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表一  十二个重大冤假错案的案件再审程序概述

可以发现，在我国刑事再审审查过程中，尽管存在多个主体耗时耗力地进行实质审查、反复审查，并且没有对无罪或重大错误的审查次数作出限制，结果却是形成了公正与效率同步缺位的尴尬局面。具体表现为申诉时间跨度长，再审程序启动难，刑事再审“先定后审”现象极为普遍，司法资源消耗严重。

其一，申诉时间跨度长。从上表可见，大量案件再审启动的时点与判决作出的时点时间跨度巨大，如经本人及家属申诉而启动再审的样本案例中，该时间跨度普遍在10年及以上，申诉人权利保障的缺乏可见一斑。申诉时间跨度长不仅会给申诉人的生活带来二次伤害，还造成了社会秩序紊乱与司法公信力受损的双重负效应。样本案例中，张玉环“20余年来坚持写申诉信，累计四五百封，‘一封申诉信通常要写七八张纸，还得写三份，要寄给不同的部门’”这就是一个普通申诉人二十余年奔波在申诉道路上的真实写照。又如张军案，4000封申诉状，30年申诉路，在张军82岁的人生中，申诉赫然占据了30年的光景。

其二，再审程序启动难。再审程序启动难问题是这一制度的顽疾，错案的纠正严重依赖于“亡者归来”“真凶出现”等偶然因素。例如，此前启动再审改判的聂树斌案，不光其家属为此四处奔波二十余载，众多社会人士包括知名律师、法学专家、媒体工作者都为该案能启动再审而进行了不懈的努力。仅新京报一家媒体，自2005年王书金“自称是聂树斌案真凶”这一重大线索出现至再审最终进行判决，就持续追踪发布了四十余篇报道。如此焦点案件尚且在重大线索出现后历经九年才得以启动再审程序，其他“默默无闻”的申诉人的申诉境遇更是令人担忧。再审程序启动难实质性地阻碍了申诉案件重新导入司法程序，从而形成严重的社会问题。在实践中，当申诉人发现申诉状并无作用后，去多地层层上访就成了申诉人眼中的“救命稻草”，数年如一日将无数份申诉状寄往不同部门是申诉人的生活常态，反复的信访、上访，甚至扰乱社会秩序，只为“鸣冤叫屈”，这不仅常常让本不宽裕的生活雪上加霜，更是可能让申诉人及其家属的人生遭受二次打击、再次陷入泥沼。在佘祥林一案中，替佘祥林申诉的大哥佘锁林被公安机关关押了40余天；为儿子佘祥林四处伸冤的杨五香更是被公安机关关押长达九个月，并不久逝世。有的申诉人甚至因为申诉不公而背上“寻衅滋事”的刑事判决，各地还需为“维稳”时刻提防申诉者四处上访，“拦访截访”屡禁不止，甚至经常被地方当作重要任务严阵以待。

其三，刑事再审“先定后审”现象极为普遍。以上多个案例均存在“先定后审”问题，申诉审查时长是再审时长的数倍，申诉审查阶段实质上已消耗了大量司法资源。再审的启动需要符合法定情形，达到“确有错误”的程度。人民法院、人民检察院对于受理的再审申请需进行审查，判断是否符合启动再审的条件。实践中，申诉审查阶段往往成为案件实质审理阶段，直接表现为申诉审查时长是再审时长的数倍。如上表可见，最高人民法院指令聂树斌案复查后历经四次延期，时间跨度一年半，复查用时是再审用时的三倍；张氏叔侄强奸案复查用时一年，再审用时50余天；呼格案最后一次复查用时一年半，再审时间仅二十余天。申言之，重大复杂案件申诉立案审查阶段常常比再审阶段耗时更长，申诉审查阶段对于司法机关而言耗时且耗力，绝不比再审的审理轻松，但长时间的审查却仅以一纸《刑事申诉复查决定书》《刑事申诉再审审查刑事通知书》中的寥寥数十字作结，消耗了司法资源却又无法体现程序公正。

