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尚权推荐丨李天琪：中国特色社区矫正制度的路径探索

作者：尚权律所时间：2023-08-04

2019年12月28日，十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国社区矫正法》，成为我国社区矫正发展史上的重大事件。

>>吴宗宪参与相关研讨会后留念受访者供图

在社区矫正工作20周年之际，为了解我国社区矫正制度的发展现状，并对未来我国社区矫正制度的发展和完善有更清晰的认知，记者采访到了我国社区矫正改革的直接亲历者、社区矫正领域的重要研究者——北京师范大学法学院暨刑事法律科学研究院教授、博士生导师吴宗宪教授，了解不断完善的社区矫正法律制度，是如何向世界展示我国社区矫正制度的独特东方思路、制度安排，推进社区矫正在平安中国、法治中国建设中向更高水平迈进的。

筑牢法律之基，开启社区矫正的崭新阶段

在被问及社区矫正法实施以来，我国社区矫正制度的现状如何，还有哪些需要完善的问题时，吴宗宪给出了肯定的答复：“社区矫正法实施以来，从整体来看，我国社区矫正工作继续推进和发展，在法律基础方面、相关制度方面、相关机制方面、实务工作层面皆有了新的发展。”

“首先，法律基础愈加牢固。”他表示，与之前修改刑法和刑事诉讼法时只能简单规定社区矫正制度某些方面的情况不同，社区矫正法全面规定了我国社区矫正的基本制度。“社区矫正法是全部用来规定社区矫正事务的专门法律，它对我国社区矫正的基本法律制度，作了全面系统的规定，从而为我国社区矫正工作提供了坚实的法律基础。”因此，他认为，这部法律的通过和实施，有力开启了我国社区矫正的崭新阶段。

当然，这种正向推动不仅仅体现在客观层面上，主观上社区矫正法的颁布实施也让关心社区矫正工作的人们备受鼓舞。“它提振了人们继续开展社区矫正工作的信心，打消了人们对于社区矫正工作前景的担忧。同时其中的一些规定反映了社区矫正工作的客观规律，具有很强科学性，有利于促进社区矫正工作的顺利开展。”吴宗宪坚信，随着人们对于社区矫正法内容的认识深化和贯彻落实，我国的社区矫正工作会进入一个崭新发展阶段。

除了筑牢法律之基，第二层的意义是，相关制度完善也在及时推进。吴宗宪向记者介绍，在社区矫正法颁布后，各地出台了一批符合该法精神的相关文件。例如，上海市《关于贯彻落实〈中华人民共和国社区矫正法〉的实施细则》《宁夏回族自治区社区矫正实施细则》《甘肃省社区矫正工作细则》等。“这些文件既有对社区矫正法相关内容的更加详细的规定，也有根据当地情况作出的规定，进一步完善和丰富了社区矫正制度。”

第三层面是相关机制发挥了作用。据其介绍，社区矫正法在过去相关制度的基础上，规定了一些新的机制。例如，在过去社区矫正工作领导小组的基础上规定了新的领导机制，也就是第8条的规定：“地方人民政府根据需要设立社区矫正委员会，负责统筹协调和指导本行政区域内的社区矫正工作。”几年来，各地各个层次的社区矫正委员会陆续开展活动，解决了一些影响社区矫正工作开展的实际问题，推进了社区矫正工作的进行。又如，第13条规定：“国家鼓励、支持企业事业单位、社会组织、志愿者等社会力量依法参与社区矫正工作。”这条规定促进了企业事业单位、社会组织、志愿者等参与社区矫正工作的积极性。

第四层面，也是长期备受关注的，在实务工作层面的蓄力推进。“几年来，在社区矫正法规定的基础上，社区矫正实务工作有了很大的发展，取得很好的效果。”吴宗宪为我们举例了“请假和管理制度”的完善。“社区矫正法第27条中规定了‘社区矫正对象离开所居住的市、县或者迁居，应当报经社区矫正机构批准。社区矫正机构对于有正当理由的，应当批准’的基本原则。但是，紧接着规定了变通的办法：‘对于因正常工作和生活需要经常性跨市、县活动的，可以根据情况，简化批准程序和方式。’据悉，一些地方据此出台了有关出海捕鱼、从事长途运输等跨区域流动的社区矫正对象的请假和管理问题，极大地便利了他们的正常生产和生活。”

