opinions），禁止与案件无关的人起诉（standing），禁止受理缺乏足够的根据（ripeness）的案件和审理没有意义（mootness）的案件，等等。”[12]美国法院在对辖区之外被告进行长臂管辖中，除了受制于以上美国的法院管辖权限制之外，还要符合最低限度联系条件，并且这种联系是受到长臂管辖的被告方主动确立的，即被告方有意利用了该法院管辖区内的某种资源从事活动，最低限度条件才能成立。

1980年美国联邦最高法院审理的世界大众汽车公司诉伍德森案是长臂管辖方面的经典案例。[13]本案中Robinson夫妇在纽约购买了一部奥迪新车之后，驾驶该车和孩子一起从纽约迁往亚利桑那州新家，在途径俄克拉荷马州时，被另一部汽车追尾，引起汽车着火，造成他们全家烧伤。原告夫妇称其所买的汽车油箱及燃料系统设计和安装存在缺陷，并向俄克拉荷马地区法院提起诉讼，将汽车制造商（德国奥迪汽车公司）、美国汽车进口商和地区经销商以及零售商作为共同被告。该汽车的地区经销商和零售商对法院管辖权提出异议，认为地区经销商的营业处设在纽约，且其业务范围是在纽约、新泽西州和康涅狄格州三个州，而没有在俄克拉荷马销售汽车，也没有在该州从事其他业务。

美国联邦最高法院认为：“最低限度联系应当是指被告[14]在法院所在地州的活动与法院所在地州的联系使其应合理地预计到可能在该州被起诉（reasonable anticipation of being brought into court there），外州被告应当预见到其产品可能途经法院所在地州，并不能说明其与法院所在地州存在最低限度联系。”本案中，原告购买汽车的行为发生在纽约，而且其购买汽车时是纽约州居民，在俄克拉荷马州使用该汽车仅仅是一个非常孤立的事件，是原告单方的行为所致，除此之外，被告与该州再无其他联系。被告并未直接或间接地在俄克拉荷马州销售，因此，他们同俄克拉荷马州的最低限度联系不能成立，俄克拉荷马州的法院不能对其行使管辖权。

这个案件具有重要的理论和实践意义，明确了法院的长臂管辖权不能随意扩张的同时，也对“最低限度联系”作出了诠释。美国联邦最高法院认为：“正当程序要求被告方有机会事先了解到其行为可能在某地被诉讼，有意利用在法院管辖地区从事业务是它在当地法院被起诉的重要标志。在这种情况下，它就可以在相关州购买消费者责任保险。”而此案中被告不符合“有意利用”（Purposeful Availment）的基本标准。据此，如果被告为自己的利益有目的地利用法院地的商业或其它条件，以取得在法院地州从事某种活动的权利，进而得到该州法律上的利益与保护，则该州法院可以行使管辖权。美国联邦最高法院在此案中对长臂管辖确定的受理标准强调了被告行为的目的性和可预见性对法院行使长臂管辖权的影响。既然在美国国内州之间长臂管辖都应当受到美国宪法规定的正当程序条款的限制，那么，美国法院对美国境外的被告行使管辖权最起码需要尊重美国宪法的规定和国际准则的规制。

二、美国长臂管辖的境外扩张

近年来，美国政府利用自身的国力和资源，以反腐败、保障人权等名义通过一系列法律法规，对相关国家进行武器禁运、金融或者贸易管制等制裁，然后再以外国有关企业和个人违反美国政府的制裁为理由对其实行司法管辖。比较典型的方式是美国政府有关部门，特别是美国司法部，针对海外的企业和个人在美国国内的法院提出起诉甚至不经审判作出处罚。据此，美国长臂管辖的概念已经由美国州法院对本州之外的被告实施管辖扩大到美国政府和美国法院将本国的法律适用到美国之外的现象。美国政府的这种管辖的力度越来越大，范围越来越广，手臂越来越长，对世界许多国家、企业和个人形成巨大影响。美国国内有些州的检察部门和有些个人甚至以疫情为由对中国有关机构提出诉讼，[15]美国司法部还甚至在美国本土之外拘禁中国公民，并在美国法院对其提出起诉。[16]管辖本来是法院的司法职能，法院的司法要有严格的法律根据，包括国内和国际法的根据。美国现在的长臂管辖不仅在法院的管辖问题上造成混乱，而且赋予了美国行政机关太大的权力，甚至有代替司法机关裁判的倾向。美国的长臂管辖借口太多，涉及面太广，以下以美国最常用的两种借口，即关于违反美国制裁和反腐问题，分析美国长臂管辖的海外扩张及其特点。

