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最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于进一步深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的意见》（司发通〔2022〕49号，以下简称《意见》）将刑事辩护全覆盖试点工作推向新阶段。既赋予了新机遇，也带来了新挑战。当前，根据《意见》的规定和精神，针对试点工作中暴露出律师资源不均、经费保障不足、工作衔接机制不畅，以及广泛适用认罪认罚从宽制度对审查起诉阶段律师辩护和值班律师法律帮助提出了更高、更新要求等突出问题，急需做好做优两方面的工作：一是建立健全审查起诉阶段律师辩护全覆盖试点工作的相关制度、规则以及配套等；二是持续优化值班律师充分发挥好法律帮助作用的相关机制。

一、建立健全审查起诉阶段律师辩护全覆盖试点工作的意见

《意见》第三部分首次针对如何开展审查起诉阶段律师辩护全覆盖试点工作作了相应的规定。这是开创性的制度尝试。当前，应优先做好以下几个方面：

1．审查起诉阶段师辩护全覆盖的创新意义。《意见》首次开启了审查起诉阶段律师辩护全覆盖试点工作。这在我国刑事辩护制度的发展史上具有非常重要的意义，也是刑事司法人权保障制度进一步完善的表现。它的突出意义在于：（1）啃下了刑事辩护全覆盖的“攻坚点”。审判阶段一直都是有效辩护的“角力场”。已有的刑事辩护全覆盖，也基本将有效的司法资源，集中投放到审判阶段。然而，从控辩审的全流程看，还应当做好审查起诉阶段的刑事辩护全覆盖。建立健全专门的“审前”刑事辩护全覆盖工作机制，是全流程保障刑事辩护权利的有力举措，更有利于控审之间的分工、配合与制约。经此试点后，不仅为犯罪嫌疑人、被告人提供更广泛、深入、有效的刑事辩护或法律帮助，也让犯罪嫌疑人、被告人都能在刑事诉讼中更加充分、全面、切实地感受到公平正义。（2）夯实了认罪认罚从宽制度的实施配套机制。在认罪认罚案件中，审查起诉阶段是至关重要的环节，在很大程度上左右了认罪认罚的自愿性与量刑建议的合意等问题。当前，刑事辩护全覆盖的着力点仍然还是审判阶段。这不免“错配”了有限的司法资源。既不符合办理认罪认罚案件的实际需要，也无助于解决当前控辩失衡的问题。通过启动审查起诉阶段的刑事辩护全覆盖。既直接回应了强化认罪认罚案件在审查起诉阶段的有效帮助、有效辩护之需，也防止了认罪认罚案件中的检察主导模式陷入滥用与恣意等问题。因而，也是全面实施认罪认罚从宽制度的重要配套措施。（3）进一步增强了审查起诉阶段的控辩平等。刑事辩护全覆盖的一个基本目标就是真正实现控辩平等。控辩平等的传统“阵地”是审判阶段。但是，在合作性诉讼模式不断壮大的情况下，审查起诉阶段的控辩平等问题，不止是仍然重要，而且是更加凸显的问题。这在认罪认罚案件中尤为明显。按照《意见》的要求，从有形覆盖转向有效覆盖。其中，审查起诉阶段就是当前最为薄弱的环节。全面启动审查起诉阶段刑事辩护全覆盖，无疑进一步从诉讼源头增强了控辩平等。经此，才全面贯彻了习近平法治思想，真正落实以人民为中心发展思想的要求。

