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国家机关公文、证件、印章是国家机关管理社会与公务活动的重要载体与认证依据，其制作与使用的合法性直接关涉国家机关的公信力以及社会公众的合理依赖。伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章既能获得丰厚的利益，又能为实施其他犯罪打开方便之门，近年来相关犯罪活动层出不穷。我国刑法第二百八十条第一款关于伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪的规定过于笼统，对具体的构成要件没有展开，目前尚无关于该罪的配套司法解释，仅在其他罪名的司法解释文件中有所涉及，但相关内容缺乏系统性与深入性，导致司法实践中相关的法律适用存在较多难点。笔者针对实践中争议较大的问题，结合犯罪构成提出如下观点，期待能对司法实践有所裨益。

一、本罪所侵犯的客体

犯罪客体是个罪立法本义的直观体现，也是个罪的总则性要件，其他构成要件都要在其语义涵盖的范围内进行解释与认定。关于伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪的犯罪客体，虽然学界存在“公共信用说”“权利侵害说”“国家信誉与管理秩序说”“证据机能说”等多种观点，但其实质内容可归纳为两点：一是本罪侵犯了国家机关的信誉与公信力；二是本罪破坏了社会公众对国家机关的合理依赖。这两点基本都能被“公共信用说”所涵盖，因此学界基本认同“公共信用说”的主张，认为本罪所侵犯的客体是国家机关公文、证件、印章的公共信用。

但公共信用是一个相对抽象的概念，其内涵与外延有较大弹性，如何界定公共信用是难点。对本罪犯罪客体之公共信用的判断，要结合国家机关公文、证件、印章的实质效能进行分析。国家机关公文、证件、印章是国家公务活动的重要标志，实质是国家机关意思表示对外传达的载体或依据，因此其有效的运行涉及两个方面：一是对国家机关而言，其公文、证件、印章是其权威性与公信力的外化；二是对社会公众而言，国家机关公文、证件、印章是其对国家机关意思表示合理依赖的依据。因此，本罪的本质特征是破坏社会公众对于国家机关公务活动的合理信赖，进而侵犯国家机关公务活动的秩序与有效性。从这一本质特征展开，对本罪所侵犯之公共信用可以从以下4个要素进行判断：

一是形式上，体现为国家机关对外的信誉与权威，国家机关不具对外效力的内部文函、证件或内设机构的印章一般排除在外。

二是内容上，体现为国家机关对公文、证件、印章的规范管理与运用，必须是国家机关根据法定的程序出具且内容必须真实。

三是功能上，必须具备一定的证据机能和证明效力，公文、证件、印章往往运用于行政事务、诉讼活动或经营业务等公私活动中，故私人收藏、不用于交流或对外事务的情况不能视为侵犯公共信用。

四是外观上，应当体现出公文、证件、印章的基本外形与格式，不要求完全地与原件吻合或者有精确的机构名称、特定格式等，只需根据一般经验和公众认知，足以使普通成年人确信该公文、证件、印章由国家机关出具且能代表国家公信力即可。

二、本罪的主观方面

本罪的主观方面是直接故意，即行为人必须明知是国家机关制作或者应由国家机关制作的公文、证件、印章而伪造、买卖，或者明知是国家机关制作的真实的公文、证件、印章而变造。关于行为人主观方面的认识因素基本无争议，目前本罪主观方面认定的最大争议在于行为人实施本罪是否应有特定目的。否定观点认为本罪是纯粹的行为犯，只要是伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章的行为就成立本罪。肯定观点则有“使用目的说”“牟利目的说”“使用认识说”等。我国实务界传统上坚持目的否定说，即认为本罪为行为犯，法定的行为一经实施就成立本罪，而不需要行为人具有特定的目的。

随着社会发展与国家法治的进步，刑法机能逐渐体现为惩罚犯罪与保护权益并重。为避免刑罚范围过宽，许多刑法罪状的主观要件被限制解释。关于本罪主观方面的目的否定说存在明显缺陷：一是造成本罪打击面过广。如前所述，本罪的犯罪客体应是国家机关公文、证件、印章的公共信用，有些行为不可能侵犯公共信用，就不应纳入刑罚范围，如有些人出于个人兴趣爱好或鉴赏、收藏目的而伪造、变造证件、公文、印章，之后又将相关物品藏放于家中不外流、不使用，这种行为不可能影响相关国家机关的权威与公众的合理依赖，显然不具有刑罚必要性。二是随着信用证明体系的日趋完善，越来越多的公私事务需要国家机关出具证明或以公文、证件、印章来体现当事人的信用力，这一趋势导致侵犯文证公信力的犯罪日益增多且形式多样，对本罪和其行为表现必定会进一步细化规制。在这种情况下，必须通过对主观要件的限缩解释来制约客观要件的扩大化，以达到本罪构成要件的总体平衡，不至罪刑不相适应。三是从国外相关立法来看，将犯罪目的列为本罪的构成要件是总体趋势，大陆法系的日本、德国、韩国刑法典均有类似规定，值得借鉴。因此，虽然刑法没有明确规定本罪为目的犯，但从刑法谦抑性的角度，有必要对确实不可能侵害犯罪客体的情形予以排除适用。