（一）美国的对外制裁与长臂管辖

随着美国国力的增强，美国对于外国制裁力度和范围也逐步加大。这些制裁的理由通常是指责一些国家涉及恐怖主义或者违反人权。这些制裁的方式通常是由美国国会通过法案，美国政府指责有关国家的机构和个人违反这些法案，则美国政府就可以进行长臂管辖。例如美国《出口管理法》（EAA）、《武器出口管制法》（AECA）和《国际突发事件经济权力法》（IEEPA）通常由一个行政机关负责主要执法任务。在多数情况下，该行政机关会依据国会法律授权，颁布执行法律的行政法规，与执行有关的具体细节通常都规定在这些行政法规中。例如为执行《武器出口管制法》（AECA），美国国务院颁布了《武器国际运输条例》（ITAR）。所有从事军用产品和服务的生产、出口、中介等行为的个人或企业都必须经美国政府注册。美国的法规、条例出自多个部门，参与管理的也有不少部门，例如美国商务部根据《美国1979年出口管制法》（Export Administration Act of 1979）制定了一系列“美国出口管制条例”（The Export Administration Regulations简称EAR），由美国商务部以及工业和安全局（Bureau of Industry and Security）负责执行。[17]美国能源部和财政部在个别产品和技术上也拥有出口管制的权力。当美国国务院或商务部做出不允许出口某类产品的决定时，该决定实施的部门包括商务部、国土安全部下属的海关和边境保护局以及司法部等部门。美国国内外的任何机构和个人违反出口管制，则可能受到美国的行政处罚。值得注意的是美国的制裁本身，甚至行政处罚还不是法院的刑事审判的依据，但在处理这些案件过程中，美国政府经常以当事人申报不实或提供了虚假信息为借口，以“妨碍司法罪”将当事人告上美国法庭，由于触犯的是联邦法律，则由美国司法部负责刑事调查并提起刑事诉讼，这就构成了美国司法部门的长臂管辖。

在人权方面，近年来，美国以所谓“违反人权”等问题对一些国家进行制裁。美国国内外与这些国家交往的企业和个人也可能受到牵连。如果我国有关企业和个人与被美国制裁的国家的相关企业和个人存在美国法律法规禁止的某些业务往来，美国政府有关部门就可能以此为理由对我国的相关单位和个人进行追究，可能导致我国的有关企业和个人也受到美国长臂管辖的不利影响。例如，2012年美国国会通过了《马格尼斯基法》（Magnitsky Act），这原来是美国针对俄罗斯在马格尼斯基案中涉嫌违反人权制裁的法律，后来扩大成授权美国总统对美国声称违反人权的各国有关单位和个人进行制裁的法律，制裁的理由包括：有重大腐败行为；法外杀人；酷刑；违反国际公认人权等等。制裁包括两类：拒绝给相关的人入境美国的签证或其它入境文件；取消他们已有的签证或其它入境文件，冻结这些人在美国的财产。[18]2019年，美国国会通过了《香港人权与民主法案》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019），以人权为名，将香港作为牵制中国发展的砝码。2020年5月，美国国务卿蓬佩奥依据生效的《香港人权与民主法》取消美国政府给予香港的“差别与特殊待遇”，从而加严对香港的出口管制，并对一些在港企业及高管人员进行制裁，这无疑是直接干涉我国内政。我国外交部发言人对美国国会众议院执意通过所谓“香港人权与民主法案”表示强烈愤慨和坚决反对。[19]美国政府有关部门也经常以当事人申报不实等借口，以涉嫌签证欺骗、妨碍司法为由，对当事人提起刑事诉讼，从而把行政制裁转化为司法管辖案件。

值得注意的是，美国还以各种理由联合一些盟国对世界上一个国家或一些国家进行制裁，这些制裁措施不仅对被制裁国家有直接影响，而且对美国以及其他国家的企业也有重大影响。本来各国并不需要遵守美国对另一个国家的制裁法令，但是，美国借助其强大的经济和科技力量，通过法律法规，要求各国不得将美国的产品转口到被制裁的国家，否则也将违反美国法令，面临严重后果。这种弯弯绕的方式使美国的长臂管辖延伸越来越长。例如2016年3月，美国商务部公布了一项调查，声称中兴公司在与伊朗等国家的合作中包含了美国的供应链，违反了美国法令。中兴公司表示，2012年美国发起调查之后，中兴公司及时停止了与伊朗等国的相关项目。但是，最终美国有关部门还是以中兴通讯“违反美国出口限制法规”等名目为由，对中兴公司采取限制出口措施，要求中兴公司彻底改组董事会、管理层，采取更高规格的安全保障，确保遵守美国法律，并对中兴公司处以巨额罚款和设定了合规考察期。[20]美国之外的公司，将含有原产于美国的受限制零部件的产品卖给受美国制裁国家，则有关公司可能受到美国制裁。这形成了一张巨大的网，把任何与美国有间接关系的企业和个人都纳入这个法网之中。再例如，美国利用对银行的控制，对有关银行美元结算进行规制，那么银行的客户与被美国制裁的国家使用美元结算需要向相关银行说明，如果没有说明，或者说明不实，就可能构成“欺诈银行罪”，美国的司法部就可以在美国境内甚至境外对该人采取人身强制措施，并向美国联邦法院起诉，从而实现了美国法律长臂管辖的新形态。最值得警惕的是，这种银行与客户之间的交流本来属于正常的经济行为，而美国政府居然可以把客户与银行之间交流行为中所谓“提供虚假信息”认定为欺诈银行，成为违反美国法律的重罪，并加以过度的惩罚。这完全不符合罪刑法定、罪刑相适应和法律正当程序的原则。

