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2023年6月1日，最高人民法院《关于审理司法赔偿案件适用请求时效制度若干问题的解释》（法释〔2023〕2号，以下简称《请求时效司法解释》）开始施行。该解释针对审理司法赔偿案件适用请求时效制度的若干问题作出统一规范，对于充分保障赔偿请求人的合法权益、引导司法机关依法履职和诚信执法、推动司法赔偿审判的规范发展，具有重要作用和积极意义。在对《请求时效司法解释》的理解与适用过程中，需要把握以下几个重要法律问题。

一、《请求时效司法解释》的制定背景和原则

1994年制定国家赔偿法时，关于请求时效制度只规定了一条两款，内容相对原则，即“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自国家机关及其工作人员行使职权时的行为被依法确认为违法之日起计算，但被羁押期间不计算在内。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后6个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。”

 2010年修改国家赔偿法时，因取消了国家赔偿确认的前置程序，请求时效的起算标准由“自职权行为被依法确认为违法之日起计算”修改为“自知道或者应当知道职权行为侵犯其人身权、财产权之日起计算”，增加了请求时效计算的复杂性。

 实践中，关于请求时效在性质上是诉讼时效还是起诉期限、人民法院赔偿委员会能否主动适用请求时效、请求时效期间届满的法律效果等问题，长期存在不同认识。随着司法赔偿审判实践的深入发展，关于请求时效问题逐渐形成共识，并在实践中积累了有益经验。与此同时，民法典和相关司法解释对诉讼时效制度作出大幅度完善和细化，为请求时效制度提供了可资借鉴的共通规则和立法经验。在此背景下，为了统一对国家赔偿法关于请求时效规定的理解与适用，充分保障赔偿请求人合法权益，最高人民法院制定了《请求时效司法解释》。

《请求时效司法解释》主要遵循了以下原则：

 一是坚持合宪合法原则。坚决贯彻宪法和法律精神，严格遵照国家赔偿法的条文规定，在法律赋予司法解释的权限范围内作出解释。同时，充分征求相关部委意见，达成普遍共识，明确请求时效在性质上属于诉讼时效，并以此为出发点制定相关条文，确保《请求时效司法解释》符合立法目的、原则和原意。

 二是注重强化权利救济。请求时效制度是在社会公共利益视角下为了维护法律秩序的安定而对赔偿请求人的权利进行一定修正，其立法目的是督促赔偿请求人及时行使权利。因此，《请求时效司法解释》在规定各种情形的请求时效起算日时，充分考虑赔偿请求人是否存在事实障碍和法律障碍，把权利救济摆在突出位置，确保赔偿请求人的合法权益得到有效保护。

 三是坚持从实际出发。在深入调研的基础上，《请求时效司法解释》坚持问题导向，着重解决司法实践中普遍关切的现实问题，对各类司法赔偿案件中的请求时效起算日、特殊期间扣除规则、请求时效期间届满的法律效果等具有一定普遍性和代表性的重点、难点问题进行规范，增强解释的及时性、针对性、实用性。

二、请求时效的定性

 国家赔偿法第三十九条规定，“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年”，“在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定”。基于以上规定，实践中就行政赔偿、司法赔偿关于请求时效的理解和适用规则，因其所适用的程序不同，存在一定差异。2022年制定的最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《行政赔偿司法解释》），在参考行政复议法、行政诉讼法相关规定的基础上，采取了务实的做法，对于行政赔偿中的时效，认为均有实体问题和程序问题的存在，进一步明确了该时效实际上是起诉期限，更注重其程序性请求权（诉权）。而随着司法赔偿审判实践的深入发展，关于司法赔偿请求时效性质上属于诉讼时效而非起诉期限，已经逐渐形成共识。因此，《请求时效司法解释》将请求时效定性为诉讼时效，不仅科学区分实体性请求权与程序性请求权，而且区分职权主义与意思自治，明确了抗辩权发生说，还引入了请求时效不起算、请求时效期间不计算等时效障碍制度，推动了诉讼时效相关规则在司法赔偿中的全面适用, 在一定程度上促进请求时效制度的发展。即，《请求时效司法解释》不仅将名称界定为关于审理司法赔偿案件适用请求时效制度若干问题的解释，将请求时效的适用范围限定于司法赔偿，以区分行政赔偿；将请求时效客体确定为实体性请求权，《请求时效司法解释》第1条到第5条都明确了基于人身权和财产权产生的实体性请求权作为请求时效客体。如此规定，既顺应了司法赔偿实践需要，也有利于充分保障赔偿请求人的权利。

