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不正之风和腐败素来是我国反腐败机构的两大敌人，两者日趋一体的形势对党和国家事业构成了极大威胁。作为治理对象的“风腐一体”的二元性决定了监察机关绝不仅仅是单纯的执法机关，而应是兼具政治和法律双重属性的权威机构。这一结论不仅在理论上从一般意义和个别意义上得以证立，也日渐得到监察机关反腐败实践的印证，尤其是“政治+办案”的地方纪检监察实践构成了其融贯政治属性与法律属性的底层逻辑。

引言

 2018年3月，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的出台使我国国家机关体系中新增了监察机关，其性质、地位也引起了理论界的关注。此一问题实为监察法学的基本问题，细思监察机关的性质地位，可知这一命题实际上包括以下两个方面的问题：一是监察机关本身的性质及其在国家政权机关体系中的地位；二是监察权的性质及其在国家权力体系中的地位。两方面问题是一体两面的关系，理论界的相关讨论也主要是从这两个方面展开的。

 关于监察机关本身的性质，无外乎认为是权力机关、行政机关或司法机关，抑或是三者之外的一个新机关。由于存在“监察机关既不是行政机关也不是司法机关”而是“由国家权力机关设立的监督机关”的官方定位，所以学者们的主张要么是行政机关或司法机关的综合或统一，比如有学者认为“监察委员会是集党纪监督、行政监督与法律监督于一体的综合性、混合性与独立性的机关”；要么是指向一个新机关定位，比如有学者指出，“应在行政和司法机关两个选项之外寻求对监察委员会法律性质的定义”，主张直接定性为“国家监察机关”，同时认为政治机关的官方定位有悖“依法治国与依规治党有机统一原则”。不过，也有学者赞成政治机关的官方定位，并认为这一定位“不仅没有违反、反而恰恰遵循了依法治国与依规治党相统一原则”。

 关于监察权的属性，有单一权说和复合权说两种主张。多数学者认为，由于西方传统的权力分立理论难以适应我国国情，必须在立法行政司法权之外定性监察权。比如有学者主张监察权是“独立、新型权力”；或者认为是若干权力的复合，比如有人认为监察权是整合了行政监察权、行政预防权、职务犯罪侦查权、职务犯罪预防权的高位阶、独立性的复合性权力。

 上述两方面的争论莫衷一是、难有定论，导致问题的解决只能寄希望于监察实践的发展。2021年9月16日，中央纪委国家监委首次同时通报违反中央八项规定精神受到党纪政务处分的案例和中管干部由风变腐、风腐一体的严重违纪违法案件，同时强调要“强化警示震慑”，并要求“各级纪检监察机关深化风腐一体认识，对由风及腐保持高度警觉，积极探索推进纠‘四风’和反腐败相辅相成、相向而行，坚持风腐同查、纪法同施”。

 2021年12月27日、2022年4月25日和2022年12月22日，中央纪委国家监委又分别公开通报了10起违反中央八项规定精神的典型问题，并再次强调“各级纪检监察机关要深刻把握不正之风与腐败互为表里、同根同源的关系，坚持风腐同查，既严肃查处不正之风背后的腐败，也深挖细查腐败案件中的作风问题，坚决清除侵害党的健康肌体的病毒”。

 很显然，党的十八大以来党风廉政建设和反腐败斗争的实践昭示了“风”和“腐”是纪检监察机关的两大敌人，且日益呈现出“由风及腐、风腐一体”的演变趋势，“反腐败”已是包括“风腐一体”的广义反腐败。虽然目前还无法就“风”和“腐”的确切内涵达成共识，但可以肯定地作出以下判断：

 “风”政治意味更浓，而“腐”则大体上是一个具有法律意义的概念。故此，“风腐一体”就是一个兼具政治意义和法律意义的问题。德国公法学家、“魏玛四重奏”之一的鲁道夫·斯门德（Rudolf Smend）在近百年前就曾指出，“针对那些兼具政治意义和法律意义的问题，通过实在法上的规定确定这样或那样一种决定性尺度。此种规定一般会采纳以下两种途径：为了解决争端问题，要么将决断权分配给纯粹的政治机关，要么将决断权分配给一个司法机关”。

 而在我国，显然是把这个兼具政治意义和法律意义的问题分配给了纪检监察机关这个政治机关，并通过国家监察体制改革由《监察法》赋予其执法权力，使得纪检监察机关成为了一个具有政治机关和执法机关双重属性的新机关。本文拟对监察机关的上述双重属性从理论证成和实践观照两方面进行探讨，略抒管见，以求正于方家。