（二）《美国海外反腐败法》与长臂管辖

美国对海外行使长臂管辖权的另一个借口是反腐败。美国于1977年制定《反海外腐败法》（Foreign Corrupt  Practices Act，简称FCPA）。该法的原意是惩治美国国内的企业在对外交往中的贿赂行为。美国司法部和美国证交会联合发布的《〈反海外腐败法〉信息指引》（A Resource Guide to the U.S. Foreign Corrupt Practices Act）指出：美国“证交会发现四百多家美国公司为了获得在海外的业务而向外国政府官员支付了数亿美元的贿赂。证交会报告称许多公司利用秘密的‘小金库’在美国境内支付非法的竞选献金和在海外向外国官员支付腐败款项，并且伪造其公司财务记录以掩盖上述付款。”[21]原本这部致力于打击美国企业腐败犯罪的法律现在却已经成为美国政府对美国之外的企业进行管辖的重要法律工具。美国司法部在执行《反海外腐败法》方面权力极大，几乎将全世界与美国有关的企业都纳入它的管辖范围，它不仅可以对美国境外的相关企业和个人进行调查，而且可以根据《美国联邦刑事诉讼规则》（Federal Rules of Criminal Procedure）决定对相关企业和个人作出起诉、不起诉、附条件不起诉以及罚款等实质性处理。[22]例如，美国政府在处理德国西门子公司贿赂案中，美国司法部对西门子公司进行了巨额罚款。美国指控，从上世纪90年代起，西门子开始通过系统的不法行为，以向官员行贿方式在全球开展业务，行贿行为规模惊人，总计超过290个项目，向各国政府官员行贿范围涉及委内瑞拉、中国、以色列、尼日利亚、阿根廷、越南、俄罗斯、墨西哥等国的相关人员。西门子至少向政府官员行贿4283笔，合计约14亿美元，以换取商业合同，包括修建城市铁路、移动电话系统、医疗系统、身份证系统等。甚至在联合国和伊拉克的石油换食品计划中，西门子也通过给予伊拉克官员回扣的办法换取向伊拉克出售电站和设备。美国司法部于2008年12月15日宣布德国西门子及其三家子公司承认违反了美国《反海外腐败法》，并对该公司科以罚金4.5亿美元，此前两天，西门子已经与美国证交会达成和解，并支付3.5亿美元罚金。此外西门子还被慕尼黑地区监察机构处以3.95亿欧元罚金，加上此前西门子被处罚罚金，西门子前后共支付约16亿美金罚金，成为当时因行贿而被施以的最重惩罚。[23]

美国司法部在处理法国空中客车案件中也对被告施加了巨额罚款。空客（Airbus）是一家法国公司，为世界上许多国家提供民用和军用飞机。美国司法部指控空客公司从事了一项多年的大规模的向中国及其他国家进行行贿促销计划。美国司法部认为空客公司违反了美国《反海外腐败法》以及其他一些法律，并于2020年1月28日，在美国哥伦比亚特区法院对空客进行起诉。1月31日，美国司法部与空客达成协议，空客公司同意支付高达39亿美元的巨额罚款。[24]

值得注意的是，空客公司案件的被告方虽然不是中国的企业和个人，但此案的特殊之处是美国司法部对空客的起诉书中大篇幅地提及空客公司向中国有关方面行贿的事项。空客公司与美国司法部达成的DPA协议的条件之一是承认指控为事实，从而免除了美国司法部的举证责任，甚至免除了该案件通过法院进行审理的司法程序，从而坐实了中国有关方面受贿的事实。更重要的是，由于DPA协议达成之后，空客公司只要满足美国司法部提出的条件，案件可以不经过法院审理而撤销，这无疑也就剥夺了中国有关方面澄清有关行贿事实的机会。空客公司是否真实地、自愿地与美国司法部达成DPA协议，不在本文论述范围，但因为此案涉及中国有关部门受贿问题，应当查清事实，而不宜只凭美国司法部和空客公司双方的DPA协议加以认定，这至少是损害了中方有关部门澄清事实的权利。根据无罪推定的原则，此案如果经过法庭审判，起诉方美国司法部要对指控事实提供各种证据，并且要达到排除合理怀疑的程度。中国有关方面是否在空客公司案件中有受贿行为，在法庭审理之前是不能确认的，美国司法部不应当因此而认定中方有关部门有受贿行为。但是，由于美国司法部与空客达成了DPA协议，此案没有经过法庭审理的正当程序，空客公司就承认了向中方有关部门行贿的指控，将来美国司法部可以据此指控中方有关部门受贿，从而给中方有关部门留下巨大的隐患。