三、刑事赔偿请求时效的起算规则

 请求时效期间起算时间的确定，即请求时效的计算起点，是指赔偿请求人请求国家赔偿的时效应当从什么时间作为起算点。从各国国家赔偿立法看，在请求时效起点的计算上有两种类别：一种是仿照民事法律中侵权损害赔偿时效期间的计算方式，以损害发生或知道损害发生时作为计算起点，如美国的联邦侵权求偿法。另一种是以法律上的某种决定时间作为起算点，如德国刑事追诉措施赔偿法规定时效自“国库赔偿义务被正式确认后”起算，日本在刑事赔偿中采用“无罪判决确认时”作为时效起算点。我国国家赔偿法采取了第1种方式，即国家赔偿法第三十九条明确规定，请求时效期间自赔偿请求人知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但是在具体案件中如何确定起算日时常存在不同认识和理解。因此，《请求时效司法解释》第1条就请求时效的起算规则作了一般规定，第2条至第5条则分别就刑事赔偿案件、非刑事司法赔偿案件请求时效的起算规则作了具体规定。

《请求时效司法解释》第1条规定，请求时效期间自相关诉讼程序或者执行程序终结之日起计算，是充分考虑国家赔偿程序的最后救济地位。国家赔偿原则上以穷尽其他救济途径作为赔偿责任发生的前提，最高人民法院《关于适用国家赔偿法若干问题的解释（一）》（以下简称《国家赔偿解释一》）第7条、第8条规定除特殊情形外，赔偿请求人应当在刑事、民事、行政诉讼程序或者执行程序终结后提出赔偿请求，最高人民法院《关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《非刑事司法赔偿解释》、《关于审理涉执行司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《涉执行司法赔偿解释》）等司法解释亦对此进行重申。因此，如果在相关诉讼程序或者执行程序尚未终结之时，就以赔偿请求人知道或者应当知道相关侵权行为为由开始计算请求时效，将有可能导致提早计算请求时效，而赔偿请求人申请赔偿实际上存在法律障碍，即相关的刑事、民事、行政诉讼程序或者执行程序尚未终结，人民法院赔偿委员会将会驳回其起诉。

 刑事赔偿案件包括3种类型：人身自由损害刑事赔偿案件、生命健康损害刑事赔偿案件和财产损害刑事赔偿案件。由于在这3种类型案件中，确定请求时效起算日的规则具有不同特点，因此《请求时效司法解释》针对这3种类型分别作了规定。

（一）关于人身自由损害刑事赔偿案件

《请求时效司法解释》第2条规定了人身自由损害刑事赔偿案件的请求时效起算规则，即自赔偿请求人“收到决定撤销案件、终止侦查、不起诉或者判决宣告无罪等终止追究刑事责任或者再审改判无罪的法律文书之日起计算”，是对请求时效起算日一般规定的具体化。需要注意的是，要自赔偿请求人收到相关法律文书之日起计算请求时效，而非办案机关作出法律文书之日起计算。如此规定有利于引导办案机关严格按照法律规定，作好法律文书的送达工作，切实保护赔偿请求人的知情权。关于终止追究刑事责任的法律文书的种类，《请求时效司法解释》的规定，与国家赔偿法第十七条和最高人民法院、最高人民检察院《关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《刑事赔偿解释》）第2条的规定相一致，坚持无罪赔偿原则。

 另外，针对实践中办案机关未依法作出终止追究刑事责任法律文书的情形，《请求时效司法解释》第2条第2款明确规定，“符合最高人民法院、最高人民检察院《关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》第2条规定情形，赔偿请求人申请赔偿的，依法应当受理”，即此时请求时效虽未开始起算，但是赔偿请求人可以依法申请赔偿。如此规定，有利于充分保护赔偿请求人的请求权。