2．准确把握审查起诉阶段试点工作的重心与目标。在现阶段，针对审查起诉阶段的刑事辩护全覆盖试点工作重点与目标等，需侧重以下几个方面：（1）尽量从宽把握确定通知辩护的条件与范围。《意见》第7条规定，犯罪嫌疑人没有委托辩护人，且具有可能判处三年以上有期徒刑、本人或其共同犯罪嫌疑人拒不认罪、案情重大复杂、可能造成重大社会影响情形之一的，人民检察院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。这规定了适用的条件与范围。在试点期间，应当本着“应通知尽通知”的基本原则。尽量从宽把握上述条件，不断扩大试点范围。特别是经济条件允许、刑事辩护律师充沛的区域，还可略作变通。应当因地制宜，进一步放宽适用条件，扩大对轻罪案件的适用。毕竟轻罪案件或者认罪认罚的轻罪案件，已经是当前占比极高的案件类型。从严把握，不免会限制适用的案件数量与体量，背离了试点的初衷。此外，《意见》第12条规定，犯罪嫌疑人没有委托辩护人的，也不属于《意见》第7条规定的情形，人民检察院应当及时通知法律援助机构安排值班律师提供法律帮助。这也符合了“应通知尽通知”原则，最大限度保障审查起诉阶段犯罪嫌疑人可以依法享有辩护权。（2）处理好委托辩护与指定辩护的关系。《意见》第8条规定，犯罪嫌疑人决定不自行委托辩护人的，人民检察院应当记录在案并将通知辩护公函送交法律援助机构。这意味着委托辩护优于通知辩护。如果犯罪嫌疑人决定自行委托，则不可强制通知辩护。同时，《意见》第13条对犯罪嫌疑人拒绝辩护问题作了规定。总得来看，就是既要充分尊重犯罪嫌疑人的决定权及其意志，但前提是不与处于上位的强制性法律规定发生冲突；也要充分保障法定的辩护权，做到“应援尽援”。对于二者之间的冲突情形，人民检察院应当充分审查，了解原委。在充分释法后，除犯罪嫌疑人坚持自己行使辩护权的，人民检察院应当无条件允许；对于其他情形的，仍应告知自行委托辩护，或者及时通知辩护，以及准许变更法律援助律师等。在上述规定的基础上，做好委托辩护与指定辩护的关系，重在坚持以下规则：一是委托辩护优于指定辩护。二是要类型化地处置拒绝辩护情形，整体上以“应援尽援”加以修正，以保障辩护权的行使，防止“有效辩护”的落空现象。三是自行辩护是充分尊重当事人意愿的极端情形，必须是不得已的条件才可准许。人民检察院要做到充分释法、充分告知，也要确保犯罪嫌疑人是在完全知情的条件下自愿作出的。（3）以强化刑事辩护的有效性作为试点工作的终极目标。一是《意见》第9条规定了辩护律师的职责。充分履行上述职责，是做到有效辩护的基本保障。当前，难点不是“无法可依”，而是贯彻落实不到位。究其原因，既有辩护律师的业务能力不足等原因，也牵涉到刑事司法改革的供给有所滞后等问题。无论如何，辩护律师或者值班律师能否真正充分履行法定职责，需要更加良性的司法环境和保障机制。一方面，司法机关工作人员或者辩护律师、值班律师怠于或者消极履行职责的，需要承担相应的责任。既包括司法责任，也包括其他法律责任。另一方面，对尚未依法履行职责的行为，要加大纠正的力度，配备法律惩戒措施。二是《意见》第10条规定，人民检察院作出退回补充侦查、延长审查起诉期限、提起公诉、不起诉等重大程序性决定的，应当依法及时告知辩护律师，及时向辩护律师公开案件的流程信息。相应地，辩护律师如何依法针对退回补充侦查、延长审查起诉期限、提起公诉、不起诉等重大程序性决定事项，依法提出有效的意见，是能否实现有效辩护的关键。为此，仍需加强业务指导，做好常态化的业务培训，实现同行或者第三方案件质量评估等质量保障机制，发布典型案例予以指导，不断促进办案质量与水平的提升。（4）做好配套机制。为了实现有效性的预设目的，还需做好两点配套：一是充分保障律师权利。承上所述，审查起诉阶段试行刑事辩护全覆盖，就是为了对症下药，攻克时艰。这必然会遇到一些阻力。其中，辩护律师或者值班律师能否充分行使辩护权利是关键。针对会见、阅卷、提出意见等方面暴露出的不足，应及时补齐短板，加强保障力度。只有解决了这些“老大难”问题，才能正本清源，从“根子”上激发刑事辩护律师、法律援助律师及值班律师充分履职的主动性与积极性。二是适时扩大试点单位并实现全覆盖。审查起诉阶段的刑事辩护全覆盖，应当以全面县域工作的全覆盖为形式要求。为此，需要及时总结试点经验，整合司法资源，加强区域调配，善用现代信息网络技术以及人工智能应用等，助力实现由形式到实质的全覆盖。在审查起诉阶段实现全覆盖后，将与审判阶段的全覆盖相互联动、合力。这是深入贯彻习近平法治思想的创新之举，将对我国刑事辩护事业以及有效辩护、刑事司法人权保障制度以及控辩审关系、刑事诉讼构造等，都会产生不同程度的积极作用。