（三）美国对外实施长臂管辖的根据和特点

“长臂管辖”原来是美国境内各州法院之间解决管辖权的一种手段，主要适用于民事诉讼，本来是一个国内不同法域之间的法律问题。近年来，美国的“长臂管辖”却伸得越来越长，从美国境内伸向了全世界，从法院的管辖权问题扩张到美国政府在全世界强行适用美国法律。根据美国《反海外腐败法》，美国司法部对“发行人”（即上市公司）及代表其行事的管理人员、董事、雇员、代理人或股东拥有执法权限。司法部同时还就FCPA的反贿赂条款对“国内人”——包括（a）美国公民、和居民；和（b）国内人及代表该“国内人”行事的管理人员、董事、雇员、代理人或股东——以及在美国境内采取促成违反FCPA行为的行动的外国个人和商业机构负有刑事和民事执法职责。[25]FCPA反贿赂条款可以同时适用于美国境内及境外的行为。发行人和国内人（及其管理人员、董事、雇员、代理人或股东）可能因使用美国邮递服务或者任何州际商业手段或工具促进向外国官员进行腐败付款而被起诉。此处的“州际商业”指“在数个州之间、任何外国与任何州之间或者任何州与在该州之外的任何地方或船只之间的贸易、商业、交通或通讯”。这个术语还包括跨州使用任何州际通讯或任何其他州际工具。因此，涉及利用美国的设施打电话、发电子邮件、短信、传真即涉及州际商业——同样，从美国的银行或往美国的银行汇款，或者以其他方式使用美国的银行系统，或者跨州旅行，或者往返美国进行国际旅行也涉及州际商业。[26]根据美国的说法，凡是与美国有经济往来，甚至没有直接的经济往来，在国际交往中涉及到以美元结算的、通过美国的电子邮件服务器进行通讯的都受到美国管辖。以银行结算问题为例，在美元贸易体系下，全球贸易不可避免受到美国的货币体系和贸易体系的限制。即使企业和个人在某一个案例中与美国没有直接往来，但只要其业务中包括美元结算的交易，如果没有向银行说明，则美国政府就可能以“欺骗银行罪”（bank fraud或者wire fraud）追究银行客户的刑事责任。该银行甚至不必是美国银行，只要有美元结算业务，该银行及其客户的美元结算业务就得受美国管辖。按此逻辑，世界上的任何人只要满足了“最低联系”（只要和美国发生了任何联系，哪怕仅仅是电话、邮件或银行转账）美国就具有管辖权，凡是同美国有点关系的企业甚至个人都可能面临被追诉的危险。美国以其国内法为依据形成的国际化的“长臂管辖”，对全世界与美国有直接或者间接关系的企业和个人都形成了威慑与影响，而且有愈演愈烈的趋势。这是美国霸权在司法方面的最明显的体现，也是对世界许多国家、企业和个人最危险的事情。

美国的这些海外长臂管辖缺乏合理性根据。在许多案件中，美国的国内法并不能作为其司法部门和行政部门对美国之外的机构和个人行使管辖权的根据。美国国内的长臂管辖尚需要有“最低限度接触”。这种接触应当是涉及侵犯了法院所在地的原告人的利益，这样原告人才具有资格（standing）在本州的法院对不居住在本州的人进行诉讼。与案件无关的人无权提出诉讼，即使公益诉讼，检察官也是代表了受到利益侵害的一方，包括国家、个人对加害人提出诉讼。美国政府对国外进行长臂管辖在许多案件中，被告方并没有侵犯美国政府和个人的利益。美国政府仅以客户使用美元结算，或者使用了美国的通讯设备而对美国之外的机构和个人提出诉讼在资格方面是不能成立的。

美国对外长臂管辖的特点是高度的行政化。管辖本来是法院的职责，但近年来，美国对境外的长臂管辖有取代法院审判的特点。美国政府的行政部门就可以对美国之外的企业和个人进行处罚，例如美国司法部具有罚款权，还可以利用不起诉和撤回起诉等方式使案件不通过审判而结案。这不仅侵犯了案件当事人得到审判的权利，还涉及案件中第三人或者其他人的权利，也涉嫌违反美国宪法的正当程序原则。美国在实施对外长臂管辖中，行政部门，特别是美国司法部、美国财政部等部门权力极度扩张，承担了对许多案件进行调查，甚至处分的功能，缺乏正当程序的制约，具有很大的随意性。美国政府一直标榜权力需要制约，但是在美国的对外长臂管辖中，美国政府本身缺乏对于海外长臂管辖机制的制约，而且美国政府绕开美国审判系统在长臂管辖中行使处罚权，也缺乏美国司法的制约。例如，2015年9月美国司法部宣布与通用汽车（General Motors）达成9亿美元DPA协议。在此案中，通用汽车公司被指控隐藏有关其车辆点火开关的安全缺陷信息，导致全球124人死亡。随后通用汽车以DPA协议的方式避免了公司中的个人被刑事追责。[27]美国司法部的这种做法使有罪的个人或企业逃避了刑事司法审判，也可能使无罪或罪轻的个人或企业得不到法院公正审理的机会，这种由美国行政部门主导的长臂管辖并不符合法治的精神。

三、美国对外长臂管辖之应对

美国以反腐败、人权、反恐等为借口，对美国之外的机构、企业和个人进行制裁，对声称直接或间接违反了美国有关法律的外国机构和个人进行长臂管辖缺乏正当性（legitimate）[28]根据，影响贸易自由、甚至影响国家之间的关系，还直接影响到相关企业的正常经营。在一些案件中还侵犯个人的人身自由和财产权利，也间接影响若干企业的员工的工作机会和生存。美国之外的不少企业和个人对美国的长臂管辖缺乏应对之策，受到重创。如何对待美国政府对外的长臂管辖是各有关国家政府、企业和受到影响的个人所面临的重大问题，也是法律界需要研究的重大课题。本文仅从法律层面对美国对外长臂管辖的应对方式进行探讨，特别是我国可以制定相关法律，为应对美国的直接和间接制裁提供法律依据。需要注意的是，制裁是一把双刃剑，美国制裁别国自身也受到损伤；同样反制裁也是双刃剑，反制裁也可能对自身造成重大损伤，甚至限制了本国相关企业的经营。因此，相关法律要有例外或者豁免的规定。总之，应对美国的直接和间接制裁的相关法律法规一定要从有利于我国的利益出发，将制裁和反制裁的损伤减少到最低程度。