 征求意见过程中，有观点认为，应当将《刑事赔偿解释》第2条规定的虽未作出终止追究刑事责任的法律文书，但属于终止追究刑事责任的情形作为请求时效起算日，如果之后司法机关又作出撤销案件、终止侦查、不起诉决定等终止追究刑事责任的法律文书，则仍以赔偿请求人收到上述法律文书之日重新作为请求时效起算日。

 我们经研究认为，如此规定一方面可能会限制赔偿请求人的权利，另一方面也不利于促进办案机关依法行使职权。

 主要理由如下：一是实践中赔偿请求人往往会通过申诉等途径，要求办案机关出具终止追究刑事责任的法律文书，以证明其自身清白。这是其法定权利，应当予以保护。最高人民检察院、公安部出台的规定，都强调应当依法作出终止追究刑事责任的法律文书，不能“疑案从挂”。二是如果将《刑事赔偿解释》第2条规定的情形作为请求时效起算日，会导致不依法作出法律文书的办案机关反而获得时效上的利益，提前起算请求时效期间，可能引发变相鼓励办案机关怠于履职的后果。三是《刑事赔偿解释》第2条规定了6种情形，在个案中将哪个时间点作为请求时效期间起算日，规则比较复杂，而且有时办案机关作出相关法律文书未向赔偿请求人送达，赔偿请求人实际上难以确定其请求时效期间起算日。四是《请求时效司法解释》的规定并不会导致法秩序长期处于不确定状态，赔偿请求人可以无限制延后申请赔偿，因为办案机关只要依法作出终止追究刑事责任的法律文书并向赔偿请求人送达，即可起算请求时效期间。法秩序的不确定状态，是由于办案机关未依法履职造成的，不应由赔偿请求人承担相应的不利后果。概言之，只要是国家机关未依法履职——未根据法律的规定作出终止的法律文书，时效的不利益就要由未依法履职的国家机关来承担，请求时效期间视为未起算，以此规则反向监督和促进国家机关依法及时履职。

（二）关于生命健康损害刑事赔偿案件

《请求时效司法解释》第3条规定了生命健康损害刑事赔偿案件请求时效的起算规则。与人身自由损害刑事赔偿案件不同，此类赔偿案件，多起因于事实行为，而非法律行为，如刑讯逼供、殴打虐待等，因其事实行为的特点，基本上属于无需等待相关诉讼程序终结的情形，故应按照人身损害赔偿的一般原理确定请求时效起算日。一般而言，侵权行为与损害后果是同时产生的，但是在某些情形下，从侵权行为发生，到受害人损害后果最终确定，往往会有一定时间间隔，即受害人一般是在临床治疗终结或者评定伤残等级后，才能确定其受到侵害的严重程度，以及大概知道其需要请求损害赔偿的具体数额。故这类案件的请求时效，原则上自赔偿请求人知道或者应当知道损害结果之日起计算；损害结果当时不能确定的，自损害结果确定之日起计算。

 需要注意的是，所谓“知道损害结果之日”，是指全部知道侵权行为、损害结果、侵权行为与损害结果之间的因果关系之日。以受害人死亡为例，请求时效期间自赔偿请求人知道或者应当知道受害人死亡之日起计算。实践中，有的赔偿义务机关隐瞒受害人的死亡原因，赔偿请求人在知道受害人死亡之日后，又间隔了一段时间才知道受害人死亡系侵权行为导致，此时不应将赔偿请求人“知道受害人死亡之日”认定为“知道损害结果之日”，而应将“知道侵权行为导致受害人死亡之日”认定为请求时效起算日，因为此时赔偿请求人才全部知道侵权行为、受害人死亡、侵权行为与受害人死亡之间的因果关系。对于受害人身体伤害的案件而言，一般应将临床治疗终结或者评定伤残等级之日视为损害结果确定之日，这与《人体损伤程度鉴定标准》关于鉴定时机的规定相一致，该标准第4.2.3 条规定，“疑难、复杂的损伤，在临床治疗终结或者伤情稳定后进行鉴定”。所谓“临床治疗终结”并非指所有治疗结束、受害人完全康复之时，而是指临床医学一般原则所承认的临床效果稳定，比如受害人出院之日，主要遵照医嘱进行判断。