理论证成：监察机关的双重属性

（一）一般意义上的理论证成：所有国家机关都是政治机关

 纪委是政治机关，应该没有异议。根据《中国共产党工作机关条例（试行）》第2条的规定：“党的工作机关是党实施政治、思想和组织领导的政治机关，是落实党中央和地方各级党委决策部署，实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业的执行机关，主要包括办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关。”作为党内监督专责机关的纪委是政治机关无疑。

 但与纪委合署办公的监察机关是否必然是政治机关，对此很多学者持否定立场，比如有学者认为，政治机关的定位没有宪法、党内法规依据，因为宪法中只有权力、行政、监察和司法机关之分，党章党规也未将任何职能部门称为政治机关，而且政务处分和刑事追究活动是法律而非政治行为，因此，监察委员会只能是国家监察机关。但也有学者持肯定主张，认为，“监察机关属于政治机关，这一论断可谓精准”。因为“从政治意义上对监察机关性质定位，进而可以对其机关属性、人员构成、机关职能与社会作用等诸多方面予以考察”。

 其实，监察机关是不是政治机关，关键看如何界定“政治”一词。“不论经过什么样的伪装，政府本质上都是关乎权力的。”而作为“一府一委两院”组成部分的监察机关，当然掌握着一定的权力。因为根据《监察法》的规定，监察机关具有监督、调查、处置三大权能，无论是把权力理解为“行动权”（power to），还是“控制权”（power over），监察权都是不折不扣的公权力。

 因此，监察机关是政治机关。不仅监察机关是政治机关，人民法院、人民检察院及行政机关等国家机关无一不具有政治机关的属性。在中国共产党的领导下，我国所有的国家机关都要讲政治，都具有很强的政治属性。“从宽泛意义上讲，我国所有的国家机关都可以定性为政治机关，它们之间的政治属性只有强弱之分，并无本质之分”。

 故此，2019年1月印发的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》强调：“中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关，旗帜鲜明讲政治是应尽之责。”2019年3月中共中央印发的《关于加强和改进中央和国家机关党的建设的意见》也强调：“中央和国家机关首先是政治机关，必须旗帜鲜明讲政治，坚定不移向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐，向党中央决策部署看齐，把准政治方向，认真对标对表，及时校正偏差，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。”

 可见，政治机关属性是所有国家机关的共有特性，从这个意义上讲，所有国家机关都是政治机关。同时，监察机关无疑具有更为强烈的政治属性，这也正是这次国家监察体制改革特别强调监察机关的政治机关属性的原因。

 首先，强调监察机关的政治机关属性是由这次国家监察体制改革的目标决定的。《关于〈中华人民共和国监察法（草案）〉的说明》开宗明义就强调：“深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署。改革的目标是，整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”

 可见，这次国家监察体制改革的首要目标就是坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导。因为，根据党的十九大新修订的党章的规定，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。“任何改革最终都必须有利于坚持和加强党的领导。深化国家监察体制改革就是为了加强党对反腐败工作的统一领导，强化党和国家的自我监督，巩固党的执政基础、提高执政能力。”

 因此，监察委员会作为政治机关，政治属性是第一属性、根本属性，必须旗帜鲜明讲政治，并应当始终把讲政治放在第一位。这里强调各级监察委员会的政治属性，并且是以政治属性作为第一属性和根本属性，主要是为了突出强调各级监察委员会必须旗帜鲜明讲政治，保障党对反腐败工作的集中统一领导，并不是为了突出监察委员会是政治机关而其他国家机关不是政治机关，更不是为了强调监察机关是超乎其他国家机关之上的权力“利维坦”。

 其次，从这次国家监察体制改革的制度安排来看，各级监察委员会与党的纪律检查机关实行合署办公，这就决定了监察机关强烈的政治机关属性。“在党的统一领导下，纪委监察委合署办公，实现了党内监督和国家监督、党的纪律检查与国家监察有机统一。监察委员会不设党组、不决定人事事项，本质上就是党的工作机构。”

 可见，这次改革对监察机关的职能定位与国家监察体制改革的首要目标是一致的，都是为了坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导，监察机关虽是国家机关，但实质上是“党的工作机构”。在这次国家监察体制改革中，《监察法》实质上就是反腐败国家立法，监察委员会实质上就是党统一领导下的国家反腐败机构。因此，强调监察机关的政治机关属性理所应当，而且已经逐步获得了学界的共识。另外，正如有学者指出的那样，强调监察机关的“政治属性”，也是为了强调其办案时使用的组织性优势。