在个案中，要根据案件的具体情况采取对应措施，例如美国对我国相关企业和个人采取的长臂管辖的法律依据何在？是否符合国际法？是否违反了中国的法律和公共政策？是否违反了美国宪法和相关法律？这些问题非常专业，需要专业的法律团队进行研究，提出对策。每个案件的处理又为同类案件提供了经验教训，相关部门和企业也应当组织法律专业团队进行分析，为今后类似案件的处理准备预案。这样可以保持应对政策的延续性，防止当一个新案件出现之后，我国相关企业猝不及防而蒙受重大损失。

（一）采用立法方式应对

美国以国内法为根据对其他国家进行的所谓长臂管辖引起了世界上许多国家和国际组织的反感。为了反制美国的这种做法，一些国家和区域性组织制定了相关法律加以反制，例如，1980年，针对美国法的域外适用，特别是其反垄断法的域外适用，英国制定了《贸易利益保护法》（The Protection of Trading Interests Act），“以避免外国法的域外适用侵犯英国主权，制约外国法律和政府措施对国际贸易的操控，包括不予执行外国法院的禁止令，以及外国政府限制英国向特定国家出口货物的命令，等等。欧盟最早在1996年颁布《欧盟阻断法》，保护欧盟实体在与第三国的正常交易中免受美国对伊朗、古巴、叙利亚等国的制裁影响。”[29]“近年来，中国一些金融机构、高科技企业以及公司雇员遭遇美国长臂管辖，导致巨大损失。因此，要高度关注‘长臂管辖’的深刻影响，科学合理地推进反制。”[30]采用立法反制是其中最基本的方式。

2021年1月9日，我国商务部发布了《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称《阻断办法》），主要目的是阻断外国法律与措施不当域外适用对中国的影响，维护国家主权、安全、发展利益，保护中国公民、法人或者其他组织的合法权益（第1条）。通俗一点说，也就是要阻断某些国家，特别是美国将本国法律在国外的不当适用，即所谓长臂管辖。在有些情况下，一国的国内法也可以在其国外适用，该办法只是阻断不当适用，即当“外国法律与措施的域外适用违反国际法和国际关系基本准则，不当禁止或者限制中国公民、法人或者其他组织与第三国（地区）及其公民、法人或者其他组织进行正常的经贸及相关活动的情形”（第2条）。《阻断办法》还详细规定了阻断的措施和豁免情况，更重要的是还规定了“对外国法律与措施不当域外适用，中国政府可以根据实际情况和需要，采取必要的反制措施”（第12条）。

2021年6月10日，我国全国人大常委会制定了《中华人民共和国反外国制裁法》（以下简称《反制裁法》）进一步遏制了美国政府长臂管辖对我国的影响。该法详细规定了我国的反制措施，包括对相关外国个人、组织，根据实际情况决定采取下列一种或者几种措施：“（一）不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境；（二）查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产；（三）禁止或者限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动（第6条）。”

我国制定的以上相关法律法规维护了我国主权，体现了我国反制美国长臂管辖的坚定决心。这些法律法规制定时间还不长，其执行效果将逐步显现。在实施这些法律法规中，还需要根据不同的案件采取灵活的措施。例如，商务部《阻断办法》在个案中的实施需要衡量具体案件对我国相关部门的影响；《反制裁法》还需要根据个案决定反制裁的措施。对于根据我国《反制裁法》制裁的美国相关人员，如果其中有些人没有入境中国的计划，或在中国没有财产，或其本人或亲属没有与中国有贸易往来，对这些人如何实施制裁措施，还需要进一步考虑，以期进一步完善我国反制长臂管辖的法律法规的效果。

鉴于在个案中应对美国的长臂管辖通常具有紧迫性，而我国制定法律和规章制度具有严格的程序，需要一定的时间。为了及时应对美国在某些方面的长臂管辖，例如在企业合规案件中长臂管辖权无限扩大的情况，我国有关部门也可以制定相关规范性文件或者由相关部门的负责人以发布备忘录的形式及时对美国长臂管辖进行反制。这些部门规范性文件“一方面可以为执行对等原则，对境外企业的违法犯罪行为进行管辖提供法律支撑，另一方面为我国的企业法律人员和企业抵制外国不合理的长臂管辖提供法律依据。”[31]根据美国《反海外腐败法》的规定，在美国司法部对海外的长臂管辖中，如果被指控人的行为根据其本国法律是合法的，则可以抵制美国法律的追究。[32]所以，我国制定反制裁的相关法律法规和部门规范性文件是完全必要且具有重大司法实践意义的。