 综上，在个案中确定“知道损害结果之日”和“损害结果确定之日”，需要结合个案的具体案情进行分析判断，避免机械适用提前起算请求时效，损害赔偿请求人的合法权益。

（三）关于财产损害刑事赔偿案件

 国家赔偿法第十八条规定了办案机关侵犯财产权情形，一是违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施，二是依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行。

 关于第一种情形，刑事违法查封、扣押、冻结、追缴赔偿案件，《请求时效司法解释》第4条第1款规定了请求时效期间自赔偿请求人收到刑事诉讼程序或者执行程序终结的法律文书之日起计算，仍然坚持程序终结的一般规定。与人身自由损害刑事赔偿案件不同的是，此处增加规定了赔偿请求人收到“执行程序终结的法律文书”的情形，因为根据最高人民法院《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》第3条的规定，刑事裁判涉财产部分的执行期限一般为6个月。由此，一般情形下，当刑事诉讼程序或者执行程序终结时，办案机关完成对涉案财物性质的甄别，应当依法将与案件无关的财物解除查封、扣押、冻结措施，返还原主，以此作为请求时效起算日，亦考虑到了国家赔偿程序与刑事诉讼程序和执行程序的衔接。

 此外，该款但书部分，也规定了请求时效起算日延后的例外情形。实践中，有时会出现刑事诉讼程序或者执行程序终结之后，涉案财物仍处于查封、扣押、冻结的状态，办案机关迟迟未作处理的情况，有的是因为涉案财物较多或者数额较大，案情又较为复杂，短时间内无法处理完毕，有的是因为司法机关未依法履职，采取“疑案从挂”的做法。针对此种情形，该款但书部分规定“请求时效期间自赔偿请求人知道或者应当知道其财产权受到侵犯之日起计算”。如此规定，也是考虑到实践中情况千差万别，如采用类型化规定，可能挂一漏万，限制赔偿请求人依法行使权利，且该规定亦为司法实践灵活解决复杂个案留出一定空间。

 针对在刑事违法查封、扣押、冻结、追缴赔偿案件中，办案机关未依法作出刑事诉讼程序或者执行程序终结的法律文书的情形，《请求时效司法解释》第4条第2款规定，“符合最高人民法院、最高人民检察院《关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》第3条规定情形，赔偿请求人申请赔偿的，依法应当受理”，即此时请求时效虽未开始起算，但是赔偿请求人可以依法申请赔偿，充分保护赔偿请求人的请求权。该款与《请求时效司法解释》第2条第2款规定理由相同，此处不再赘述。

 关于第二种情形，错判罚金、没收财产赔偿案件，《请求时效司法解释》第4条第3款规定，请求时效期间自赔偿请求人收到生效再审刑事裁判文书之日起计算，将一般规则具体化，确立明确的起算规则。如果赔偿请求人收到生效再审刑事裁判文书之后，先行通过刑事执行程序要求办案机关退还相关财物的，该期间可以适用《请求时效司法解释》第6条第2款，不计入请求时效期间，不会造成提前起算请求时效的问题。

四、非刑事司法赔偿请求时效的起算规则

 国家赔偿法第三十八条规定，人民法院在民事、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，适用刑事赔偿程序的规定。实践中，对该条款所规定的赔偿案件称为非刑事司法赔偿案件，包括违法采取妨害诉讼的强制措施、违法保全、违法先予执行和错误执行这几类案件。因此，在规定非刑事司法赔偿案件请求时效的起算规则时，也需要根据不同的案件类型有所区别。