“又如，各地深入推进智慧矫正建设，将高科技引入社区矫正工作中，极大地提高了工作效率，有效地节省了人力。再如，一些地方将社区矫正与网格化管理相结合，把对社区矫正对象的监管作为网格管理工作的重要内容，进一步实现对社区矫正对象的全时空、无死角监管。还如，一些地方在‘队建制’方面作了新的探索，建立社区矫正执法大队和执法中队等，增强了社区矫正执法队伍的执行力。”他说。

从发展的眼光看完善，专家建议重视细节

>>自2003年我国开始社区矫正试点，山东被确定为首批试点省市之一。这是山东青岛崂山青山渔村日出。视觉中国供图

谈及制度发展，吴宗宪告诉记者，我国的社区矫正制度和社区矫正法本身，都需要进一步完善。特别需要重视以下方面的细化完善：

“明确规定社区矫正性质”问题。虽然社区矫正法2019年就已出台，但至今社区矫正理论与实践的诸多问题仍然存在争论。这些争论的产生和存在，有很多人认为，归根到底就是立法没有对社区矫正性质予以明确规定和说明，导致社区矫正理论与实践部门对社区矫正基本性质的认识仍然存在偏差或分歧。因此，这几年就我国社区矫正的基本性质问题，有很多理论研究人员及实务界人士不断在进行深入研究探讨。

尽管自我国社区矫正试点开始时，“两高两部”发布的系列规范性文件均将社区矫正定位为“非监禁刑罚执行方式”，但社区矫正法对社区矫正的性质采取了模糊的处理，不仅没有在具体条文中明确表述社区矫正的法律性质，在其他表述中也进一步模糊了社区矫正的性质。吴宗宪举例：“例如，在社区矫正法颁布之前，广泛采用‘社区服刑人员’的概念，这个概念中的‘服刑’两个字明确包含了社区矫正就是刑罚执行的意思，‘社区服刑人员’就是在社区中执行刑罚的人员。但是，社区矫正法采用了‘社区矫正对象’的概念，这个概念仅仅是一个客观描述这类人员的术语，其中并没有包含社区矫正法律性质方面的内容。”

针对这一问题，吴宗宪曾专门发文探讨社区矫正的法律性质问题。他在全国一些地方调研时发现，因为酒驾被判刑后宣告缓刑的罪犯，往往不重视社区矫正工作，存在心理上不重视、长时间不报到的现象。社区矫正机构工作人员找到他们要求报到和服从管理时，他们甚至给出这样的回答：“宣告缓刑意味着我没有什么事情了！法官都不管我了，你们来管我干什么？！”鉴于模糊刑罚性质，将会使过去代表国家执行刑罚的使命感进一步削弱，社区矫正工作的严肃性、权威性可能进一步降低，他建议在修改社区矫正法时，在“总则”的适当位置，增加表明社区矫正法律性质的内容，明确规定社区矫正是刑罚执行工作。

“进一步完善委托司法所开展社区矫正工作的制度”问题。社区矫正法第9条规定：“司法所根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作。”吴宗宪表示，这是对过去做法的明显改变。虽然新增了“委托”的文字表述，但没有规定“委托”的相关内容。

他向记者介绍，自我国开始进行社区矫正改革以来，司法所一直是社区矫正日常工作的具体承担者，“但此次社区矫正法一改往常规定，改变了以往的文字表述和工作机制，把过去的重要执法主体变成了受委托开展工作的机构，降低了司法所在社区矫正工作中的地位。同时，又未具体规定如何‘委托’，这样的规定不仅影响了司法所在社区矫正工作中的权威性，也给准确理解和恰当处理社区矫正机构与司法所之间的关系等问题，留下隐患。这个问题解决不好，必然会影响社区矫正工作的正常进行。”

基于以上理由，他建议或可取消“委托”字样，或可完善“委托”内容。前者可以考虑将社区矫正法第9条第二款修改为：“司法所根据社区矫正机构的要求，承担社区矫正相关工作。”后者需要完善“委托方式”“委托机制”“委托内容”这三方面内容。

“清楚确定工作人员称谓”问题。社区矫正法未能恰当地解决社区矫正工作人员的称谓问题，这在吴宗宪看来，不仅造成人们称呼他们的不便，使他们缺少法定的头衔，也不利于相关工作人员做好工作，不利于促进队伍建设。