（二）利用美国法律应对

美国政府以美国相关法律为根据指控其他国家的机构、企业违反了美国法律，如果通过诉讼途径解决，美国政府也必须承担证明责任，要有足够的证据证明，证据的采集也必须合法；审理必须符合法律的正当程序，特别是要符合美国宪法之规定，包括被指控方享有诉讼权利，要求快速审理的权利，要求指控方证明的权利、与证人对质的权利、不得施加过多惩罚的权利，等等。而美国行政部门在案件处理中，并不能保障被指控人的这些权利。在美国国内，即使交通违章等轻微罚款引起的争议都可能通过法院诉讼解决，法官有权决定或者免除罚款；而美国政府行政部门在对外实施长臂管辖中对国外被告人施加巨额罚款具有极大的随意性，在实体法方面违反罪刑法定、罪刑相适应的原则；程序法方面违反了公正公开审理的正当程序原则。美国政府通过所谓长臂管辖，甚至对中国的政府机构进行起诉，这种长臂管辖更是没有正当性也没有合法性，根据国际法原则，国家及其财产享受豁免权，这是国际法常识并为联合国公约所承认。[33]美国政府在长臂管辖中不能绕开国际法，也不能绕开美国宪法和美国的司法机关。

对美国长臂管辖的司法应对主要针对传统意义上的长臂管辖，即针对在美国境内由美国检察机关的起诉和美国法院在审判活动中对美国之外的机构、企业和个人进行的长臂管辖。这种方式应对需要根据具体的案件情况采取应对措施。首先需要分析美国检察机关和法院是否对我国有关部门和个人具体案件有管辖权。例如，2020年4月21日，美国密苏里州检察长斯密特（ERIC S. SCHMITT）向美国密苏里东区法院（EASTERN DISTRICT OF MISSOURI）起诉中国有关机构因为防控新冠疫情不力而导致美国密苏里州公共卫生危机。[34]这不仅缺乏事实根据，而且根据相关国际法和美国联邦宪法，美国密苏里东区法院对此案件都没有管辖权。即使根据美国国内的长臂管辖的“最低限度联系”标准，密苏里州的疫情与中国有关部门防疫措施也毫无联系。美国联邦法院的管辖权是有限的，受理案件必须在其管辖权范围之内（within the competence of the federal court）。[35]在具体案件中，如果对联邦法院是否对案件涉及事项具有管辖权存在疑问，提出法院有管辖权的一方（通常是起诉方）要就法院对争议事项具有管辖权承担证明责任。[36]在美国密苏里州检察长斯密特诉中国有关部门案件以及类似案件中，首先要推定美国密苏里东区法院对此案涉及事项没有管辖权，该州检察长需要证明该法院有管辖权。在本案中该检察长显然不了解国际法，甚至不了解美国相关法律和案例中关于司法管辖权的原则，是典型的滥用诉权的行为。

需要关注的是，美国的法院具有被动性，法院不能主动对管辖权发表意见，所以需要有人对此案的管辖问题提出意见，从而引起法院对管辖权争议的关注，要求起诉方证明法院有管辖权。虽然美国一个州的检察长和某些人在美国的法院对我国相关机构提出诉讼案件很荒谬，但我国法律界也需要关注。因为，如果没有人提出管辖权质疑，美国法官也有可能受理相关案件并作出对我不利之判决。因此我国相关法律研究部门和学者需要对这些美国检察机关滥用长臂管辖的行为进行法理上的分析和驳斥，可以法庭之友的名义或法律专家个人名义向美国政府有关部门或者受理法院提出法律意见，促使法官驳回此类起诉。

对于中美贸易纠纷引起的美国法院对我国有关部门和个人进行管辖则需要根据个案进行分析，受到美国指控的有关单位和个人可以根据国际法、中美两国的法律，在法庭上据理力争。对于美国政府利用自身的霸权在美国本土以及美国的盟国所开展的对中国相关企业人员强行限制人身自由的措施，需要根据具体案件选取不同的对应措施，对美国检察机关已经立案或者已经向美国联邦法院起诉的，我国有关企业和个人还可以利用美国法律中的条款对美国的管辖权提出异议，特别是美国宪法第十四修正案中规定的正当程序原则；如果美国政府仍然一意孤行强行管辖，还可以利用美国宪法第四修正案中关于扣押必须有合理根据的条款对美国政府的行为进行抗辩。[37]也可利用美国宪法第五修正案的规定对美国政府的起诉提出异议。[38]如果案件已经到达法庭审理阶段，中国的被告方还可以提出非法证据排除的动议，维护自己的法律权利。[39]也可以利用不强迫自证其罪原则行使沉默权和反对美方强迫取证的行为。[40]另外，对于美国行政和司法部门在案件中以不合法方式限制人身自由并造成财产损失的，中方有关人员还有权要求美国有关部门对非常拘禁等行为引发的损失进行错案赔偿。[41]