二、刑事再审启动主体重构路径的类型化分析

需要指出的是，效率与公正同步缺位的局面很大程度上是由启动主体不清所致。如学者指出，刑事再审启动的管辖主体不明确，会导致向上申诉、越级申诉、长期缠诉和重复申诉，既容易造成互相推诿，又会使得当事人到处申诉疲于奔走。具体而言，一是容易造成各方互相推诿的情况。由于未划清再审启动权责边界，司法工作者可能认为自身并非当事人唯一申诉途径，难以形成责任意识。二是容易形成恶性循环。当开启再审的管辖主体不清时，当事人多寄出一份申诉材料，就多一分希望，多个司法主体不得不重复审查，进而形成了申诉案件的堆积。而源源不断、堆积成山的申诉案件又使得司法机关难以及时有效地回应当事人的诉求，进一步刺激当事人四处寄送申诉材料，形成恶性循环。三是容易形成对抗局面。对每一个申诉材料进行实质化审查的要求与申诉案件堆积的现实形成矛盾，在司法资源一定的前提下，司法机关难以真正消解申诉案件。一旦当事人未得到司法机关及时、有效的回应，就容易通过其他途径与司法机关进行对抗，如动辄几百封申诉信寄往信访局、人大、政协等机关，以期给司法机关施压。对抗局面一旦形成，当事人深陷申诉泥潭无法回归正常生活，司法机关也不堪其扰，难以保持对申诉案件的同理心，长此以往也不再深究案件中的疑点，进而对再审案件“能驳就驳”的心理。

诚然，司法机关已采取了一些措施以求突破再审启动的困境，部分司法机关实行了“院长接待日”“检察长接待日”等制度，由院长、检察长亲自接待来访群众，倾听群众诉求。但该类制度极容易演变为形式化流程，且持续性、受众面都存在一定限制，在群众多次表达诉求后无后续回应与推进是常见现象。上级法院、检察院也针对该类现象出台了一些内部规定，要求对待人民群众的诉求事事有回应、件件有着落，并要求下级法院、检察院提交一系列形式完备的文件以达到监督作用，但在实践中往往回访情况与文件表述差距甚远。院长、检察长是否亲自接待群众并非关键，上报的文件是否规范完备也并不是重点，问题在于现行制度下，仅依靠群众的诉求和形式约束，而缺少司法机关启动再审的外部动力与内在动因，是否能够抗衡司法机关重复审理大量申诉案件的倦怠心理，是否能够抗衡司法机关内部的部门利益、人情因素与错案追责。申言之，这一问题并非地方性、内部性的制度可以解决，而是亟待对刑事再审启动制度进行针对性调整并辅以配套措施，一方面要从源头着手，实质性地消解申诉案件数量；另一方面要明晰权责，从程序上减少司法资源的无效消耗——这一思路的关键即在于对刑事再审制度中再审启动主体的厘清。

随着学界对于刑事再审程序的研究逐步深入，研究者对于我国当前刑事再审程序启动主体提出了多种制度构想，总体集中在限制法院启动、推进控辩平衡以及增设专门机构这三个方面。下文中，将基于公正与效率双重向度，对学界各类主体重构路径类型的主张加以分析，进而探索最适合我国国情的重构路径。

（一）限制法院启动

持限制法院启动这一观点的研究者们分为两类。一类认为，法院主动启动刑事再审审判程序违背了“不告不理”的诉讼原则，即法院不能主动地追究犯罪或者干预纠纷，只能被动地行使审判权，司法中立是司法公正的前提和基础，因而应当限制法院为再审启动的主体。如有论者指出，“法院自身角色重叠即造成了法院既当运动员又当裁判员的司法不公局面”。另一类认为，应限制原审法院作为再审启动的主体，可由上一级法院启动刑事再审程序。有观点指出，“根据我国国情，再审申请的管辖权确定为由终审法院的上一级法院管辖为宜（最高人民法院除外）”。这是因为，上一级法院启动刑事再审一方面有利于上对下行使审判监督权，另一方面可消除当事人对原审法院再审的不信任感，有效减少当事人的缠诉。

