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摘要

在未成年人保护公益诉讼中，如何理解涉及未成年人的公共利益存在争议。由于公共利益概念的不确定性，对其范围界定需要借助价值补充方法，在具体场景中完成。在公益诉讼场景中，公共利益“不特定多数人利益说”的相对性和公益诉讼恢复性目的的松绑导向均不要求涉未公共利益范围的绝对化，为其在特定情形下的适度扩张提供了空间。在未成年人保护场景中，未成年人的弱势性与发展性使涉未公共利益有必要在内容与功能上有所扩张。内容扩张在一般公共利益之外拓展出针对特定未成年人群体的特殊公共利益，功能扩张在恢复型公益诉讼的基础上催生出增益型公益诉讼。未成年人保护公益诉讼不仅要保护不特定未成年人的利益，还要在一定情形下保护特定未成年人群体的利益；不仅要恢复受到侵害的公共利益，还要促使社会向未成年人投入更多的福利。

一、涉未公共利益的不确定性与价值补充的基本方法

《未成年人保护法》2020年修订，首次在法律中对未成年人保护公益诉讼作出明确规定，为其提供了有别于整体公益诉讼制度的专门法律依据。国务院2021年发布的《中国儿童发展纲要（2021-2030年）》也明确提出：“对食品药品安全、产品质量、烟酒销售、文化宣传、网络传播等领域侵害儿童合法权益的行为，开展公益诉讼工作。”此后，未成年人保护公益诉讼在前期探索基础上快速发展。2021年全国检察机关就未成年人保护公益诉讼共立案6633件，同比上升3.2倍；在未成年人保护行政公益诉讼中提出诉前检察建议5811件，同比上升2.8倍；提起未成年人保护公益诉讼84件，同比上升2.2倍。在已立案案件中，食品药品安全、生态环境保护等传统领域案件1957件，占29.5%；产品质量、烟酒销售、文化宣传、网络信息传播、个人信息保护、儿童游乐场设施安全、娱乐游戏、文身、点播影院、爱国主义教育基地等其他领域案件4676件，占70.5%。从中可以看出，未成年人保护公益诉讼对涉及未成年人的各类场景治理的参与度日渐提升，覆盖面有所拓展，逐渐成为公益诉讼的一个重要类型，并在推动我国未成年人保护整体水平提升方面发挥着显著作用。

 与实践中适用数量不断攀升和适用领域不断拓展、创新相比，未成年人保护公益诉讼的理论研究较为缺乏，对一些基础性问题并未形成共识。其中，如何准确理解“涉及未成年人的公共利益”（以下简称“涉未公共利益”），关涉该制度的基本样态，是必须厘清但又争议颇多的一个问题。对此，目前主要存在三种观点。狭义的观点主要基于公共利益一般指向不特定多数人的性质，主张未成年人利益只有在人数众多且具有不特定性的情况下，才能够被认定为公共利益并适用公益诉讼。广义的观点则主要基于未成年人保护的特殊性，认为未成年人共同保护责任决定了未成年人个体利益的公益化，因此不仅众多未成年人的合法权益属于公共利益，小众群体或者个体未成年人的合法权益也应属于公共利益，也就是说，未成年人合法权益在某种意义上等同于公共利益。折衷的观点则认为，在未成年人保护公益诉讼中，虽然不要求被侵害的未成年人必须具有不特定性，但只有在众多未成年人利益受到侵害的情形下才能认定公共利益的受损性，仅对个别未成年人造成侵害的行为不宜按公益诉讼案件办理。上述三种观点均能够在实践操作中找到不同程度的对应：虽然大多数公益诉讼是基于不特定未成年人的利益而提起，但也存在以众多特定未成年人利益甚至个别未成年人利益为保护对象而开展的公益诉讼活动。诚然，这些保护范围大小各异的“公益诉讼”都在客观上发挥了未成年人保护的功效，但公益诉讼这一手段的运用是否适宜，还需要考虑更多的因素，例如公共利益概念的基本属性、我国法律体系对公益诉讼制度的整体定位、公益诉讼与其他未成年人保护措施之间的关系等。