 最后，从国家监察体制改革之后的党和国家政治实践看，监察机关主要履行的是政治机关的职能。2020年8月10日，十三届全国人大常委会听取了《国家监察委员会关于开展反腐败国际追逃追赃工作情况的报告》，这是国家监察委员会贯彻落实《宪法》和《监察法》的要求，首次向全国人大常委会报告专项工作，也是全国人大及其常委会依法对监察委员会进行监督的重要举措。根据《监察法》第53条的规定：“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。”人民代表大会制度是我国根本政治制度，各级人民代表大会是国家权力机关，其他国家机关都是由人民代表大会产生，对其负责、受其监督，国家监察机关也是如此。

 按照我国长期形成的政治实践，“一府两院”在每年“两会”上都必须向全国人大公开报告上一年的工作。但是，《监察法》并没有规定监察机关也必须像“一府两院”一样向全国人大公开报告工作，只是要求其向本级人大作专项工作报告。

 这一方面是由于监察委员会承担的反腐败工作具有特殊性，事关重大，保密要求高，不宜在人大会议上公开报告。而且，监督的内涵是丰富的，形式是多样的，宪法和相关法律规定的诸如听取和审议专项工作报告、组织执法检查、提出询问或质询等监督方式都适用于对监察委员会的监督，并写进了《监察法》，这既考虑了监察委员会工作的特殊性，也考虑了监督的实效性，能够实现对监察委员会的有效监督，体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。

 另一方面更为根本是由国家监察体制改革对监察机关的职能定位决定的。已如上述，这次改革对监察机关的职能定位与国家监察体制改革的首要目标是一致的，都是为了坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导，监察机关虽是国家机关，但实质上是“党的工作机构”，是“党统一领导下的国家反腐败机构”。因此，与纪委合署办公的各级监察委员会主要是向同级党委汇报工作，中央纪委国家监委主要是向党中央汇报工作，即主要履行的是政治机关的职能。

（二）个别意义上的理论证成：反腐败机构理应是政治机关与执法机关的统一

 所有国家机关天然地都具有政治机关属性，而承担反腐败重任的监察机关尤其具有强烈的政治性。因为“在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最高和最活跃的因素”，而“政治是关于权力和决策的，这一原则适用于所有时代、所有制度和所有文化”。

 所以，腐败与政治有天生的亲缘性，即使坚持法治反腐的基本立场，作为反腐败机构的监察机关也不可能只是一个执法机构。况且，人类的历史已经证明，法律并不是万能的，把监察机关建成一个纯粹的执法部门可能并不是一个好主意，尤其是我国当下面对日益“风腐一体”的特殊国情，其反腐败机构理应是政治机关与执法机关的统一。

 一是法律具有非此即彼的刚性，而面对“风腐一体”的监察机关需要一定的弹性。我们虽然不能把法律仅仅理解为“诉讼”，但也确实有学者出于把法律与其他社会调控手段区别开来的目的，而主张法律就是一个“可诉”的规则之整体。一般来说，“法律诉讼的性质要求必须有一方胜诉、另一方败诉，义务是否已被履行，契约是否被违反，财产是有还是无，被告是否犯了被指控的犯罪行为，都必然有一个明确的答案。……这种‘非此即彼’性，是民事、刑事诉讼的共有特征”。

 具体到我国的监察实践，就能很容易看出这一特点。比如，检察机关对于移送来的监察案件的处理结果要么“起诉”，要么“不起诉”，舍此没有第三个选择；审判机关对于其审理的腐败案件不是宣判“有罪”，就是判决“无罪”，非此即彼，没有第三种可能性。而这些都太过刚性，弹性似嫌不足。

 面对已是“风腐一体”的广义腐败现象，监察处置需要不同于诉讼的“柔性手段”。监察处置的弹性主要表现在以下方面：一是党章规定监督执纪“四种形态”是我们处置腐败的基本方针，在较为刚性的第二至第四违纪违法处置形态外，还存在第一形态这一弹性空间。二是《监察法》对于监察案件的处置方式一般也包括政务处分、问责或建议问责、移送提起公诉、监察建议等，具有比后续的检察机关、审判机关更大的弹性选择。三是在具体操作上也体现出一定的弹性。比如同是已经构成违纪违法情形的案件，大多数的调查结果是我们近些年已经耳熟能详的中央纪委国家监委通报中的经典表述，即“某官员涉嫌严重违纪违法，目前正接受某某纪委监委纪律审查和监察调查”。但在极个别情况下，也会出现“配合”监察机关调查的弹性处置，中管干部中已出现过两例。