1. 法院可以作为启动再审程序的主体

“不告不理”的诉讼原则决定了法院只能被动地行使审判权，学者也据此认为现行立法下法院作为启动再审的主体有违其居中裁判的司法定位。笔者认为，法院作为启动再审程序的主体时可以细分为两种情形：（1）法院主动启动再审程序；（2）法院被动启动再审程序。总体而言，其主动启动再审程序符合上文所述之违背了“不告不理”“居中裁判”的诉讼原则和角色定位的观点，即法院不可依职权主动启动刑事再审程序，追诉犯罪并非其职责所在，但此类情况在实践中极少，尽管需要予以限制，但并不能以此为由剥夺法院的再审启动主体地位。而后者中，因申诉、抗诉而启动再审程序，本质上是因“告”而“理”，其审查申诉材料决定是否启动再审程序与原审中审查起诉材料决定是否立案无本质区别，都是基于申诉人的申诉或检察院的抗诉而被动地行使审判权，只是再审启动审查时需要加入对裁判既判力的考量。是故，《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第254条中“发现”一词，应限定为被动地发现，是基于当事人之申诉或检察院之抗诉而“发现”已经发生法律效力的判决和裁定确有错误而启动再审的情形，由此便恪守了法院居中裁判的司法职责。此处需要对检察建议的性质进一步分析。在司法实践中，刑事抗诉必须由上一级人民检察院作出，部分检察院认为原审出现问题时，会选择向同级人民法院发出检察建议，此建议的作出并非一定启动再审，将由人民法院对该案进行审查，如达到法定情形即启动再审。如果将“发现”一词限制为被动地发现，即法院不能主动启动再审，在该种情况下检察建议既不属于申诉人向法院的申诉，又不属于人民检察院之抗诉，理应对此类情况一并加以限制。

2. 原审法院可以作为启动再审程序的主体

关于原审法院是否可以作为启动再审程序的主体的问题，需兼顾公正与效率予以考量。司法责任制一方面有利于提高司法工作人员的责任意识、明晰审判组织与人员的职责权限、减少冤假错案的产生，但另一方面也是冤假错案产生后再审启动的桎梏。虽然原审法院囿于责任、人情、先入为主的观念等多方面因素缺少启动再审程序的内在动力这一问题不可忽视，但不能仅注重保障人权，须知司法效率与人权保障相辅相成，二者不可偏废。前已述及，《最高人民法院关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》（以下简称《再审立案意见》）明确了终审法院审理再审或申诉案件的一般性原则，也指出再审程序“两审终审”的规则。这意味着，基层人民法院管辖第一审普通刑事案件，如当事人经历了二审，则中级人民法院为终审法院，再审申诉时经历“两审”即经过了中级人民法院、高级人民法院的审查。而由中级人民法院管辖第一审的危害国家安全、恐怖活动案件或可能判处无期徒刑、死刑的案件，如当事人经历了二审，则高级人民法院为终审法院，再审申请时即会经过最高人民法院的审理，这对于当事人申请再审的权利保障而言已经足矣。若在再审立案审查程序“两审终审”的前提下，终审法院不可以作为启动再审程序的主体，基层人民法院管辖第一审普通刑事案件的再审动辄上升到最高人民法院立案审查，对司法资源将会是极大的浪费，况且《再审立案意见》第15条仍规定了例外情形。虽有学者表示，上级法院有能力承担再审职责，并指出“2015年，全国刑事再审案件立案数只有2787起。全国有大约400个中级法院，33个高级法院，平均每个法院只有五六起刑事再审案件，因而显然能够承受”。然而，这一论述忽视了会进行申诉的案件绝大多数会经历二审这一实际情况，部分案件甚至是一审二审间反复撤销、上诉最终妥协的产物。并且，立案数不能与立案审查数相等同，否则再审案件立案难问题从何谈起？前文已述，我国刑事再审“先定后审”情况严重，重大复杂案件申诉立案审查阶段常常比再审阶段耗时长，立案审查的工作量并不比立案后的案件工作量轻松多少。这意味着，申诉案件在绝大部分情况下，中级法院已然是终审法院，若规定再审必须由上级法院审判，则这一案件将会由高级人民法院审理，如若经终审法院审理后仍坚持申请再审或申诉的，将会由最高人民法院审理。以2020年全国法院受理刑事再审情况为例，该年我国法院刑事再审审查收案数为22444件，最高法审判监督庭的员额法官是否能承担这一数量的立案审查？是否每一个由基层人民法院管辖的第一审普通刑事案件的申诉都有必要经由最高法进行刑事再审的立案审查？显然，一味追求公正而全然不顾效率只会造成效率与公正同步缺位的局面。