 之所以会出现上述对涉未公共利益范围的不同认识，根本原因在于公共利益概念的不确定性。在理论研究中，公共利益被认为是一项典型的不确定法律概念。所谓不确定法律概念，是指法律中内容和范围不确定的概念。不确定法律概念并不是完全混沌的，作为一项法律概念，其必然具有较为明确的核心意义，但是从核心意义向边缘意义延伸的过程中，其外延就会展现出模糊性和多义性的特征，需要通过解释予以确定化。由于立法者在使用不确定法律概念时需要确保法律概念对事实的涵括力、法律对生活的调整力，或者需要为行政、司法预留政策空间，其确定化的实现无法完全依靠制定规范性文件的方式，而必须进入个案层面，在具体场景中完成。一般认为，公共利益所代表的是构成社会生活基础而被广泛珍视的那部分利益，它与私人利益相对，但又区别于大家的利益、多数人共享的利益和公众利益等相近概念，而必须具有公共性质，体现社会发展的整体要求和强国富民的目标。因此，国家安全、社会治安等与绝大多数社会成员切实相关且具有公共性质的利益毫无疑问处于公共利益概念的核心范围。然而，在这些核心范围以外的一些利益是否能够被认定为公共利益，往往就会面临较大的争议，需要在不同场景中进行专门的讨论。

 在讨论某一利益是否属于公共利益时，价值补充是一种基本的方法。价值补充是一种对不确定法律概念进行价值判断，使其确定化，继而发挥其法律功能的解释方法。从内涵上看，它超越了规范解释对法律规范的拘泥，而从更广阔的社会规范层面寻找解释的角度和因素。从功能上看，它是连接概念与法律适用的桥梁，如果缺乏价值补充，不确定法律概念只能是空中楼阁，无法找到与具体场景的对接路径，因此价值补充可以说是不确定法律概念确定化并进而得以适用的必由之路。

基于对不确定法律概念和价值补充方法的上述认知，在对涉未公共利益范围进行研究时，不应寻求超越具体应用场景的确定答案。从理论角度看，开展公益诉讼是为了实现公益救济，如果忽略公共利益的不确定性而对其范围进行笼统限制，那么势必会在特定场景下对这种救济的有效性产生不当妨碍，因而不应当依靠对公共利益的整体界定来实现公益诉讼适用范围的确定化。具体到未成年人保护公益诉讼，涉未公共利益处在公益诉讼和未成年人保护双重场景的交叠之中，公益诉讼的制度定位与制度目的、未成年人的弱势性与发展性等因素都能够在不同程度上为公共利益的价值补充提供指向，从而促成涉未公共利益的相对确定化，实现对未成年人保护公益诉讼适用范围的类型化界定。由此，本文拟在承认涉未公共利益概念不确定性的基础上，运用价值补充的方法，在具体场景中为司法实践的个案判断提供理论上的类型化指引。

二、公益诉讼场景价值补充：涉未公共利益的扩张空间

 在公益诉讼场景中对公共利益进行价值补充，可以从两个角度开展：一是从公益诉讼制度定位的角度发现公共利益“不特定多数人说”的相对性，由此为涉未公共利益的扩张提供前提条件；二是从公益诉讼制度目的角度发现其对公共利益的松绑导向，由此为涉未公共利益的扩张提供制度依托。将二者相结合，可以发现涉未公共利益呈现出“带着镣铐跳舞”的姿态，具有在有限范围内适度扩张的空间。

（一）扩张前提：“不特定多数人利益说”的相对性

 虽然公共利益的内容与范围具有不确定性，但一般认为，其主体通常应为“不特定多数人”。这一认识在一定程度上符合公益诉讼的制度定位。从诉讼的角度考察公益诉讼，可以将其定位为私益诉讼的补充制度。一方面，从公益诉讼的历史来看，其正是为了弥补私益诉讼的局限性而诞生。无论诉讼双方人数多寡，私益诉讼处理的始终是具体的权利救济问题，难以触及私人利益之外的广阔空间。对于公共利益受到侵害的诸多社会现象，私益诉讼鞭长莫及，公益诉讼由此应运而生。现代意义上的公益诉讼起源于20世纪50年代的美国，这种诉讼制度自诞生之初就具有鲜明的目的，它不仅仅是为了解决诉讼主体之间的权利义务关系问题，更是为了帮助社会弱势群体、保护公共利益、实现社会公平与正义。由此可见，公益诉讼制度的存在，不是为了挤占私益诉讼的空间，而是为了在私益诉讼力不能及之处发挥独特的补充作用。另一方面，从公益诉讼的诉权基础来看，有权提起公益诉讼的机关和组织由法律明文规定，它们提起诉讼是基于法定的诉讼担当。法定诉讼担当的适用无须取得直接利害关系人的授权，在效率方面具有显著优势，但强行赋予非直接利害关系人诉讼实施权必然会对直接利害关系人的诉讼实施权产生影响、限制甚至是剥夺，因而法定诉讼担当的适用只有在直接利害关系人不能或者不宜实施诉讼的情形下才具有正当性基础。也就是说，法定诉讼担当人应当是直接利害关系人在诉讼活动中的补位者，在直接利害关系人能够通过私益诉讼保护自身利益的场景，一般不应适用法定诉讼担当。从这个角度也可以看出公益诉讼制度在定位上的补充性。