据其介绍，我国的社区矫正工作人员队伍，大体上由执法者、社会工作者和志愿者三部分人员组成，但社区矫正法没有规定社区矫正工作人员队伍的总称。另外，社区矫正法虽然注意了社区矫正执法者的称谓问题，在第10条中使用了“社区矫正机构工作人员”的名称，不过，在他看来，这个名称不是十分恰当，既冗长、不便使用，又混淆了不同类型人员。

对此，他建议在未来修改社区矫正法时，注意恰当地解决该问题。例如，可以采用“社区矫正工作者”的称谓，称呼所有参与社区矫正工作的人员；采用“社区矫正官”或者其他合适的称谓，称呼社区矫正执法人员。

“完善社区矫正机构规定”问题。吴宗宪认为，现阶段社区矫正法侧重于社区矫正机构的设置和撤销，内容过于简单，特别是缺少有关社区矫正机构的分支机构和辅助机构的内容。既不符合社区矫正工作的目前状况，也不符合社区矫正工作的发展趋势，应当在认真研究的基础上加以完善。

他建议在社区矫正法中进一步完善对于社区矫正机构自身的相关规定。例如，在第9条中增加第二款，规定：“社区矫正机构隶属司法行政机关，依法独立开展社区矫正工作。社区矫正机构可以根据需要设立分支机构。”其认为这样的规定强调三方面的内容：第一，明确关系，明确规定社区矫正机构与司法行政机关之间有隶属关系，社区矫正机构受司法行政机关的领导；第二，规定职责，规定社区矫正机构依法独立开展社区矫正工作；第三，作出授权，授权社区矫正机构可以根据需要设立分支机构。

另外，鉴于我国开展社区矫正工作过程中，各地已经建立了多种类型的辅助机构，其中最为典型的是社区矫正中心，发挥着极其重要的作用。他认为，如果社区矫正法不对这类机构作出规定，它们的存在以及所进行的社区矫正工作，就于法无据。因此，他建议，修改社区矫正法时，于第9条中专门增加一款，规定社区矫正辅助机构的相关内容：“社区矫正机构可以根据工作需要设立社区矫正中心等辅助机构，协助开展社区矫正工作。社区矫正辅助机构可以利用自身条件，通过一定机制，开展增进社会和谐、预防违法犯罪等方面的工作。”

“完善罪犯无缝交接制度”问题。吴宗宪指出，社区矫正法没有规定完善的罪犯交接制度。如第21条第一款规定：“人民法院判处管制、宣告缓刑、裁定假释的社区矫正对象，应当自判决、裁定生效之日起十日内到执行地社区矫正机构报到。”他解释，这意味着在裁决之后，罪犯自己要去社区矫正机构报到。这种在社区矫正决定机关与社区矫正机构之间缺乏人员（罪犯）交接的做法，存在多方面问题。如缺乏刑罚应有的严肃性、容易造成漏管现象等。

他建议，进行两方面的修改：首先将第21条第一款修改为：“人民法院在审理可能判处管制、宣告缓刑或者裁定假释的案件时，应当通知社区矫正机构派员出庭；对于判处管制、宣告缓刑或者裁定假释的，法官当场将罪犯交给社区矫正机构的人员。”其次在第21条中增加第四款：“对于决定或者批准暂予监外执行的，社区矫正决定机关应当将被暂予监外执行的罪犯移交给社区矫正机构的人员。”

“明确规定外籍犯的内容”问题。近年来通过奔走各地调研，吴宗宪发现，在我国一些对外交流较为深入密切的地方，如浙江义乌等地，已经有一定数量的外籍社区矫正对象。随着我国对外开放的不断深入和持续发展，外国人（包括无国籍人）在中国境内工作、生活的数量不断增加，其中犯罪的人数也会逐步增加，未来会有更多外籍社区矫正对象。

“但是，社区矫正法没有这方面的规定，存在法律空白。对这部分人开展社区矫正工作，也存在缺乏明确的法律依据的问题。因此，为了完善对于外籍社区矫正对象的社区矫正法律制度，社区矫正法应当对这部分犯罪人的社区矫正事务作出明确规定，给开展这方面的社区矫正工作提供明确的法律依据。”他说。