若坚持由终审法院的上一级法院启动再审，并兼顾司法效率的考量，规定普通刑事案件的申诉不用经由最高法立案审查，或是注明例外“除最高人民法院外，刑事再审的启动应当由终审法院的上一级法院管辖为宜”，这实质上则将再审立案审查“两审终审”的规定修改为了“一审终审”，意味着仅由终审法院的上级人民法院审查再审案件，相较原制度而言只是减少了一次终审法院“自我纠错”的机会而已，反倒与“保障人权”的目的相悖。至于未曾经过二审的案件，一方面检察院也未曾抗诉，一审判决结果就当时呈现的证据而言大概率达到了罪刑相适应的要求；另一方面当事人与其近亲属并未上诉，其对案件的判决结果的异议本身就相对较小。对于原审中正常司法程序给予的上诉权利不予利用，反倒寄希望于申诉、信访、上访等途径，这种观念显然不值得倡导。再者，一旦出现了新证据可以证明原审被告人可能被宣告无罪，当事人与其近亲属再进行再审申请或申诉时，“新的证据”证明力一目了然，更易启动再审程序，法律对“可能被宣告无罪”的当事人也从未关上救济的大门。最后，一旦再审程序得以启动，根据《刑事诉讼法》第256条，原案未经二审的再审案件应当依照第一审程序进行审判，作出的判决、裁定可以上诉、抗诉，对该类案件而言也相较多了一层保障。

因此，《刑事诉讼法》第256条规定再审案件由原审法院审理的，应当另行组成合议庭进行审理，是在现有制度框架下最大程度兼顾公平与效率的规定——既有本院审判委员会监督，合议庭的组成又非原审的原班人马，一定程度上降低了司法不公的可能性。综上所述，以终审法院审理再审或申诉案件的一般性原则与再审程序“两审终审”的规则，是兼顾人权保障和司法效率的考量，不应废改。

（二）推进控辩平衡

主张此种制度完善路径的学者认为，应当通过取消检察院再审抗诉权或者增加当事人的申请再审权，将当事人与检察院置于同等地位上，以达到控辩平衡，使法官真正发挥居中裁判的作用。当前申诉人与检察院抗诉地位不平衡，当事人申诉权只是启动审判监督程序的材料来源而不具有直接启动再审的效力。而检察院却拥有提出再审抗诉必然启动刑事再审程序的特权，法律监督机关的抗诉导致被告人可能被反复追究或加重其刑罚，与再审理论上不得恶化被告人诉讼地位和再审不加刑制度是相背离的，不利于被告人的人权保障。并且在司法实践中，通过再审以同一事实与罪名加重被告人的刑罚的情况并不鲜见，违背了“禁止双重危险” 的诉讼原则。因此，有论者认为，应当按照控辩平等司法原理将申诉权与抗诉权置于同等地位，即主张应当强化当事人的申诉权并进行诉权改造，而检察院的再审抗诉“法院也应当首先依法审查在符合再审法定理由时才能决定启动再审程序” 。另有研究者主张，“让当事人可以通过申请再审进入法定审查程序，这既有利于诉访分离，又有利于构建再审申请之诉”。然而，以“控辩不平衡”与“禁止双重危险”为由，整体取消检察院事实上的再审启动权过于笼统和草率，中国的司法体制有其特殊之处，我们需要基于本国国情对我国检察院的“再审启动权”加以辨别区分。

对于控辩不平衡的观点而言，从比较法视野来看，检察院在再审程序中地位一般与当事人一致。如《德国刑事诉讼法》第296条、第365条规定，检察院和犯罪嫌疑人均有再审程序申请的权利；依据《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》第401-2条、第412-1条，对已经产生法律效力的法院判决，被处刑人、被宣告无罪人、被处刑人与被宣告无罪的辩护人与法定代理人、刑事被害人、刑事自诉人、其法定代理人与代理人，其他被指控的判决对其权利与法定利益产生影响的人员与俄罗斯联邦总检察长、俄罗斯联邦主体检察长、同级别军事检察长及其副总检察长提起的上诉与抗诉，由俄罗斯联邦最高法院主席团依据监督审程序进行再次审理。《法国刑事诉讼法典》第622-2条规定，司法部长、驻最高法院总检察长、驻上诉法院检察长、被判刑人或其法定代理人等可以提出再审申请。《葡萄牙刑事诉讼法典》第450条也规定，检察院、无罪判决或者不予起诉的批示涉及的辅助人、有罪判决中的被判罪人或者其辩护人有权对原案件申请进行再审。而我国检察院作为国家公权力机关能够直接提起再审，辩护一方的申诉却只能作为法院或检察院启动再审的资料来源，显然违背了控辩平衡原则。但是，从我国现行立法的视角来看，在刑事再审中，检察机关实质上担任的是法律监督机关的角色，旨在“促进司法公正，保障国家法律的统一正确实施”。检察机关一方面接受申诉人之申诉，经复查决定是否进行抗诉，以达到保障人权之目的；另一方面是从职权出发，代表国家行使公诉权，同违法行为作斗争，以达到惩罚犯罪之目的。《人民检察院办理刑事申诉案件规定》中强调了“原案办理权与申诉复查权相分离”“实事求是，依法纠错”两个原则，不难发现检察机关也有意在再审启动的复查中跳出公诉方角色，归位于法律监督机关这一角色。因此，毋庸置疑的是，“检察制度的创设不仅在于保障司法权行使的客观性，而且肩负保障人权的特殊使命” 。是故，在我国的立法背景下，当前之问题其实并非控辩不平衡，而是检察机关作为“公诉机关”与“法律监督机关”两大角色间的角色冲突。有鉴于此，在《宪法》明确将检察机关规定为法律监督机关的前提下，如何引导、限制检察机关在刑事再审中归位于法律监督机关的角色之中，才是我们应当加以考量的方向。