 二是法律只具有“他治性”，缺乏“自治性”，而我国的监察机关贯彻党的自我革命精神，表现出很强的“自治性”。拉德布鲁赫在分析道德和法律关系时，认为法律具有外在性，表现之一就是法律领域的“他治”现象。对于权力而言，“当人们被赋予权力时，他们就会倾向专横，而法律从一开始就设法压抑这种倾向”。“就像霍姆斯法官所说的，法律概念备受嘲笑，一切伦理成分都被清除了。”如果监察机关的取向是一个纯粹执法机关的话，就只能从外部设法压抑权力专横行为，其本应具备的道德教化功能也会和伦理成分一起被清除掉。

但是不要忘记，《监察法》在其第11条把“对公职人员开展廉政教育”规定为监察机关第一位的职能。因为，“在我们生活的地上世界里，如果法律在今天是社会控制的主要手段，那么它就需要宗教、道德和教育的支持；而如果它不能再得到有组织的宗教和家庭的支持的话，那么它就更加需要这些方面的支持了”。

 在我们党内长期主管政法工作的彭真同志曾强调，“这类案件（指腐败案件）有的属于党纪问题，有的属于政纪问题，有的必须追究刑事责任，错综复杂。因此，只靠政法部门不行，我们要同党的纪律检查机关紧密配合，共同把事实查清楚”。如今面对已是“风腐一体”的腐败现象，只靠政法部门不行，反腐败主管机关仅仅是涉法部门也不行，监察机关必须兼具政治属性与法律属性。

 三是从实证角度来看，无论一国的立法、司法、行政体制还是决策、执行、监督体制都是法定制度与法外制度共同塑造的结果，我国的反腐败机制也概莫能外。所谓制度，按照学界的通常理解，即“为执行特定的社会任务而做的结构化的安排”。这种结构化安排可以是法律内制度，也可以是法律外制度（包括政治制度）。从某种意义上来讲，法外制度对一国政治生活的影响可能比法定制度更大。这是“因为同法定的制度一样，法外的制度也决定政治体制的特点。甚至事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大”。

 面对日益“风腐一体”的腐败现象，我国的反腐败机制也只能是由法定制度和法外制度共同构筑，即建立一个兼具政治和法律属性的监察机关，唯此才能足以胜任我国的反腐败重任。我国理论和实务界也一般认为，“政治性无疑是法治的第一属性。讲政治是讲法治的最大前提”。我们谁也不可能逃避政治，那对行使公权力的公职人员负有监督、调查及处置职能的监察机关就更不可能只是一个单纯的执法机关，而要兼具政治机关属性。

实践观照：作为治理对象的“风腐一体”的二元性

（一）“四种形态”向《监察法》延伸的实践逐步实现了监察机关政治属性与法律属性的自然衔接

 经过党的十八大以来全面从严治党的艰辛实践，党的十九大将监督执纪“四种形态”正式纳入《中国共产党章程》，其第40条第2款规定：“坚持惩前毖后、治病救人，执纪必严、违纪必究，抓早抓小、防微杜渐，按照错误性质和情节轻重，给以批评教育、责令检查、诫勉直至纪律处分。运用监督执纪‘四种形态’，让‘红红脸、出出汗’成为常态，党纪处分、组织调整成为管党治党的重要手段，严重违纪、严重触犯刑律的党员必须开除党籍。”

 很明显，监督执纪“四种形态”跨越“红红脸、出出汗”的小错和已经触犯刑律的大罪，实现了对公职人员用权行为的全覆盖，本身就彰显着“风腐一体”的复杂性和“由风及腐”的递进关系。

 监督执纪“四种形态”无疑是党的十八大以来反腐败斗争理论与实践创新及经验的集大成者，已经成为我们党和国家的“反腐败基本政策”。《监察法》虽然没有明文规定监督执纪“四种形态”，但该法第5条规定了“惩戒与教育相结合，宽严相济”的基本原则，可以认为《监察法》就是在“惩前毖后、治病救人”方针和宽严相济立法思想的指导下制定的，并在监察措施、监察程序等制度安排上，贯彻了监督执纪“四种形态”。

 从“监察措施”角度来看，具有党内监督浓厚味道的谈话等制度的引入，贯通党内监督和国家监察，有助于统合纪委、监委之监督、调查和处置职能，是连接党内监督与国家监察的理想桥梁。从“监察程序”角度来看，将“四种形态”之间程序适用规范作必要界分，既尊重了“以人民为中心”的政治主体地位，又契合了纪法衔接程序贯通的立法价值导向。总之，无论是《监察法》规定的监察措施还是监察程序，都体现了监察机关实乃政治机关与执法机关统一的立法意蕴。