 由于公益诉讼制度是一项补充性制度，在一般情况下，其不应侵占私益诉讼的适用空间，因此在公益诉讼中界定公共利益的范围时，应当确保其与私人利益之间存在相对明确的边界。也就是说，对于一项侵害行为，如果被侵害人能够提起私益诉讼且提起私益诉讼足以恢复其合法权益，那么就应当认为该侵害行为没有触及公共利益，公益诉讼也就不应介入。一般情况下，即使被侵害人的数量众多，只要其尚不具有不特定性，被侵害人都可以在私益诉讼的范围内以分别起诉的方式或者提起集体诉讼的方式维护自身权益，因此公益诉讼中的公共利益通常被认为是“不特定多数人利益”。

 然而由于公共利益的不确定性，“不特定多数人利益说”同样具有相对性，在公益诉讼的特定场景下，公共利益存在突破这一限制的空间与可能。例如在司法实践中，一些传统上属于私益诉讼范围的案件，仅仅依靠私益诉讼并不能取得很好的诉讼效果。在这种情形下，如果依然墨守“不特定多数人利益说”，坚持公共利益与私人利益的上述边界，两者之间就会出现保护相对薄弱的空隙，导致公益诉讼无法“贴合性”地发挥对私益诉讼的补充功能。此时，应当允许公共利益适当地进入私人利益范围，使公益诉讼与私益诉讼在适用上形成一定的交叠，从而达到“无缝衔接”。

 事实上，公益诉讼的一些域外经验已经展现出了类似的倾向。在美国的公益诉讼制度中，很多情况下“公共利益”并不是一个必须严格界定的概念，因为美国的公益诉讼并不是在私益诉讼之外完全另起炉灶的事物，而是承认民事诉讼可以审理超出原被告双方利益范围的纠纷而形成的一种相对特殊的诉讼类型。例如，美国的集团诉讼旨在处理大量产生于同一事件的类似诉讼请求，其原告具有“为本人及所有其他处境相似者”而起诉的意思，这种诉讼即被认为涉及公益问题，带有公益诉讼的性质。美国研究者也认为，只要一项诉讼的原告的诉讼请求涉及自身以外更广泛人群的利益，该诉讼即被认为是涉及公共利益的诉讼。以这种认识为借鉴，一项诉讼并非只有在严格指向不特定的多数人时才具有公益性，对于公益诉讼中的公共利益范围宜根据具体场景的不同而进行更为灵活的界定。

 在我国现行法律的公益诉讼条款中，也可以观察到相应的制度呈现（见表）：《消费者权益保护法》第47条和《个人信息保护法》第70条并未像其他法律那样直接使用“公共利益”这一术语，而是对提起公益诉讼的条件进行了特殊规定，明确只要侵害行为达到了“侵害众多”的标准，公益诉讼就得以提起。这两项规定背后的具体场景是：在消费者权益保护领域，被侵害人通常是某一商品或者服务的购买者；在个人信息保护领域，被侵害人则往往是向某个人信息处理者提供了个人信息的个体或者群体。严格来说，在这两类场景下，即使被侵害人人数众多，也都具有特定性，没有达到“不特定多数人”要求，未超出传统意义上私益诉讼的适用范围。但是这两类被侵害人与经营者、个人信息处理者相比处于显著的弱势地位，并且呈现出高度分散的特点。如果不允许公益诉讼介入，不仅会显著增加被侵害人的维权难度，还会不可避免地将很多隐藏的被侵害人遗漏于权利救济活动之外。在这种情况下，将众多特定私益主体的利益总和纳入公共利益的范畴，便具有了合理性。

从上述分析中可以看出，公益诉讼的制度定位对公共利益范围形成了相对限制。它要求公共利益与私人利益之间具有一定的区分，但并不要求二者的边界绝对清晰，允许其具有一定的弹性。也就是说，“不特定多数人利益”是公共利益的常见形态，但并非唯一形态。根据公益诉讼具体领域的特点和保护合法权益的需要，公共利益可以在一定程度上舍弃主体的不特定性，适度跨越其与私人利益的边界。这给未成年人保护公益诉讼制度带来了一个重要启示：基于未成年人保护的需要，适度扩张涉未公共利益的范围，既与公共利益的不确定性相契合，也与公益诉讼的制度定位并行不悖，因此这种扩张具备理论上的前提条件。