另外，我国刑事再审程序长期忽视了“禁止双重危险”这一诉讼原则。这意味着，我们仅将检察机关拉回法律监督机关的定位上还不够，其应当向着人权保障再向前迈进一步。事实上，有错必纠的价值取向一直存在于我国审判监督程序之中，长期忽视了程序的独立价值，损害了裁判的稳定性，缺乏对程序公正、裁判既判力和禁止双重危险规则等现代多元化司法理念和诉讼价值目标的重视。然而，检察机关应尊重法院终局作出的裁判结果，也需要对其作出的每一次起诉负责。检察机关作为公权力机关，在职权主义诉讼模式下，控辩双方已然不平等，控方极为容易陷入先入为主的桎梏，公诉权应受到限制，无需再赋予其在刑事再审中追诉犯罪的权力，反推其在起诉时审慎行使公诉权，杜绝一次犯罪多次追诉的情形。与此同时，保留其在有利于被告人时的再审启动权，重点突出检察机关作为“法律监督机关”在保障人权、规范司法程序、司法廉洁方面的作用，自然无关禁止双重危险、控辩不平衡之问题。对此，在法律规定上，应当对有利于和不利于被告人再审的情形进行区分，同时这一区分也是对检察院再审启动权限制的关键。具体建议如下：（1）再审启动有利于被告人时，保留其作为法律监督机关的再审启动权；（2）再审启动不利于被告人时，取消其行使公权力追诉犯罪的再审启动权。这一关键在于删去《刑事诉讼法解释》第469条“再审一般不得加重原审被告人的刑罚”中“除人民检察院抗诉的以外”的例外规定。

最后，在缺乏充足可行性的前提下，盲目赋予当事人启动程序的主体资格并不适宜。强调保障当事人在再审中的权利不意味着直接让当事人成为启动再审的主体，赋予当事人启动再审的权利是忽视司法效率的观点。一旦赋予当事人启动刑事再审的权利，两审终审将名存实亡，三审终审将成为常态。再审将转变为事实上的三审，将会给我国的司法效率带来巨大的压力。诚然，也不乏学者认为应当重新思考建立三审制的问题，且建议从保障司法效率的角度出发，将第三审的上诉理由限制在法律适用问题上。但是，冤假错案主要成因并非法律适用问题，如学者曾梳理了50起刑事错案，存在“法律定性不明”的案件仅有1起，剩余49起案件中，有48起都存在证据问题。建议构建三审制本是对错案救济的一条途径，却并未抓住我国错案产生的主要原因，如若证据问题不解决，哪怕建立了仅审查法律问题的三审制，其象征意义也大于实质意义。申言之，刑事再审的启动需要一定的门槛，泛滥地启动将带来流于形式的恶果，而门槛过高又将使得再审程序启动无门。这一度把握的关键是需要减少再审的无效审查，打破公正与效率同步缺位的困境。

（三）增设专门机构

第三条路径是增设专门机构，部分学者主张，可以设置一个专门的官方或民间组织负责对法院刑事生效判决的申诉进行审查，例如，可借鉴英国设立刑事案件复查委员会，在全国人大下设“刑事再审案件复查委员会”（简称为“复查委员会”），专门处理再审案件的当事人申诉或司法机关申请。另外，在中级以上人民法院成立刑事再审申请审查委员会专门负责刑事再审的审查也是一种思路。