《请求时效司法解释》第５条第１款规定，一般情形下非刑事司法赔偿案件的请求时效起算日为赔偿请求人收到民事、行政诉讼程序或者执行程序终结的法律文书之日，这是对请求时效起算规则一般规定的具体化。例外情形有两项，主要针对违法采取妨害诉讼的强制措施，以及民事、行政诉讼过程中的事实行为，即“罚款、拘留等强制措施已被依法撤销的”和“在民事、行政诉讼过程中，有殴打、虐待或者唆使、放纵他人殴打、虐待等行为，以及违法使用武器、警械，造成公民人身损害的”。这两种情形，由于违法结论已经确定，或者属于与诉讼行为无关的事实行为，故亦属于无需等待相关民事、行政诉讼程序或者执行程序终结即可申请赔偿的情形，如此规定，亦与《非刑事司法赔偿解释》第6条、第19条和《涉执行司法赔偿解释》第5条规定保持一致。第一种情形的请求时效期间，自侵权行为确认之日起计算，即“赔偿请求人收到撤销决定之日”，第二种情形的请求时效期间起算规则，与前述生命健康损害刑事赔偿案件的规定一致。

 需要注意的是，关于《非刑事司法赔偿解释》第19条和《涉执行司法赔偿解释》第5条规定的其他无需等待相关民事、行政诉讼程序或者执行程序终结即可申请赔偿的情形，《请求时效司法解释》第５条未将相关的侵权行为确认之日规定为请求时效起算日，主要考虑这些规定情形，还有可能在相关诉讼或者执行程序中获得补救，实践中当事人也往往会先行选择通过执行异议、复议或者执行监督程序寻求救济。因此，《请求时效司法解释》第５条规定，这些情形的请求时效起算日，依然为相关民事、行政诉讼程序或者执行程序终结之日。如此规定有利于引导当事人先行通过相关诉讼或者执行程序救济权利，也更契合国家赔偿作为最后救济渠道的程序地位。

 针对人民法院未依法作出民事、行政诉讼程序或者执行程序终结的法律文书的情形，《请求时效司法解释》第５条第2款规定，“请求时效期间自赔偿请求人知道或者应当知道其人身权或者财产权受到侵犯之日起计算”，即适用一般规定结合具体案件情况予以确定。因为个案情况比较复杂，尚不具备作出类型化规定的条件，原则上仍然强调赔偿义务机关应当依法告知赔偿请求人相关事项，从而确定赔偿请求人知道或者应当知道其人身权或者财产权受到侵犯之日，否则视为请求时效尚未开始起算。

五、请求时效的特殊期间扣除规则和中止

《请求时效解释》充分考虑到赔偿请求人在国家赔偿案件中的相对弱势地位，在规定各种情形的请求时效规则时，充分衡量赔偿请求人是否存在行使权利的事实障碍和法律障碍，避免不当适用请求时效期间，对赔偿请求人行使请求权造成不当限制。

（一）请求时效特殊期间扣除规则

 国家赔偿法未规定请求时效中断制度，仅规定“赔偿请求人被羁押等限制人身自由的期间，不计算在请求时效期间内”。实践中，有的赔偿请求人先行通过复议、申诉甚至信访等其他程序，向有权机关申请确认相关职权行为违法或者采取救济措施，再申请国家赔偿。对此情形如何计算请求时效，经向全国人大常委会法制工作委员会请示，不宜在司法解释中创设性地规定请求时效中断的内容，可以采用特殊期间不计算在请求时效期间的方式予以扣除。因此，《请求时效司法解释》第6条规定了两款特殊期间不计算在请求时效期间内的情形。第1款规定是考虑到规范的完整性，对国家赔偿法第三十九条的原则规定予以重申。

 第2款规定“依照法律法规规定的程序向相关机关申请确认职权行为违法或者寻求救济的期间，不计算在请求时效期间内”。根据《信访工作条例》第二十二条规定，各级党委和政府信访部门对收到的涉法涉诉信件，应当转送同级政法部门依法处理；对走访反映涉诉问题的信访人，应当释法明理，引导其向有关政法部门反映问题，即将信访程序和法律程序予以区分，引导群众合法合理维权。故对于经依法引导仍未依照法律规定程序申请国家赔偿，而不断向党委政府进行信访的情形，不作为特殊期间在请求时效期间内予以扣除。如此规定，既有利于引导赔偿请求人以法治思维、法治方式解决赔偿问题，也符合《信访工作条例》的相关规定。