“牟利目的说”将本罪的主观目的限定得过于狭小，对于有些具有同样危害性的行为如赠予、放任、丢弃等难以进行评价，不利于打击相关犯罪与应对多变的形势。同时，将牟利作为主观目的会导致伪造、变造行为与买卖行为趋于混同，这也违反了本罪的立法本义。“使用目的说”得到目前学界的普遍认可，但现实中会存在行为人不以使用为目的伪造、变造文证，但却放任被他人使用造成相关法益被侵犯的问题。因此，笔者比较认可“使用认识说”，即只有当行为人认识到所伪造、变造的公文、证件、印章会被使用时，才宜认定为犯罪。“使用认识说”涵盖了本罪主观目的的两个层次：一是直接以使用为目的；二是明知或应当认识到他人会使用而放任他人使用。

三、本罪的客观行为

根据刑法第二百八十条第一款的规定，本罪的客观行为包括伪造、变造、买卖三种。刑法对本罪行为表现的规定较为简单明确，但司法实践中仍存在不少法律适用上的难点。

（一）无形伪造行为能否构成本罪

实践中，关于伪造行为最大的争议在于无形伪造公文、证件是否能构成本罪。传统意义上的伪造行为大多指有形伪造，即无制作权限的人冒用国家机关名义制作公文、证件，足以使一般人信以为真的行为。无形伪造指的是有制作权限的人，擅自以国家机关的名义制作与事实不相符的公文、证件。我国的传统学理解释倾向于只承认有形伪造，但越来越多的学者认可将无形伪造行为纳入到本罪的处罚范围，笔者对此表示赞同。具体有几点理由：第一，从本罪所侵犯的客体来看，公共信用包括国家层面的信誉与公众对国家机关的合理依赖两个层次，而有权机关制作不真实的公文、证件，既破坏了国家机关对印章使用与公文、证件制作的管理秩序，同时因其形式真实而内容虚假的强烈反差而更具欺骗性，对公众对国家机关的合理依赖的破坏甚至大于有形伪造，因此无形伪造行为同样也侵犯了本罪所保护的法益。第二，从语义上理解，伪造即制造虚假事物，而公文、证件是国家机关意思表示的一种外化，有权制作的机关出具非真实的公文、证件，属于制造虚假公文证件的意思表示，同样属于伪造的语义范围。第三，从处罚必要性上看，实践中行为人违规、违法使用公章或专用章出具内容不真实但形式合法的证明、公文的情况层出不穷，如医院工作人员出具虚假出生证明、国家机关工作人员违背事实出具虚假身份证明、法院出具虚假诉讼文书等，同样危害了国家机关公文、证件、印章的公共信用。对这类行为若不处罚，无异于枉纵犯罪。各地法院对这类行为也有判例，如山西省临汾市中级人民法院（2017）晋10刑终93号刘某伪造国家机关公文案（违法出具公务人员身份证明）、河南省商丘市中级人民法院（2016）豫14刑终253号张某等伪造国家机关公文案（违规出具警员身份证明），以及著名的四川省江安县法院法官李某伪造民事调解书被判伪造国家机关公文罪案。我国虽不是判例法国家，但不违反立法本意的案例仍具有一定的参考价值。

（二）伪造与变造的区分

伪造是指无制作权限的人冒用国家机关的名义制作公文、证件，或有制作权限的人擅自以国家机关的名义制作与事实不相符合的公文、证件。变造则是指用涂改、涂抹、拼接等方法，对真实的公文、证件、印章进行改制，变更其原来真实内容的行为。关于伪造与变造的区别，争议点在于二者的界限问题。通常二者不难区别，即伪造是一种无中生有，而变造则是乔装改扮，但在有些情况下二者的界限会较难把握：一是有些伪造行为需要先通过变造行为来实施，这种情况下两种行为如何评价？二是对原真实公文、证件变造到一定程度，是否会转化为伪造行为？

在前者的情况下，变造行为可被视为伪造行为的一个阶段，变造行为被伪造行为吸收，只作一行为评价，但如果是在伪造未完成的情况下，是按变造公文、证件、印章罪既遂处罚，还是以伪造公文、证件、印章罪定未遂？笔者认为，变造行为作为本罪的选择罪名之一，一旦变造行为完成且行为人有使用认识的，本罪的构成要件即为完成。如果行为人以伪造为目的（显然为了伪造而变造也可视为有使用目的）对公文、证件、印章实施变造，在伪造完成之前案发被抓获的，对行为人应定性为变造公文、证件、印章罪既遂。