（二）扩张依托：公益诉讼恢复性目的的松绑导向

 公益诉讼的制度目的主要在于恢复被侵害的公共利益，而非扩大现有的公共利益，这与其他很多涉及公共利益的制度存在本质差异。以公共利益经常被提及的征收制度为例，在绝大多数征收活动进行之前，公共利益并未受到侵害，国家征收土地或者土地上房屋的目的并不在于恢复受损的公共利益，而是通过对土地的重新规划使用而扩大现有的公共利益。也就是说，在征收制度中，公共利益的对立面并非侵害行为或者侵害风险，而是可以与公共利益进行大小比较的另一项合法利益——通常是属于私人利益的公民财产权。在这种情况下，公共利益与私人合法利益存在一定程度的竞争，因此必须严格限制公共利益的范围，使征收活动的边界具有较大的刚性，防止出现滥用征收制度，以扩大公共利益之名行侵犯私人合法利益之实的现象。

 与之相对比，公益诉讼的制度目的则完全不同。公益诉讼通常为恢复被侵害的公共利益而提起，站在公共利益对立面的往往并不是另外一项合法利益，而是一项非法的侵害行为或者一种具有侵害性的现实风险。此时，虽然公共利益与侵害人的不法利益同样呈现出竞争性，但后者并不受法律保护。同时，在这两种利益之外，还存在着另一合法的私人利益，即遭受侵害的人的利益。该利益与公共利益具有明显的一致性。由此可见，公益诉讼场景中的公共利益与私人合法利益并不互斥，甚至还具有“一荣俱荣”的关系，因此在公益诉讼场景中界定公共利益的范围，就没有必要如同前述征收制度那样恪守其与私人利益之间清晰的边界，而可以进行适当的柔化处理，在私益诉讼与公益诉讼的协同之下最大程度地恢复被侵害的利益。具体来说，对于一些特定的利益，立法者完全可以根据需要，同时对私益诉讼和公益诉讼的适用作出规定；只需同时明确二者适用的优先顺序，就能够妥善地化解制度冲突，保持公益诉讼制度的补充性定位。我国《英雄烈士保护法》第25条就采用了这样的立法方式。根据该规定，侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为，无论是否损害了公共利益，私益诉讼都具有适用的优先性；在私益诉讼缺位且公共利益受损时，公益诉讼得以补充适用。这不仅保障了英雄烈士近亲属的诉权，还形成了双层的权利救济途径，更好地保护了与英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉有关的公私利益。

 可见，公益诉讼的制度目的对公共利益范围进行了一定程度的松绑，为了实现其制度目的，公共利益可以在特定情形下突破与私人利益的严格边界。将这一认识与公共利益“不特定多数人利益说”的相对性结合起来可以发现，经过公益诉讼场景中的价值补充后，公共利益无需与私人利益形成泾渭分明、非此即彼的区别，某项利益即使属于私益诉讼的范畴，在特定情形下也可以由公益诉讼予以保护。这为涉未公共利益的范围界定创造了更大的腾挪空间，也就是说，基于未成年人保护的需要，涉未公共利益完全可以进行适度拓展。这是在未成年人保护场景中进一步开展价值补充的基础和前提。

三、未成年人保护场景价值补充：涉未公共利益的扩张必要性

 在未成年人保护场景中对公共利益进行价值补充，需要回归未成年人这一特定保护对象的特殊性，以未成年人的弱势性和发展性为切入点。

（一）未成年人的弱势性对公共利益的拓展

 由于未成年人作为弱势群体的身份特殊性，很多研究者都认为未成年人利益与公共利益之间具有某种程度的关联。得益于这种关联，公共利益能够在未成年人利益向度上进行一定的扩张。例如，有研究者认为，公共利益具有三个层次，分别是国家利益、不特定多数人的利益和特殊保护界别的利益，其中特殊保护界别包括老年人、儿童、妇女和残疾人等特殊群体。根据该观点，未成年人是特殊保护界别中的一员，其利益在很大程度上可以被整体纳入公共利益，成为公共利益的一种类型。也有观点认为，公共利益原则上指向多数人的利益，只有在利益源于弱势群体的基本权利之时，私人利益才可以成为公共利益，其中的弱势群体可能是妇女、老人、儿童，也可能是消费者、贫困人口等。根据该观点，未成年人群体的利益并非全部属于公共利益，只有在涉及基本权利时才能够被认定为公共利益。

 虽然内容有所不同，但上述观点都将未成年人利益与公共利益进行了某种程度的对接，展现出二者的关联性。在未成年人保护公益诉讼中，这种关联性的重要程度进一步凸显。一方面，从历史的角度看，公益诉讼最初的目的就是为弱者而战，对公共利益范围进行界定时不应脱离这一初衷。另一方面，未成年人的身心发育不成熟，缺乏足够的生活经验和自我保护能力，在受到侵害时，不但通过私益诉讼保护自身利益的难度较大，而且有时受害后甚至不能被及时发现，更加需要公益诉讼的介入。因此，有必要将符合特定条件的部分未成年人私人利益视为公共利益，从而更好地实现保护未成年人这一公益诉讼目的。