 关于第2款的适用，需要结合具体个案进行判断，不能不加区分。关于“依照法律法规规定的程序”，重点在于程序的法定性，即相关法律法规赋予了当事人可以通过复议、申诉等程序确认职权行为违法或者寻求救济的权利。当事人依法行使该权利，则该行权期间不计算在请求时效期间。如《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百九十一条规定：“当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于公安机关及其侦查人员有下列行为之一的，有权向该机关申诉或者控告：（一）采取强制措施法定期限届满，不予以释放、解除或者变更的；（二）应当退还取保候审保证金不退还的；（三）对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施的；（四）应当解除查封、扣押、冻结不解除的；（五）贪污、挪用、私分、调换、违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的。受理申诉或者控告的公安机关应当及时进行调查核实，并在收到申诉、控告之日起30日以内作出处理决定，书面回复申诉人、控告人。发现公安机关及其侦查人员有上述行为之一的，应当立即纠正。”

 综上规定，赔偿请求人按此规定向公安机关申诉，要求解除查封、扣押、冻结涉案财物的，属于“依照法律法规规定的程序向相关机关申请确认职权行为违法或者寻求救济的期间”，该期间应当不计算在请求时效期间内。

 关于如何具体计算请求时效期间，可以参照诉讼时效中断的计算方式，自办案机关作出相关处理决定或者予以答复之日起，重新计算两年的请求时效期间，便于实践操作。关于“相关机关”，是指对于赔偿请求人提出的复议、申诉事项有权作出决定的机关，一般而言是指赔偿义务机关及其上级机关，或者对特定事项行使法律监督权的检察机关。如监狱法第五十五条规定：“罪犯在服刑期间死亡的，监狱应当立即通知罪犯家属和人民检察院、人民法院。罪犯因病死亡的，由监狱作出医疗鉴定。人民检察院对监狱的医疗鉴定有疑义的，可以重新对死亡原因作出鉴定。罪犯家属有疑义的，可以向人民检察院提出。罪犯非正常死亡的，人民检察院应当立即检验，对死亡原因作出鉴定。”据此，罪犯家属对罪犯死亡原因鉴定有疑义，向检察机关寻求救济的期间，也属于“依照法律法规规定的程序向相关机关申请确认职权行为违法或者寻求救济的期间”，应当不计算在请求时效期间内。此外，还需要注意第2款但书部分规定，“相关机关已经明确告知赔偿请求人应当依法申请国家赔偿的除外”，由于刑事申诉程序没有期限、次数的限制，如果反复申诉的期间一概扣除，可能会出现迁延时间过长的问题。因此，当相关机关已经明确告知赔偿请求人应当依法申请国家赔偿时，即可以起算请求时效。

（二）请求时效的中止

《请求时效司法解释》第７条第1款规定，主要是参照民法典的规定并结合国家赔偿审判实践，将请求时效中止的情形予以具体化。赔偿请求人在请求时效期间最后6个月内提出赔偿请求是否存在障碍，包括3种情形：一是不可抗力；二是无民事行为能力人或者限制民事行为能力人没有法定代理人，或者法定代理人死亡、丧失民事行为能力、丧失代理权；三是其他导致不能行使请求权的障碍。在适用该兜底条款时，主要应考量赔偿请求人申请国家赔偿是否存在事实障碍或者法律障碍。关于中止时效的原因消除之后如何计算剩余请求时效的问题，《请求时效司法解释》第7条第2款参照了民法典的规定，即自中止时效的原因消除之日起重新计算6个月，而不是仅计算剩余的请求时效期间，如此规定更有利于保护赔偿请求人的权利。

六、请求时效届满的法律后果和援引

 基于请求时效在性质上是诉讼时效，请求时效期间届满后赔偿请求人的权利不受法律保护，但赔偿请求人的权利并不消灭。为保障赔偿请求人的合法权益和统一司法适用标准，《请求时效司法解释》对请求时效届满的法律后果和援引作了规定。