在后者的情况下，如果只对公文、证件的内容进行修改，原真实文书的认证信息（如文号、证号等）仍存在，则只能定变造；如改变了上述原文书的认证信息，导致原文书实际已不存在或再无法由有权制作机关进行核查的，则为伪造。

四、本罪的行为对象

本罪的行为对象是国家机关公文、证件、印章，应从两个层次进行理解，一是国家机关的范围；二是公文、证件、印章的具体内涵。按通常理解，国家机关包括立法机关、行政机关与司法机关，以及中国共产党的各级机关和中国人民政治协商会议的各级机关。公文是指以国家机关名义制作的处理公务的文书；证件，一般是指有权制作的国家机关颁发的，用以证实身份、权利义务关系或者其他事项的凭证；印章，是指刻有国家机关组织名称的公章或者有特殊用途的专用章。与本罪的行为对象相关的争议较多，这里笔者选若干在司法实践中常见的疑难问题予以分析。

（一）变造国家机关公文、证件复印件的行为定性

关于国家机关公文、证件的复印件是否为本罪的行为对象，肯定观点认为复印件是原件的再现，能有力地证明原件的真实性、客观性，故能成为本罪的行为对象；否定观点认为，从限制扩张解释的角度，本罪的行为对象只能限定为公文、证件的原件。笔者认为，变造国家机关公文、证件复印件的行为是否构成本罪，关键在于被变造的复印件是否能起到与原件同样的证明力，能否起到与变造原件相同的危害性。因此，一方面，理论上变造复印件同样有可能构成本罪；另一方面，从限制扩张解释的角度，不宜将变造国家机关公文、证件复印件的行为与变造原件的行为完全等同。

首先，要看变造复印件的行为是否独立完整。有些变造复印件的行为仅是伪造、变造国家机关公文、证件、印章的组成部分或者说是其中一道工序，这种情况下，变造复印件的行为不宜视为完成构成要件的行为，该行为应被完整的伪造、变造行为吸收，不宜单独定罪。如果行为人未完成完整的伪造、变造行为，仅实施了变造复印件这道工序，且变造的复印件也未使用的，则应根据实际情况以伪造、变造国家机关公文、证件、印章罪的未完成形态予以定性。

其次，即便是独立完整的变造复印件行为，也要看变造后的公文、证件的复印件是否具有与原件等同的证明效力。笔者认为，为防止入罪扩大化，对变造复印件的证明力的判断应采取相较于变造原件更为严格的标准。前者采取客观规范的评价标准，而后者则以公众的一般认知为判断要素。例如，实践中变造的公文、证件复印件通常有两种用途，一是经与原件核对后作为原件的替代或证明而应用于行政事务、登记、许可等活动中，这种情形下，如果变造的复印件进入国家行政工作流程之中，就相当于原件的替身，用于证明行政事务相应的法律事实，是原件内容的再现与固定，应认定为与原件有同等的证明效力；二是有些人在私人事务或生意谈判中，将变造的国家机关证件、公文复印件用于夸张、虚构个人能力、经营水平、资金规模等，以达到一些特殊目的或谈判筹码，这种情形下，即便对方信任行为人所变造的复印件，但由于这仅是基于相对人的主观认知，复印件并不因此具有实质上与原件等同的证明力，故此情形不宜入罪。

综上，笔者认为，变造国家机关公文、证件的复印件理论上可以构成本罪，但入罪门槛相较于变造原件的行为应从严把握，只有在变造行为独立、完整且变造后的复印件与原件具有相同证明效力的情况下才可考虑入罪。

（二）非实体印章的认定

通常所指的印章是指印形，即实体图章，但印章通常会通过一定形式外化以起到其证明作用，这就有印影的概念，即图章通过一定载体所呈现的图象，如加盖在证件、公文上的印章以及不具实体形态的电子图章、签章等。将印章视为印形与印影的观点已日益为多数学者所认可，笔者认为应将印影纳入到本罪的行为对象。具体理由是：第一，从文义解释的角度，印影并没有超出印章的内涵与外延，普通民众对印章的认知通常也包括有形图章与各类载体上出现的印章图形。第二，随着电子信息技术的发展与无纸化办公的推行，不仅伪造、变造印章的手段日益多样化，而且电子图章、电子签章等各种非实体的印章形式也不断涌现，并日益广泛应用于国家公务之中，如果将印章仅限定为有形图章，一些通过电脑复制、粘贴手段进行伪造、变造的或伪造、变造电子图章等行为将难以有效防范与规制。第三，目前刑法仅处罚伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章的行为，而实践中已出现伪造、变造这类单位的相关文证的行为，有些造成严重的社会危害，典型的如伪造大学文凭，这类行为通常用伪造单位印影的方法进行，如将本罪的行为对象之印章视为印形与印影，就可以以伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章罪处罚伪造文凭的行为。