二、持续优化值班律师充分发挥法律帮助作用的建议

《意见》第四部分专门就实质发挥好值班律师法律帮助作用作了规定。根据《刑事诉讼法》以及值班律师在认罪认罚案件中的实际情况。需注意以下几点：

1．充分重视值班律师对刑事辩护全覆盖的基础意义。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。在刑事案件中，不断强化律师辩护全覆盖试点工作，就是为了充分保障刑事司法人权，真正做到刑事司法以人民为中心。随着《刑事诉讼法》以及《法律援助法》先后对中国特色值班律师制度作了规定，值班律师制度进入了新的发展阶段。这对进一步推进刑事辩护全覆盖的积极意义突出地表现在：担当了刑事辩护的“底线”制度，把守住了刑事司法人权保障的“红线”。进言之，值班律师提供法律帮助，虽不及于刑事辩护律师的权能，在完整性、有效性上有所弱化。但是，值班律师所提供的法律帮助，兜住了刑事辩护制度的“底线”，守住了刑事辩护作为犯罪嫌疑人、被告人的基本权利的地位。尽管法律帮助在一定意义上是“降维”的刑事辩护形态。但在刑事辩护、法律援助发展仍不充分、不均衡的情况下，对提高刑事辩护的有形覆盖具有重要的意义。

2．优化值班律师依法做好法律帮助的有力保障。当前，值班律师制度在实际运行过程中，暴露出一些问题，如值班律师法律帮助的虚化、值班律师法律帮助的有效性不足、值班律师与当事人之间的利益冲突处置不当等。根据《意见》，需注意的是：（1）切实保障值班律师的法定权利。当前，值班律师的权利保障不足问题仍然存在，特别是阅卷、会见以及调查取证等基本权利的有效行使上并不乐观，在疫情防控期间尤为突出。根据《意见》的要求，值班律师能否依法履行职责，前提是可以依法行使法定的权利。为此，公安司法机关应当提供充分便利，以人民为中心，竭尽所能，创造条件提供更加便捷、高效的会见、阅卷等方式。（2）法律帮助的有效化。当前，值班律师在行使法律帮助上，仍面临一些消极的主客观因素。这极大地削弱了法律帮助的有效性，也腐蚀了值班律师制度的合法性与正当性。在此次刑事辩护全覆盖试点中，应从以下两个方面予以强化：一是值班律师切实履行告知义务，保障犯罪嫌疑人、被告人的知情权。在值班律师所提供的法律帮助中，一项基础的法定义务就是告知。只有向犯罪嫌疑人、被告人充分告知案件情况、认罪认罚的法律后果以及自愿性等，才能真正保障知情权不流于形式。充分告知义务的履行，是保障自愿性的关键，也反过来增强了值班律师法律帮助的有效性以及可信赖度。二是值班律师有权充分提出意见，司法机关也应当依法审查、答复并说明理由。根据相关法律规定，值班律师在所提供的法律帮助中，依法向办案机关提出意见，是最为实质和接近“刑事辩护权”的权能。在刑事辩护全覆盖的案件中，值班律师能否充分提出有针对性的意见。不仅检验了法律帮助的有效度，也决定法律帮助对案件结果能否起到积极的作用。同时，办案机关必须及时审查值班律师所提出的意见。在法定的期限内，应依法作出决定，并说明理由。只有“双向奔赴”，才能将“法律帮助”实质化、有效化。