一部立法，擦亮“中国特色”底蕴

有目共睹。社区矫正法是世界上第一部由主权国家颁布且适用于全国范围的统一的社区矫正法律，而且是由占世界五分之一人口并具有较为深厚的监禁执行历史传统的大国制定并实施的。

有口皆碑。与世界上其他国家或地区的社区矫正法律法规相比，我国社区矫正法在立法理念、执法队伍、适用对象、工作机制、工作任务以及法律监督等方面，都彰显了中国特色与中国经验。

在吴宗宪看来，社区矫正法主要是以我国社区矫正的成功实践为基础制定的，其中规定的社区矫正基本制度，具有明显的中国特色。具体如采用了“社区矫正”概念、采取了国家法律的立法形式、确定了身份单一的适用对象（社区矫正对象都是罪犯）、统一了社区矫正的执法队伍、规定了全国统一实行的法律制度等方面，均具有鲜明的中国特色。

据其介绍，在世界上一些国家中，包括美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、德国、法国、日本、俄罗斯，均未颁布国家立法机关制定的社区矫正法。芬兰在1996年颁布了《社区服务法》，不过该法仅仅涉及社区矫正的一个方面。俄罗斯和丹麦颁布了刑事执行法一类的法律，但是，这些法律是综合性的刑事执行法律，而社区矫正仅仅是刑事执行领域的一个方面，因此，这些法律均不是内容全面的社区矫正法。而目前我们看到的少数几个名称为“社区矫正法”的立法，还都是一些层级较低的地方性立法，例如，美国亚拉巴马州、俄勒冈州和明尼苏达州的社区矫正法。

“因此，可以说，我国的社区矫正法向国际社会展示了中国刑事法律制度的创新，表达了中国在社区矫正方面的认识和探索，展示了中国在社区矫正领域的实践和经验，贡献中国在社区矫正研究和工作中的智慧。并且，其在国际社会社区矫正的发展历史上也具有重要的历史地位。”他说。

同时，这部法律的诸多规定有不少值得关注的特点。比如，采取了合理的立法结构，确立了帮扶罪犯的制度，考虑了罪犯的生活便利，构建了社会参与的机制，肯定了专职社工的价值，规定了购买服务的制度。

吴宗宪回忆，在制定社区矫正法的过程中，虽然没有现成的立法先例可资参考，但是在很多研究人员、实务人员的坚持建议下，采用了较好的立法结构，特别是其中的第2章有关机构和人员的规定、第8章有关法律责任的规定，具有较大的合理性。

同时，根据这些年来社区矫正工作中遇到的问题和存在的现象，社区矫正法中的一系列规定，认真考虑了社区矫正对象的合理关切和切身利益，在刑事执行中充分体现了人道主义精神。例如，将社区矫正对象的居住地作为社区矫正执行地，而不是以社区矫正对象户籍所在地作为社区矫正执行地，这考虑了我国人口流动性大的实际情况，极大方便了社区矫正对象的生活和工作。又如，规定“社区矫正机构可以根据社区矫正对象的个人特长，组织其参加公益活动，修复社会关系，培养社会责任感”。解决了过去《社区矫正实施办法》中所规定每月必须进行8小时社区服务带来的针对性不强、社区服务难以组织等问题，增强了安排公益活动的针对性和灵活性，有利于灵活安排和积极鼓励社区矫正对象积极参加适合的公益活动。

值得肯定的是，社区矫正法的“中国特色”血液流淌在条条法律条文之间。从2002年《关于开展社区矫治工作试点的意见》起，我国社区矫正工作都是在具有政策性和改革性的规范性文件指导下进行的，而2019年社区矫正法的出台，无疑是我国社区矫正发展历史上一个新的里程碑。在总结和确认近20年来社区矫正实践所取得的重要经验的基础上，这部立法对社区矫正实践中所形成的框架性制度设计和规则进一步细化完善，并对一些实践中有争议的内容有所回应，正式形成了我国社区矫正基本法律制度的框架体系。

如采访最后吴宗宪教授所期待的那般，未来中国特色的社区矫正制度，应当充分考虑我国实际情况，遵循社区矫正规律，提高社区矫正成效，促进社会和谐发展。

（原题：“社区矫正工作20年”系列报道之六｜中国特色社区矫正制度的路径探索）

来源：《民主与法制》周刊2023年第23期

作者：李天琪