 基于未成年人的弱势性对公共利益概念进行价值补充时，可以考虑两方面的因素：一是其他救济途径的有效性。针对一项侵害未成年人利益或使未成年人面临侵害风险的行为，如果未成年人通过公益诉讼以外的救济途径能够及时、充分和便利地保护自身利益，则无必要将该利益视为公共利益，公益诉讼缺乏介入的必要性；反之，如果未成年人在公益诉讼之外维护自身利益难度较大，那么检察机关和有关社会组织就有必要成为诉讼担当人提起公益诉讼。二是侵害行为的多发性。在个别未成年人遭受侵害时，如果该侵害行为具有个别性与偶发性，不会对更多的未成年人造成影响，那么自然不应认为其涉及公共利益；反之，如果发现该侵害行为在未成年人群体中具有多发性甚至一定程度上的普遍性，其他未成年人很可能已经遭受、正在遭受或者在未来可能遭受类似的侵害，那么即使个别未成年人被侵害的利益能够通过公益诉讼以外的救济途径得到恢复，侵害行为有较大可能再次发生的风险仍然会对多数未成年人构成威胁，此时公益诉讼的介入便具有较大的正当性。之所以考虑这两方面的因素，是因为未成年人处于弱势地位，不仅遭受侵害的情形难以被及时发现和救济，重复遭受侵害的可能性也相对更大，需要得到特殊、优先保护，涉未公共利益范围也因此需要适度拓展。

（二）未成年人的发展性对公共利益的拓展

 对未成年人进行特殊、优先保护，并不仅仅基于其弱势性，还因为其具有特殊的发展性。与成年人相比，未成年人的发展性至少在四个方面具有特殊性：一是发展内容的全面性，未成年人在身体、心理和社会关系等方面都尚未成熟，处在全面而迅速的发展过程中；二是发展空间的广阔性，未成年人处在生命历程的前端，未来有无限可能，与身心发展已相对定型的成年人相比，具有明显更大的发展空间；三是发展需求的多元性，未成年人在健康、教育、权益、福利和环境等方面都需要特殊的社会资源对其发展予以保障；四是发展过程的风险性，从社会学的角度看，未成年时期是一个自然人从动物性占主导的婴幼儿成长为社会性占主导的成年人的阶段，这一阶段的根本特征就是不断试错、纠错，最后逐步走向社会化，因而其过程充满了各种内外风险。

 基于未成年人特殊的发展性，未成年人的发展权同样应当得到特殊、优先保护。作为一项基本人权，发展权是关于发展机会均等和发展利益共享的权利，在其保障之下，每一位社会成员都有资格自由地主张参与、促进和享受经济、政治、文化和社会等各方面发展所获之利益。发展权是一项典型的积极权利，要求国家积极作为，在现有社会条件下尽可能地为公民发展权的实现提供条件，而非消极地保护公民发展权不受侵害。具体到国家对未成年人发展权的保护，联合国《儿童权利公约》（以下简称“《公约》”）及联合国儿童权利委员会发布的相关文件有更为清晰的阐释。《公约》第6条第2款规定：“缔约国应最大限度地确保儿童的存活与发展。”其中，对于如何理解“发展”，联合国儿童权利委员会2003年发布的第5号一般性意见提出：“希望各国将‘发展’作为一个综合的概念，从最广泛的意义上加以解释，它包括儿童身体、智力、精神、道德、心理和社会多方面的发展。执行措施的目的应当是实现所有儿童的最适发展。”这表明国家对未成年人发展权的保护应当具有全面性，既要覆盖未成年人发展的各个方面，也要普遍适用于全体未成年人。对于何为国家保障未成年人发展权的“最大限度”，从《公约》第4条中可以找到相应的说明：“缔约国应采取一切适当的立法、行政和其他措施以实现本公约所确认的权利。关于经济、社会及文化权利，缔约国应根据其现有资源所允许的最大限度并视需要在国际合作范围内采取此类措施。”这表明国家对未成年人发展权的保护水平应当与其现有资源相匹配，也就是说，随着社会的发展进步和资源的积累丰富，未成年人的发展权也应当相应地获得更有力的保护。

 在国家保护未成年人发展权的责任要求下，未成年人保护公益诉讼仅仅追求恢复、弥补或预防是远远不够的，其目标还应包括随着社会发展不断拓展未成年人群体所享有的权益，以保障其更好地发展。如果发现未成年人发展权在某一方面的受保护程度与社会发展水平不相适应，那么这种需要增加的未成年人利益也可以被认为涉及公共利益，检察机关和有关社会组织可以通过公益诉讼的方式为未成年人争取与社会发展水平相匹配的更多利益。