（三）伪造、买卖非真实国家机关公文、证件、印章之行为的定性

一般而言，伪造、买卖国家机关公文、证件、印章罪中的“国家机关”仅限于真实存在的国家机关，如果行为人伪造、买卖的是非真实存在的国家机关的公文、证件、印章，应如何定性？对此，学界大多持肯定态度，认为本罪所保护的客体是国家机关公文、证件、印章的公共信用，因此只要伪造行为所体现的“国家机关”足以得到一般公众的信任，就构成本罪；而实务界则多持否定观点，认为本罪成立的前提是伪造的公文、证件、印章有真实的机关存在，如果虚构机关之名伪造公文、证件、印章的，则不构成伪造公文、证件、印章罪。如果利用这种手段实施犯罪的，犯什么罪就定什么罪。笔者认为，两种观点均有不足之处。持肯定态度的观点在实践中很难把握认定标准，因个体思维、知识、认知的差异，界定“足以使一般公众信任”的标准十分困难；而持否定态度的观点又过于绝对化，对于一般公众的认知要求过高，毕竟中国正处在机构改革的过程中,很多国家机关的存废及新设恐怕只有编制办的人才清楚。

实践中伪造非真实国家机关公文、证件、印章的行为大体有三种类型：一是伪造曾经存在但现已被撤销或合并的国家机关，如中华人民共和国铁道部、中华人民共和国建设部等；二是伪造名称与现存机关略有不同，但基于一般知识难以辨别的国家机关，如某某县人民检查院；三是伪造纯虚构的国家机关，如中华人民共和国内务部。这三种情况对国家机关公共信用的危害程度并不相同，笔者认为前两种情形具有刑事可罚性。一方面，从社会公众的角度，普通人对国家机关重组、撤销、变更的认知具有滞后性，也很难辨清国家机关的准确名称，故前两种情形更易使公众产生错误信赖；另一方面，从国家机关的角度，被撤销或被合并的国家机关通常有继受其职权的新机关，旧机关的权威与公信力会体现于新机关的公务活动之中，因此伪造、变造、买卖旧机关的公文、证件、印章，实际等同于破坏继受其职权之现存机关的公共信用。对于第三种情形，实践中很难判断普通民众能否被误导以及该行为是否足够危害本罪客体，笔者认为不宜以本罪论处，而应以实际触犯的罪名予以处罚。

（四）关于民用机动车号牌是否应认定为国家机关证件的问题

伪造、变造、买卖民用机动车号牌是否构成本罪，是实践中常见且争议较大的难题。肯定观点认为民用机动车号牌是公安机关制作的具有识别功能的机动车必要身份证明，应认定为本罪的国家机关证件；否定观点认为民用机动车号牌只是一种交通标志，不能体现驾驶人的身份、经历、权利义务关系，不能认定为本罪的国家机关证件。

笔者认为判断民用机动车号牌是否为国家机关证件，仍应从本罪的客体及相关判断要素入手，即民用机动车号牌是否能体现国家机关在相关事务方面的权威性以及其证明力是否足以使民众依赖。基于上述原理，笔者倾向于认为民用机动车号牌不属于国家机关证件。理由如下：

第一，民用机动车号牌不具备权威性。从制作程序上看，民用机动车号牌虽由公安机关统一制作，但可以由机动车所有人参与选号制作，具有一定的个性化特征，缺乏国家机关证件唯一性、权威性的特点。从内容上看，民用机动车号牌只是中英文和数字的组合,并不加盖主管机关的印章,仅起到机动车上路行驶有效识别载体的作用,不具有国家机关证件通常具备的特征。

第二，民用机动车号牌不足以使公众对其产生合理信赖。在处理交通事务中，体现机动车身份信息的证件是机动车行驶证，而机动车号牌既不是机动车行驶证的必要组成部分，更不能替代行驶证的证明效力，即使是普通民众，也不会仅凭车辆号牌就确认机动车的具体信息，行为人持有车辆号牌也不足以证明其与机动车的关联性。

第三，从法律规定上分析。首先，根据“两高”2007年发布的《关于办理与盗窃、抢劫、诈骗、抢夺机动车相关刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第 2 条规定，适用本罪处罚的仅有伪造、变造、买卖机动车行驶证、登记证书的行为，机动车号牌并不在本罪名调整之列。其次，刑法第二百八十一条规定的非法生产、买卖警用装备罪的行为对象包括警用号牌，该罪所规定的非法生产、买卖警用号牌的行为需达到情节严重才可入罪，从“出罪举重以明轻”的角度考虑，普通的伪造、买卖警用车辆号牌行为尚且不构成犯罪，比之危害更轻的伪造、买卖民用机动车号牌的行为则更不应入罪。