需要特别注意的是，近年来，美国司法部在对美国之外的企业和个人进行长臂管辖时经常使用DPA（Deferred Prosecution Agreement）的方式。[42]“DPA”是英美法刑事诉讼中公诉方和被告方达成的协议，经过法官审查批准后可以暂缓审判，如果被告方满足协议条件，在协议期满时控诉方可以撤回起诉。美国司法部使用DPA方式处理案件的条件通常特别苛刻，包括要求被告方承认美国政府的指控是事实，而这些所谓“事实”（facts）是在美国政府的起诉书中所列的情况，这些需要美国检察官证明后才能作为定案的根据。协议通常还要求被告同意支付一定的罚金，放弃诉讼时效权利，与美国政府合作，做出一定的合规和补救承诺。[43]美国司法部在长臂管辖中对境外的企业和个人采用DPA方式处理，实际上是美国政府检察部门绕开美国法院，在未经法庭审判的情况下达到其实现长臂管辖权的结果。被告人失去了法庭审判中享有的合法诉讼权利，特别是与证人对质的权利。根据美国法律，“控辩双方对证人都有提问的权利，直接询问和交叉询问的范围和方式必须是和将来在庭审中可能允许采取的询问方式一样，控辩一方如果想要运用全部或者是部分证词，需要遵守证据规则的规定。庭外取证必须是在法庭作出指令后才能进行。”[44]而美国司法部与被告人达成的DPA协议中通常要求被告人放弃法庭审理的权利，包括质证权、辩护权、上诉权等等。尽管条件如此苛刻，可是世界范围内依然有许多企业和个人为了早日脱身，被迫接受了与美国检察机关签署的DPA协议，而且还要在协议中声明是自愿放弃许多合法的权利。

对于此类案件，中国的被告方要分不同情况进行应对，如果相关企业确实有违反美国法律的行为，为了早日脱离美国繁琐的诉讼程序，可以接受协议中相对合理的条件，甚至也可以交纳罚款，以便企业能够继续正常经营。但是罚款不能过多，要有根据。对于美国政府完全无理的强行管辖和绕开司法进行巨额罚款等，被指控的企业和个人也可以据理力争，利用美国法律进行反制，特别是利用美国宪法第六和第七修正案的规定，[45]要求美国法院公正审理，要求与证人对质等。即使相关企业和个人为了避免长时间诉讼影响企业的经营和人身自由，不得已接受美国检察部门的DPA协议，在协议谈判过程中也可以引用美国宪法第八修正案的规定，[46]对巨额罚款等处罚进行抗辩。美国司法部与国外企业签订的DPA协议通常还包括对企业进行监管。这种监管的费用非常昂贵而且监管人还可能干涉企业的正常生产经营活动。“企业合规的第三方监管之目的是促进和帮助企业合规，应当是有利于企业正常的生产经营，而不能变成对企业的正常经营进行打压控制。”[47]对于美国政府利用企业合规监管的方式对中国相关企业进行监管的做法可以根据具体情况采取相应的抵制。由于被告企业本身与美国政府有关部门相比处于弱势一方，所以在面临美国政府相关制裁时一定要有法律帮助。

我国有关企业和个人利用美国法律对美国的长臂管辖进行反制需要精通中国和美国相关法律的专家和律师队伍。在美国的长臂管辖案件中，受到指控的中方企业和个人通常聘请美国或者相关国家的律师。这些国家的律师费用极其高昂，美国律师通常计时收费，不排除有些律师故意拖延诉讼或不积极推进诉讼，以谋求更多的律师费用，甚至不排除某些律师与美国政府有千丝万缕的关系。所以，我国亟需培养精通国际法和美国法律的专家和律师队伍，为我国的企业和个人在与美国交往中提供法律帮助。另外，中美在反腐败方面虽然有对抗，但也有合作，并且有成功的先例。[48]中美两国加强反腐败的合作是大势所趋，而美国单方采取长臂管辖的方式进行反腐显然不利于这种合作的可持续发展。

（三）引用国际法应对

美国政府在海外的长臂管辖的借口通常是声称有些国家违法，包括国际法、美国法以及一些区域性法律。例如，美国经常用自己的标准指责其他国家违反人权，或声称一些国家的机构和个人具有行贿和受贿等行为。这种以美国自身法律为标准判断美国之外的国家、机构或者个人的行为是美国霸权主义的体现。其他国家是否违反人权或者腐败不能由美国任意判断，而应当根据国际法准则，特别是联合国制定的国际条约和规则加以判断。

2021年3月18日，中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪在中美高层战略对话中指出：“中方主张和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，主张维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序，而不是以一小部分国家制定的规则为基础的秩序。世界上绝大部分国家并不承认美国的价值就是国际价值，不承认美国说的就是国际舆论，不承认少数国家制定的规则就是国际规则。”[49]联合国成立之后，制定了《联合国宪章》（以下简称《宪章》）。国家之间的关系应当遵循《宪章》的规定，判断国家间的争端也要根据《宪章》的原则。在人权领域，联合国主持下制定了《国际人权宪章》（The International Bill of Human Rights），[50]包括《世界人权宣言》《经济、社会、文化权利国际公约》[51]《公民及政治权利国际公约》[52]《公民及政治权利国际公约任意议定书》。[53]另外联合国还制定了许多其他人权公约和文件，例如《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》[54]等。联合国制定的这些人权条约和其他人权准则共同构成了国际人权法律体系的重要部分。各国的人权状况应当以联合国制定的人权条约和准则为判断标准，而不是以美国政府为标准。“中国是个法治国家，实行依法治国。中国在国际事务中的影响越来越重要，而所依据的法律不仅包括国内法，也应当包括中国所承认的国际法。”[55]改革开放以来，我国政府越来越重视人权保障，签署和批准了联合国一系列人权公约，体现了我国政府维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序的立场。