 基于上述分析，以公共利益受到侵害为原因，未成年人保护公益诉讼得以提起；以公共利益增加为目标，未成年人保护公益诉讼也得以在特定条件下提起。这实际上是通过价值补充扩充了公共利益在未成年人保护场景中的范围，进而拓展了公益诉讼在未成年人保护领域的功能。事实上，这种拓展在现行立法中已经有了一定的呈现，从前述表中即可看出，《未成年人保护法》第106条与其他法律中的公益诉讼条款有所不同，对检察机关提起公益诉讼的条件采用了“涉及公共利益”这种更为宽泛的表述，而没有使用“损害”或者“侵害”等含义更为明确的词语。由此可见，在未成年人保护领域，检察机关提起公益诉讼并不必须以已经侵害公共利益为前置条件，只要侵害未成年人权益的行为与公共利益相涉，检察机关就可以提起公益诉讼。这为未成年人保护检察公益诉讼提供了更加广阔的适用空间，使之能够对涉未公共利益发挥独特的增益作用。同时，对于社会组织为增加涉未公共利益而提起公益诉讼，法律也没有作出禁止性规定，为相关实践探索预留了空间。

四、未成年人保护公益诉讼中公共利益的适度扩张

 不特定未成年人的利益毫无疑问处于涉未公共利益语义范围的核心，涉及此种利益的，未成年人保护公益诉讼当然得以提起。但如果仅停留于此，涉未公共利益并未彰显出具体场景中的独特面貌，无法实现未成年人保护公益诉讼的特殊制度功能。基于前文的价值补充，在未成年人保护公益诉讼中，涉未公共利益还应当在两个方面进行适度扩张。

（一）内容扩张：从一般公共利益到特殊公共利益

 涉未公共利益内容的适度扩张，是指在不特定未成年人利益这种一般性的公共利益之外，将具备一定条件的特定未成年人群体利益视为特殊公共利益，使之成为公益诉讼的保护对象。基于前述，未成年人因其弱势性与发展性的特征而需要特殊、优先保护，所以这种扩张具有充分的必要性，但扩张的程度也必须受到一定的限制，避免以公益之名过度侵入私益领域而失序。第一，这种扩张不能无视公共利益概念的核心意义。无论如何扩张，公共利益始终应当具有一定程度的公共性。虽然未成年人利益与公共利益具有关联，但是不宜将未成年人利益不做区分地直接等同于公共利益，也不宜将未成年人个体利益视为公共利益，否则会使公共利益变成一个缺乏内核的空洞概念，造成公共利益与私人利益的混同。例如，监护问题虽然涉及未成年人利益并关涉未成年人健康成长的核心问题，但通常只与一个家庭中的未成年人有关，明显缺乏公共性，因此撤销监护人资格案件不宜作为公益诉讼案件办理。第二，涉未公共利益的扩张不能冲破公益诉讼作为私益诉讼之补充的制度定位。如果过分扩张针对特定未成年人群体的特殊公共利益，可能会影响本已稳定运行的私益诉讼而喧宾夺主。特别是在民事领域，过于宽泛的涉未公共利益范围可能会造成民事公益诉讼的滥用，破坏社会治理的原有结构和法律所设计的救济途径体系安排。例如，赠与、继承等领域中涉及未成年人的财产性纠纷，一般不应当认为涉及公共利益而可以提起公益诉讼。第三，涉未公共利益的扩张不能影响家庭保护的正常运行。家庭是未成年人成长最重要的支持来源，正如《公约》第18条的规定：“父母或者视具体情况而定的法定监护人对儿童的养育和发展负有首要责任。”在未成年人的合法权益受到侵害时，应当优先由父母或者其他法定监护人为其提供保护和寻求救济。国家虽然也承担着保护未成年人的责任，但这种责任具有补强性、兜底性和替代性，不应当走在家庭保护的前面。若未成年人能够在家庭的庇护下得到较好保护，国家就没有必要过度介入，否则会对家庭保护的自主性造成不当干扰。由此可见，把握涉未公共利益在未成年人利益向度上的扩张限度非常重要。