（一）请求时效届满的法律后果

 请求时效制度最为关键的就是效力问题，即时效届满的法律后果，其直接影响国家赔偿法的实施效果、对赔偿请求人的救济效果，甚至是人权保障的水平。从世界范围看，各国家、地区大体规定了4种时效的法律效力：第一，实体权利消灭说。第二，诉权消灭说。第三，胜诉权消灭说。第四，抗辩权产生说。比较上述4种学说，无论是从将请求时效定性于诉讼时效，抑或是与民法典保持一致以加强我国法制的统一，还是强化国家赔偿制度的人权保障，采取抗辩权发生说更为适宜。

 据此，《请求时效司法解释》第8条第1款规定，“请求时效期间届满的，赔偿义务机关可以提出不予赔偿的抗辩”。这意味着人民法院赔偿委员会不能以请求时效届满为由，对于赔偿请求人提出的赔偿请求不予受理。当赔偿义务机关放弃行使该抗辩权时，其自愿履行在法律上发生效力。因此，第2款规定，如果赔偿义务机关在请求时效届满后，表示同意赔偿或者予以赔偿，之后又以请求时效期间届满为由提出抗辩或者要求赔偿请求人返还赔偿金的，人民法院赔偿委员会不予支持。这既与诉讼时效的原理一致，也符合诚信原则的基本要求。

 关于赔偿义务机关提出抗辩的时间，《请求时效司法解释》第9条规定，“应当在人民法院赔偿委员会作出国家赔偿决定前提出”。由于国家赔偿案件实行赔偿委员会一决终局，且以书面审理为原则，必要时可以进行质证，因此，《请求时效司法解释》没有将抗辩时限规定在质证程序结束之前。如果赔偿义务机关未按此规定提出抗辩，又以请求时效期间届满为由申诉的，人民法院赔偿委员会不予支持。

 关于提出请求时效抗辩的主体。请求时效的主体是赔偿请求人和赔偿义务机关，因此有权提出请求时效抗辩的主体即为赔偿义务机关。实践中，当赔偿义务机关是公安机关、检察机关、司法行政机关，赔偿请求人申请赔偿时，需要经过义务机关先行处理、刑事赔偿复议程序后，才能向人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定，此时就产生了复议机关是否有权提出请求时效抗辩的问题。

 我们经认真研究认为，如果赔偿义务机关在其先行处理程序中同意赔偿，之后复议机关提出请求时效期间届满的，不应视为其提出了有效抗辩，人民法院赔偿委员会不予支持。

 主要理由如下：首先，根据时效的法理，复议机关并非义务主体，其即不应享有请求时效期限届满的抗辩权，无权提出抗辩。其次，根据立法解读，“时效期限届满后，赔偿义务机关可以不予赔偿。赔偿义务机关误以为时效期限未届满而给予赔偿的，不得以时效期限已届满为由要求赔偿请求人返还赔偿金。”由此可见，先行处理程序中已经给予赔偿金的，任何机关都不得再以时效期限已届满为由要求赔偿请求人返还赔偿金。同理，先行处理程序中已经决定赔偿的，任何机关亦不应再以时效期限已届满为由提出抗辩或改变赔偿决定。再次，与诉讼时效规定保持一致。参照民法典第一百九十二条“诉讼时效期间届满后，义务人同意履行的，不得以诉讼时效期间届满为由抗辩；义务人自愿履行的，不得请求返还”之规定，此时构成时效的再生，应当重新计算诉讼时效，即复议机关实际上已不具有提出时效期限届满抗辩的事实基础。最后，《请求时效司法解释》的规定，是充分考虑了各方的权利义务、诉讼能力等因素审慎作出的，有利于引导司法机关依法履职、诚信执法、文明司法。

（二）请求时效的援引

 请求时效作为实体制度，在适用过程中应遵循意思自治原则。《请求时效司法解释》第10条规定，“人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件，不得主动适用时效的规定”，该条明确了由于请求时效抗辩权是赔偿义务机关的权利，其行使与否，属于赔偿义务机关意思自治范畴，故人民法院赔偿委员会不应主动援用请求时效规定进行裁判。主要理由如下：人民法院赔偿委员会主动适用请求时效，与其在国家赔偿争议中居中裁决的法律地位不相符合，而且在国家赔偿案件中，赔偿请求人一般处于相对弱势地位，更应当注重保护其合法权益。此外，有的赔偿义务机关虽明知请求时效届满，但是出于实质性化解矛盾的需要同意赔偿，如人民法院赔偿委员会主动适用请求时效加以干预，反而不利于矛盾纠纷实质性化解。