在美国长臂管辖的个案的审判中，被告人也可以援引国际法保障自己的权利，例如，联合国《公民及政治权利国际公约》第14条规定，任何受到刑事指控的人“如不通晓或不能使用法院所用之语言，应免费为备通译协助之。”[56]美国司法部在长臂管辖中与外国人订立DPA协议都是英文本，涉及中国被指控人的DPA协议没有中文本。DPA的文本很复杂，有许多法律术语，如果没有精通美国法律和英语的人进行翻译，中方的被指控人很难完全理解其中的含义。美国的刑事起诉书也是英文本，通常特别长，有很多法律术语和法律名称。在没有可靠的中文翻译的情况下，被指控的中方人员即使懂一些日常英语，也很难理解起诉书和DPA协议书的全部内容。例如孟晚舟案件中，美国司法部共计对孟晚舟以及华为提出了三份起诉书（每份起诉书代替前一份），还和孟晚舟签订了DPA协议。[57]但是，协议签字本只有英文本，没有中文本。根据联合国《公民及政治权利国际公约》之规定，美国政府有义务为不懂英文的被告方提供翻译。《美国联邦宪法》第6条规定：“依照本宪法所制定之合众国法律以及根据合众国权力所缔结或将缔结的一切条约，均为全国的最高法律；即使与任何一州的宪法或法律相抵触，各州的法官仍应遵守。”据此，美国各州依据本州法律或者美国行政部门根据部门法规对美国之外的案件行使长臂管辖时，必须遵守美国所加入的国际条约，如果违反，当事人可以援引国际条约相关规定维护自己的合法权利。美国的检察机关或者法院在处理与中国人有关的案件时有义务为中国的诉讼参与人提供合格的翻译文件。孟晚舟的母语是汉语，她有权要求美方为她提供合格的中文翻译，费用应由美方承担。在美国的长臂管辖中，美方为中方被告提供的翻译必须是合格的、中立的、有能力的，不仅需要精通英语，还需要精通相关法律。所以，这种翻译最好由中方选择，由美方承担费用。

为了更有力地反制美国以人权为借口对我国有关机关和人员强行进行所谓制裁的长臂管辖，从根本上说为了更好地保障中国人民的人权，我国必须坚定“维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序的立场”，[58]同时还要加强在联合国领域内的力量和话语权。联合国《公民及政治权利国际公约》涉及人身自由权、禁止酷刑权、公正审理权，无罪推定权、律师帮助权等很多方面的内容，是联合国领域最重要的人权公约，全世界已经有173个国家批准和加入了该公约。根据该公约，联合国还成立了人权事宜委员会（the Human Rights Committee），[59]负责监测公约的执行情况和受理个人对公约成员国违反人权的指控。该委员会委员来自公约成员国的国民。如果我国批准加入该公约，我国的国民也可以竞选联合国人权事宜委员会的委员，在这个平台上主持正义，应对美国以违反人权为借口进行的长臂管辖。

在反腐败方面，联合国也有一系列国际条约和文件。2003年10月31日，第五十八届联合国大会通过了《联合国反腐败公约》，[60]该公约“内容丰富，结构完整，除序言外共分8章，即总则、预防措施、定罪和执法、国际合作、资产追加，技术援助和信息交流、实施机制，最后条款。”[61]各国应当在《联合国反腐败公约》的基础上进行反腐败国际合作，而不是任由美国根据美国《反海外腐败法》对别国的企业和个人进行长臂管辖。

值得注意的是，近年来，美国对于中国腐败分子将财产转移到美国进行管辖，如果涉案人是中国公民，涉案资产是中国有关单位的财产，美国对这类案件的处理也属于长臂管辖的一种类型。对此，我国有关部门要根据具体案件情况进行应对，其中比较重要的是资产追回问题。根据《联合国反腐败公约》，中国有关机关有权追回与腐败犯罪有关的资产。“《公约》规定的资产追回是指公约的一个缔约国在其资产因本公约确立的腐败犯罪被转移到另一缔约国的情况下，通过一定的途径直接主张对该资产的合法所有权，或者由另一缔约国对被转移到本国境内的腐败犯罪所得进行没收后，再将其返还给前者的资产追回机制。”[62]中美两国都是《联合国反腐败公约》的成员国，我国相关部门可以根据该公约的规定要求美国返还腐败犯罪涉案财产。但是，联合国的反腐败机制主要着重于立法层面，缺乏司法和执行方面的机制，甚至缺乏国际反腐败的协调机制。这给美国在反腐败方面的长臂管辖留下了空间。解决这个问题需要设立联合国系统的反腐败执法和司法机构，由于设立机构需要很长时间，各国的态度也不统一，所以还可以考虑将严重的跨国腐败案件和恐怖主义案件列入国际刑事法院的管辖范围。根据《罗马规约》，“国际刑事法院的目的在于对严重危及世界和平、安全与福祉的犯罪行为进行管辖，对犯有国际罪行的人实施制裁，从而有助于预防、遏制这种犯罪，保证永远尊重国际正义的执行。”[63]鉴于扩大国际刑事法院管辖权这个问题涉及面更多，限于篇幅，本文不再展开。