 综合来看，可以考虑在两种情形下认定未成年人保护领域的特殊公共利益。一是在某一未成年人群体成员高度分散或者处于显著弱势地位，受到侵害后难以依靠其他手段充分维权的情形下，将特定未成年人群体的利益视为公共利益。如前所述，未成年人消费维权公益诉讼和未成年人个人信息保护公益诉讼不要求被侵害人具有不特定性，只要符合“众多”的条件就可以提起。这正是公共利益内容扩张的一种体现。与之类似，在其他未成年人群体成员高度分散或者处于显著弱势地位的情形下，对侵害一定数量特定未成年人利益的行为同样可以提起公益诉讼。例如，某一特定幼儿园或者中小学使用不符合安全标准的校车接送在校学生的，虽然被侵害人限定于该学校乘坐校车的学生，具有特定性，但是他们与学校相比处于显著弱势地位，仅靠自身力量难以改变校车的安全状况。在无法通过其他途径有效解决这一问题时，应当允许公益诉讼的介入和补位。

 二是在特定未成年人因系统性治理漏洞而遭受侵害或面临侵害风险的情况下，认为侵害行为或风险涉及公共利益。公共利益之所以具有公共性，在很大程度上是因为其超越了私人利益的集合，能够辐射到更多利益主体。如果未成年人遭受侵害或面临侵害风险由系统性治理漏洞导致，那么无论他们的个体权利是否得到了救济，这种侵害都有可能在其他未成年人身上同样发生或者在未来继续发生，其对未成年人群体造成的威胁并没有得到根除。此时，即使已受侵害的未成年人具有特定性甚至是个体性，涉及的利益也已不限于这部分未成年人的私人利益或其简单加和，还包括其所在未成年人群体层面的公共利益。例如，未成年人在义务教育阶段辍学后，即使得到了充分的权利救济而顺利复学，造成其辍学的原因依然是一个值得关注的问题。教育行政部门应当排查该学校和该区域其他学校是否依然存在可能导致未成年人在义务教育阶段辍学的系统性治理漏洞。如果确实存在这样的治理漏洞，教育行政部门应当责令学校及时采取措施予以填补和解决。教育行政部门不作为或者学校工作不力的，即使暂时还没有其他未成年人辍学，也应当认为这种治理漏洞所造成的风险涉及公共利益，未成年人保护公益诉讼也相应得以提起。

（二）功能扩张：从恢复型公益诉讼到增益型公益诉讼

 功能方面的适度扩张，是指未成年人保护公益诉讼既可以基于涉未公共利益受到侵害或者面临侵害风险而提起，也可以在特定情形下基于涉未公共利益增加的目的而提起。从公益诉讼的角度，如果前者可以称为恢复型公益诉讼，后者则可以称为增益型公益诉讼。增益型未成年人保护公益诉讼与未成年人特殊的发展性相匹配，对未成年人的发展权进行与时俱进的保护，可以视作履行未成年人保护国家责任，积极作为保障未成年人发展权的重要制度载体，这一点在我国目前未成年人保护水平整体需要提高的情况下尤为重要。

 与此同时，由于旨在增加涉未公共利益，增益型公益诉讼超越了一般公益诉讼“恢复”的制度目的，在适用时应当进行更为慎重的利益衡量。第一，增益型公益诉讼的适用应当与社会发展水平相匹配。如前所述，发展权是一项积极权利，其内容随着社会发展水平的提高而不断扩展。因此，在适用增益型公益诉讼时，应当充分考虑社会客观条件的限制，不将明显超越社会发展水平的事项作为公益诉讼的追求。第二，对于增益型行政公益诉讼而言，其适用必须以现行规范性文件的规定为依据。虽然这种诉讼的本质上是要求国家为未成年人提供更多的福利，但是作为一种“行政诉讼”，其仍须以被诉行为违法为起码的门槛性条件。因此，增益型行政公益诉讼应以行政机关依法负有相应的职责且履职不到位为前提，不能超越已有规定直接在诉讼中增置行政机关的职责，否则将会对行政法及其制度体系造成不当冲击。第三，对于增益型民事公益诉讼而言，其适用应当符合比例原则并更为慎重。在民事领域，与恢复型公益诉讼中站在公共利益对立面的是一项明确的侵害行为或者侵害风险不同，提起增益型公益诉讼时，站在公共利益对立面的往往是另外一项并不直接违法的行为或者利益，增加涉未公共利益可能会对其他民事权利主体造成一定的影响。因此，在未成年人保护领域适用增益型民事公益诉讼，必须遵循比例原则的要求进行考虑和衡量。