增设专门机构作为启动再审的主体必然会有一个前置论述，即从现行制度架构入手分析得出检察机关及法院不宜作为刑事再审申诉审查主体的结论，从而提出应当增设一个专门机构进行刑事再审启动的审查。但在前文中，笔者已经对检察院与法院作为刑事再审的启动主体这一制度进行了分析论述，检察机关与法院作为刑事再审的启动主体是可行的，但需要进行一定限制和修改。因此在本文的论述逻辑中，现行刑事再审启动主体架构应当进行坚持，司法机构其实大多都设置了申诉审查、审判监督的内置部门，将刑事申诉审查这一职能交由第三方组织并非必要的，并且这一路径忽视了检察机关作为法律监督机构的重要地位。

三、对于刑事再审启动主体的针对性调整

对于我国的刑事再审程序而言，并非能够启动再审的主体越多越好、能够进入再审立案审查的次数越多越好，在保障司法效率的前提下才能达到司法公正。通过上文对各类启动主体的审视可知，整体上保持再审主体的现有架构是切合我国司法实践的路径选择——法院（包括原审法院）可以作为启动再审的主体，检察机关在刑事再审中应当归于法律监督机关的角色定位并加强人权保障，盲目增加当事人的再审启动权并不适宜，增设专门机构并非必要。当前，解决再审启动难问题的关键在于如何减少司法资源的无效消耗与互相推诿，如何推动检察机关归于法律监督机关的角色、发挥法律监督与保障人权的作用，如何使申诉人的诉求与质疑得到有效、切实的回应，而这些问题可以通过刑事再审启动主体的针对性调整得以实现。应当厘清法院与检察院作为启动主体的案件适用类型，避免权责交叉；推动法院与检察院的协作，避免重复审查；同时辅以相关配套措施，既能逐步消解刑事申诉案件存量，又能稳定回应刑事申诉案件增量，才是申诉人权利得以实质保障的最优路径。

（一）法院与检察院再审案件管辖的区分

本文主张将再审启动理由区分为“原裁判存在事实认定错误”与“原裁判存在法律适用错误”两类，依据不同理由确定案件管辖。这一区分使得申诉人的申诉有导向性，司法机关解决问题有针对性，既突出了检察机关作为法律监督机关在刑事再审中的作用，又避免了多次审查、重复审查，双方各司其职，重点解决核查案件中的突出问题。

1. 法院作为启动主体的适用范围

法院作为启动主体的适用范围应当限定于“原裁判存在法律适用错误”的案件，申诉人若认为“原裁判存在适用法律上的错误”即可向法院申诉，法院审查完毕后若不符合再审条件则出具书面驳回通知书，并附详细说理，申诉人可依据该通知书向上级法院进行二次申诉。除避免权责交叉外，适用范围的限定一是为减轻法院的负担，冤假错案中纯粹的法律认定错误是少数，并且法律认定的是非曲直较之事实问题更为直接、清晰，法院得以将更大的精力投入到再审启动后的案件审理过程之中。二是因为让法院判定事实认定错误局限较大，受限于认知活动的有限性，刑事诉讼中证据稀缺是常态，而正是因为缺乏强有力的证据认定相关事实，才使得部分案件的事实认定缺乏说服力甚至产生错误，继而引发后续案件申诉。法院作为居中裁判的司法机关，只能被动地行使审判权，至多基于原有案卷重新认定事实，不具备重新侦查的职能和力量，因而很难摆脱原有判决已作出的事实认定的影响，局限较大。另外，若是事实认定错误导致的再审由法院提起，将极易使检察机关产生抵抗情绪。

2. 检察机关作为启动主体的适用范围

检察机关作为启动主体的适用范围应当限定于“原裁判存在事实认定错误”的案件。检察机关应当利用控方司法资源重新核实事实问题，若认定事实认定并未出现错误，应当在出具刑事申诉复查通知书的同时，出具相关证据已重新核实的证明予以佐证，申诉人可以依据该通知书向上级检察院进行二次申诉。若管辖出现错误，为避免相互推诿且从事实出发，则应由检察机关管辖。申诉人申诉理由判断错误的，法院与检察机关应当移交申诉材料并通知申诉人，且不可自行二次移交。