 需要注意的是，根据《请求时效司法解释》第10条规定，赔偿义务机关未提出请求时效抗辩时，人民法院赔偿委员会不应对此进行释明，否则无异于提醒和帮助赔偿义务机关逃避赔偿责任，有违诚实信用的基本原则，不利于我国社会诚信体系的建立，亦有违法院居中裁判的中立地位。同时，释明制度设立的主旨，在于法官通过行使释明权，帮助较弱的一方提出主张和证据，避免因当事人诉讼能力不均而造成实质不公平，而国家赔偿案件中，赔偿义务机关往往具有更强的诉讼能力，从实质公平的角度而言，人民法院赔偿委员会亦不应当向赔偿义务机关释明。

七、请求时效适用中公正与效率的平衡

 请求时效制度虽具有督促赔偿请求人行使权利的目的，但其实质并非否定权利的合法存在和行使，而是禁止权利的滥用，以维护社会秩序的安定性，进而保护社会公共利益。基于这一根本目的，请求时效制度对赔偿请求人的权利进行了修正，这是赔偿请求人为维护稳定的社会秩序作出的牺牲和让渡。但应注意的是，通过对赔偿请求人权利进行修正的方式对社会秩序的维护应有合理的边界，该边界就是应在维护社会秩序的基础上进行利益衡量，不能滥用请求时效制度，甚至使该制度成为赔偿义务机关逃避履行义务的工具，随意否定权利本身，这显然有违请求时效制度设立的初衷，也违反了国家机关依法诚信的原则。

 同时，党的性质决定了共产党和党领导下制定并实施的法律，其出发点和归宿都是为人民谋利益。党和政府既然是为人民谋利益的，如果侵犯了人民的利益，理所当然地应当赔偿受害人的损失。在全国人大法律委员会《关于国家赔偿法（草案）审议结果的报告》中提出，有些常委会委员提出，草案应当明确规定，赔偿义务机关对受到损害的人应当依照本法主动给予赔偿。建议分别在相应条文中各增加一款规定，“赔偿义务机关对依法确认有本法第三条、第四条规定的情形之一的，应当给予赔偿”；“赔偿义务机关对依法确认有本法第十五条、第十六条规定的情形之一的，应当给予赔偿”。查阅立法的历史资料，可以发现立法是明确国家主动赔偿的责任，而这也是国家赔偿法独立于民法典（民事侵权责任）的意义所在。如果将请求时效相关规定。变相作为国家机关规避赔偿责任的手段，则无疑与我国设立国家赔偿制度的初衷相悖。

 因此，当请求时效制度的公正和效率价值存在冲突需要协调时，“效率服务服从于公正”，应该注重在法律空间中寻求最佳处理效果，让人民群众充分感受到公平正义。申言之，对于国家赔偿案件而言，在公正和效率价值需要协调的情况下，对公正的维护是审理国家赔偿案件必须考虑的核心内容。在某些案件请求时效期间是否届满存在认定争议的情况下，人民法院赔偿委员会应对请求时效作准确理解，从保护赔偿请求人合法权益的角度出发，尽可能作对赔偿请求人有利的解释，即只要赔偿请求人有证据证明其在请求时效期间内积极地主张权利，就不宜简单以时效已过为由将其置于权利丧失法律保护的风险之中；在不违背基本法理的前提下，如果存在既可以做利于赔偿请求人的解释，也可做利于赔偿义务机关的解释的情形下，应做有利于赔偿请求人的理解。只有这样，我们才是真正贯彻实施了国家赔偿法作为人权保障法的核心要旨，才是真正践行了以人民为中心的发展思想。

来源：《人民司法》2023年第28期

作者：苏戈、何君、岳蓓玲，最高人民法院