 基于以上，可以考虑按照行政公益诉讼和民事公益诉讼的不同要求，逐步探索增益型未成年人保护公益诉讼。在行政公益诉讼方面，当前宜重点针对现行法律和其他规范性文件中有规定，但规定较为笼统或模糊而导致实践中行政机关履职不到位的事项，开展增益型公益诉讼。具体来说，现行规定中行政机关的未成年人保护职责可以大致分为两种类型：一种是保护未成年人的人身权、财产权等较为明确的消极权利，这种职责的内容较为清晰和稳定，行政机关的履职情况也相对容易确定；另一种则是保护未成年人的发展权等积极权利，这种职责的内容相对模糊，且会随着社会发展而产生一定的变化，对行政机关是否完全履职的判断难度更大。因而在实践中，后者更容易产生“履职死角”，导致某一方面的未成年人保护水平无法与社会发展水平相匹配。对此，增益型行政公益诉讼能够发挥重要的“死角清理”功能，有利于确保所有未成年人充分享受社会发展的成果与红利。例如，根据国务院2017年发布的《残疾人教育条例》第17条的规定，适龄残疾儿童、少年能够适应普通学校学习生活、接受普通教育的，就近到普通学校入学接受义务教育；能够接受普通教育，但学习生活需要特别支持的，根据身体状况就近到县级人民政府教育行政部门在一定区域内指定的具备相应资源、条件的普通学校入学接受义务教育；不能接受普通教育的，由县级人民政府教育行政部门统筹安排进入特殊教育学校接受义务教育；需要专人护理，不能到学校就读的，由县级人民政府教育行政部门统筹安排，通过提供送教上门或者远程教育等方式实施义务教育，并纳入学籍管理。从该规定中可以看出，适龄残疾未成年人应当优先在普通学校就读，特殊教育、送教上门和远程教育都是普通教育无法实现时的补充手段。不断提高普通学校的无障碍化程度，为更多残疾未成年人进入普通学校接受义务教育提供保障，是教育行政部门的职责所在。目前，虽然我国残疾未成年人义务教育入学率已达到95%以上，但其中仅有一半左右在普通学校就读。如果说保障残疾未成年人接受义务教育是恢复型公益诉讼关注的内容，那么要求教育行政部门加强对普通学校的建设，为更多残疾未成年人的入学提供必要条件，则是增益型公益诉讼追求的目标。基于此，检察机关如果发现辖区内普通学校的无障碍化程度远远落后于社会发展水平，不能满足残疾未成年人的合理需求，就可以考虑以行政公益诉讼的方式介入，督促教育行政部门依法完善相关制度和设施，更好地保障残疾未成年人在普通学校接受教育的权利。

 在民事公益诉讼方面，可以民事法律为基础，以最有利于未成年人原则为指导，通过司法裁判为未成年人争取更多针对性的保护。事实上，增益型民事公益诉讼在提升未成年人保护水平方面具有独特功能：对于未成年人日常生活中涉及较多、风险较大的民事法律关系场景，在符合民事法律基本原则的基础上，可以通过增益型民事公益诉讼细化甚至创制符合未成年人身心特点的针对性规则和保护措施。具体来说，检察机关和有权提起民事公益诉讼的社会组织可以在法律仅有基础性规定但如何具体应用于未成年人尚不够明确的领域，在与社会发展水平相适应的前提下，基于最有利于未成年人原则和其他基础性的或相关的民事法律规定提起民事公益诉讼，实现增益目的。在这一方面，实践中已经进行了一些有益的尝试。例如，虽然我国之前并未对未成年人文身作出明确的禁止性规定，但是检察机关根据最有利于未成年人原则和一些相关的法律规定，对为未成年人提供文身服务的行为提起民事公益诉讼，得到了法院的支持性判决。增益型民事公益诉讼是对未成年人保护工作更高层次的要求，需要在涉未公共利益和并不直接违法的相对方利益之间进行平衡，应更为慎重，但它确实能够在适应社会发展状况的基础上发挥提升未成年人保护水平的功能，应当成为未成年人保护公益诉讼长期发展的一个重要方向。随着社会的不断进步，增益型民事公益诉讼将会在更广阔的领域中发挥积极作用。

结  语

 在未成年人保护公益诉讼中，涉未公共利益经过公益诉讼和未成年人保护两个场景的价值补充，得以在内容和功能上适度扩张。这种扩张不仅具有理论层面的意义，也会对未成年人保护公益诉讼的实践带来深远影响。一方面，内容扩张所形成的特殊公共利益，使得未成年人保护公益诉讼比其他类型的公益诉讼覆盖面更宽，需要以未成年人保护的整体视角审视侵害特定未成年人群体的现象，识别侵害背后的系统性漏洞，并判断其是否涉及公共利益而可以开展公益诉讼；另一方面，功能扩张所催生出的增益型公益诉讼，要求检察机关和有关社会组织以更加积极主动的方式促进社会对未成年人的福利倾斜，能够为我国未成年人保护工作的整体升级提供动力来源。当然，未成年人保护公益诉讼中公共利益的扩张仍然需要保持在合理限度内，与其他未成年人保护制度对接并嵌入整体的未成年人保护体系中。