由于大多再审案件是基于错误的事实认定，这一区分将凸显检察机关作为法律监督机关的角色定位。当然，这一定位的落实不能仅仅依靠其司法工作人员思想观念的转变，而应从制度设计上加以确定与保障，最重要的是要保证其申诉审查部门的独立与其内部利益冲突的消解。首先，在内部制度设计中，最高人民检察院于2019年进行的内设机构调整恐有不妥，可以借鉴美国定罪公正部门的设置，让申诉审查部门保有一定的行政独立性，即“让定罪公正部门取得半自治的独立地位”。其次，检察机关应当设立外部复查小组，从外部减轻其自我监督的利益冲突。检察机关可以参照美国“无辜者计划”，加强与律师协会等社会力量的合作，聘用制选聘具有丰富司法实践经验、具有为冤屈者申诉改判成功的律师或具有扎实理论基础的法学专家担任外部复查小组的成员。既能够利用检察机关作为“控方”所具有的司法资源，又能最大程度上减少再审阻力，减少自身复查时消极抵抗、法院复审时积极对抗的局面。可以将外部复查小组作为《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》中的一条选拔渠道，从而增强司法从业人员参与到再审申诉与外部复查小组中来的积极性。

（二）法院与检察院再审程序启动的协作

1. 建立刑事申诉受理协同公示机制

刑事再审审理的非公开性致使申诉人缺乏安全感，不知道去向何方的哪份申诉能够成为开启再审的关键，于是“广撒网”四处奔波，既加重了司法机关审查的负担，又造成了申诉的无序。与此同时，没有阳光的地方更易滋生腐败，一方面给个人利益、内部利益的考量凌驾于公平正义之上的不正之风提供了空间，另一方面也增添了申诉人的疑虑。因此，应当推进刑事申诉受理的协同公示机制，建立刑事再审线上系统，公开透明，接受公众监督将是有效回应申诉人诉求的关键技术手段。

实际上，司法机关已在刑事申诉信息化、公开化上做出了努力，例如中国检察网就包含“刑事申诉”的相关模块，近期，最高人民法院也上线了人民法院网上申诉信访平台，系统内部已包含对申诉案件的材料提交指引及办理进程，提高了申诉信访工作的质量和效率。但是，信息的透明程度仍然不够、司法机关的重视程度不足，如中国检察网“刑事申诉复查决定书”模块，文书更新停滞，上传文书的单位也较为固定，这可能取决于部分区域单位的重视程度，未在整个检察机关内部形成共识，而人民法院网上申诉信访平台并未设有信息公开的板块，社会公众无法对司法机关的申诉审查环节进行有效监督。同时，信息公开不足也进一步导致社会公众对平台关注度的缺乏。

因此，可以打通两大司法机关的平台壁垒，建立刑事申诉受理的协同公示机制，向任何一级人民法院或人民检察院申诉都将录入到公示系统中，将受理进程与受理结果实时更新，申诉人无需多处申诉，重复申诉将显示“审理中”而不予录入，也避免了由于两个司法机关复审阶段不公开透明而重复审查。让前一次审查的重点和结论作为第二次审查的参考，以判断驳回理由是否有理有据、申诉人是否提出了新的理由与证据。同时，每一个再审审查出具给当事人的通知，除不适宜公开的，均需公布在系统中，其给出的理由、证据应清晰有力，接受公众监督。

申诉人四处奔波的另一原因是认为政府部门、社会媒体或其他社会团体向司法机关的申诉与监督较其自身而言更有分量。当事人及其近亲属是案件判决最直接利害关系人，也是最了解案情，最具有提出申诉的内在动力的主体，自我申诉也是当事人及其近亲属进行刑事申诉的第一选择。也正是由于当事人及其近亲属不懈努力地发声，才得以引发政府部门、社会媒体和其他社会团体的注意。不重视当事人及其近亲属的声音，反倒对二手材料慎之又慎，实为舍本逐末，也并非公正有序的社会所倡导的风气。因此，在刑事再审线上系统中应当公开申诉材料来源，申诉人及其近亲属的申诉应当加以标注、重视，其他材料来源一视同仁，以破除申诉人错误的思想观念，坚持司法中立，倡导良好风尚。

2. 建立重复审查的阻断机制

一方面，在线上系统中驳回的理由应当包含“无理诉”一项。对于反复无理缠诉者，应当参照信访中“无理访”的认定建立“无理诉”机制，由地方法院和检察院提起，高级人民法院与高级人民检察院审核通过，不应轻易认定“无理诉”，但也不要瞻前顾后畏惧“无理诉”，再次录入后，如曾因“无理诉”被驳回，应重点审查其是否有新的证据和理由提出，否则可以直接驳回办结。当然，“无理诉”的认定需要慎之又慎，毕竟刑事再审已然是公平正义的最后一道防线，如若堵死了这条最后的通道，将极有可能激化社会矛盾。而认定“无理诉”的环节也并非单单为节省司法资源，在其本身的认定环节就会多层审查。司法机关给这一案件的司法程序画上句号前，自然需要明确案件的事实情况与法律适用并不存在问题，并深究申诉人反复申诉的原因为何，而不是任由当事人长期申诉、反复申诉，司法机关被动接收、徒增案件压力，却始终怠于解决矛盾。如若是当事人本身对案件的理解出现了问题，也应在司法程序上终结这个案件的同时多元化解纠纷。增加“无理诉”这一环节使得司法机关有动力、有途径逐步消解陈年旧案，有利于司法秩序的良性发展。

另一方面，应当提高对司法机关释法明理的要求。提高对司法机关释法明理的要求是多元化解纠纷、引导申诉人回归正常生活的应有之义。一例刑事案件会直接影响一个家庭的正常生活，而申诉人长期坚持申诉缠诉，会让这一影响的范围更大、时间更久、程度更深。普通大众对法律并不了解，一个简单的不予再审的通知书并不能让其感受到公平正义，“认死理”的申诉人并不在少数，不能理解判决结果而产生抵触情绪，以至于反复申诉缠诉，严重影响了其正常生活。提高司法机关释法明理的要求意味着需要司法工作者在申诉人的申诉阶段充分了解案件背景，听取其诉求、释明其困惑。对案情复杂或情绪问题严重的当事人要定期跟踪回访，积极增加与当事人及其近亲属的主动沟通，充分释明制度规定与法情法理。符合条件的，司法机关需要主动在制度范围内为其申请社会力量的帮助，多元化解纠纷，让当事人感受到司法的温度，让大量申诉问题得以一次化解，也让社会归于有序。

（三）其他配套措施

除了围绕刑事再审主体进行的结构性调整外，也需要辅以配套措施来加强刑事再审案件的有序审理。首先，需要加大律师在刑事再审中的参与度。加大律师在刑事再审中的参与度有利于司法机关更好地把握审查重点，也有利于加深当事人对自身案件的法律理解，从而引导当事人依法申诉，推进“诉访分离”推进的有效措施。刑事再审启动的不可预测性高、时间战线长，当事人很少能够长期委托律师处理再审事宜，加之再审启动难和不规范化，加剧了“律师在刑事再审中参与率低”的情况。一方面，加大律师在刑事再审中的参与度有其必要性，而另一方面由当事人负担律师委托费用难度较大。因此，律师参与刑事再审的公益性特点是加大其参与度的关键。最高人民法院第一巡回法庭与深圳市律师协会共同创立了“律师志愿服务岗”制度，就是律师在再审申诉中起到良好作用的典范，如能够大面积推广“律师志愿服务岗”或“刑事申诉值班律师”制度，尊重鼓励高校及其他社会组织建立法律诊所提供公益性的申诉法律援助，并建立配套制度，提供制度支持、财政支持，能够在一定程度上解决前述问题。同时，如一定数量的社会组织能与司法机关建立长期稳定的合作，经验丰富的司法从业人员可将大量的申诉案件进行初步筛查，对无诉讼必要的申诉人进行劝解，对有诉讼必要的申诉人进行引导并提供法律帮助，由此一部分的申诉问题可以直接由社会组织予以化解，也将缓解司法机关一定的再审审查压力。

结  论

刑事再审在依法纠正冤假错案、保障当事人权利方面具有重要的制度价值。我国刑事再审制度设计体现出对权利救济渠道最大化的追求，却在实际运行中与美好的愿景背道而驰。当前，我国刑事诉讼的研究与改革已很少聚焦于刑事再审，但在我国仍存在大量的已穷尽一审二审程序、进入执行阶段，甚至已经执行完毕的刑事案件的当事人及其近亲属无法回归正常生活，耗费大量时间精力向国家各个机关和部门申诉信访，以期敲开再审的大门，维护其内心朴素的正义观。公平与正义是刑事诉讼永恒的命题，对于我国司法实践中大量存在的申诉人群体，我们不能不认真对待。当然，“堵”不如“疏”，司法机关应当引导申诉人合理行使权利、有效行使权利，合理确定再审启动主体及管辖范围，构建一个规范透明的申诉渠道和平台，并做好后续释法明理的工作，引导申诉群体回归正常生活，才是对申诉人权利的最大保障。