 自国家监察体制改革以来，监督执纪“四种形态”开始向监察执法贯穿延伸，作为基本政策的“四种形态”已不仅仅是“监督执纪”所能容纳的了，应该覆盖监督、执纪及执法等所有监督领域，去掉“监督执纪”的前缀而直接呼之为“四种形态”则更为妥帖。2020年1月13日，赵乐际在党的十九届中央纪委四次全会上的工作报告《坚持和完善党和国家监督体系为全面建成小康社会提供坚强保障》中就一改中央纪委年度报告几年来的惯常表述，直接称之为“四种形态”，不再冠之以“监督执纪”四字。此举可以视为本身就彰显了“由风及腐”递进关系的“四种形态”已延伸贯穿至《监察法》实施全过程，标志着“由风及腐”趋势下，监察机关已经实现了政治属性与法律属性的自然衔接。

（二）“政治+办案”的地方纪委实践构成了监察机关融贯政治属性与法律属性的底层逻辑

 笔者通过调研发现，很多地方纪委领导及一线监察人员在具体实践中逐渐形成了“政治+办案”的工作理念，认为监察工作绝不是单纯的“办案”，而是政治与办案的有机结合。监察机关在面对狭义的腐败行为（即职务违法和职务犯罪）时，其工作内容主要体现为“办案”，而在面对风纪问题以及涉及监督第一职能时则主要体现的是“政治机关”的职能。换言之，是日益“风腐一体”的反腐败实践逐渐孕育出这一朴素的“政治+办案”理念。这一理念的形成不是一蹴而就的，是在党的十八大以来的全面从严治党实践中逐渐形成的，大致经历了以下“先破后立”的两个阶段：

 第一个阶段是在国家监察体制改革之前，主要体现为摒弃以前单纯“办案”做法的“破”的思路。我们在实现党内监督全覆盖的过程中，为了压实党委的主体责任和纪委的监督责任，强调党内审查及党纪特色，坚持“纪委决不能成为党内的‘公检法’，执纪审查决不能成为‘司法调查’”的工作思路，明确纪检工作也不全是在抓贪官，不是单纯的“办案”。

 第二个阶段是在国家监察体制改革之后，主要体现为在上述“破”的基础上形成“政治+办案”理念的“立”的思路。政治监督、政治巡视引领政治执纪并逐渐向监察事项延伸，坚持“全面从严治党首先要从政治上看”，查办案件也要首先从政治问题查起；不仅在判断公职人员用权行为是否构成违纪违法以及构成何种性质的违纪违法上要坚持“政治+办案”的理念，而且在具体处置上也要坚持“政治+办案”的理念，政务处分与党纪处分相匹配就是坚持这一理念的典型体现。

 政务处分与党纪处分相匹配的做法来源于监察体制改革以前行政处分与党纪处分相匹配的实践，在1993年党的纪律检查机关与国家行政监察机关合署办公以后得到了进一步强化，其中我们耳熟能详的“双开”（党纪处分上的“开除党籍”与行政处分上的“开除公职”并用）就是这种做法的极端表现。

 这一执纪实践中的不成文惯例，在推进国家监察体制改革中逐步实现了成文化，《公职人员政务处分暂行规定》第8条和《公职人员政务处分法》第17条先后对此作了明确规定，已经成为法定的执纪执法制度。这一匹配制度不仅是坚持“政治+办案”理念的体现，也是对“由风及腐、风腐一体”的政策回应，从一个侧面凸显了监察机关“风腐同查、纪法双施”的执纪执法职能和双重属性。

 可见，地方纪委在“政治+办案”理念指导下的监察实践可以说是对监察机关兼具政治机关和执法机关职能的完美注脚，诠释了监察机关融贯政治属性与法律属性的底层逻辑。

余论

 研究监察机关属性除了审视其监察机关本身性质和监察权的性质以外，《监察法》的性质及其在我国法律体系中的地位也是一个必不可少的视角，堪称判断监察机关属性的“第三维度”。

 监察法无疑是中国特色社会主义法律体系中的一个全新法律部门，有其特定的法律属性、法理基础、法律渊源、法律使命、法律范围、法律权责、法律原则和法律程序，还有其特定的法律主体、法律客体和法律关系，当然也还有其特定的全新法律专业理论、法学特征和法学视角。

 诚然，这个全新的法律部门自有其特定的法律属性，但具体是何种属性呢？近年来有一个很有力的说法，就是认为《监察法》在法律属性上是一部“宪法性法律”。比如，有学者从国家监察权是宪法权力角度事实上主张《监察法》具有宪法性法律的属性，认为“与此前的行政监察机关和行政监察权有别的是，国家监察机关因改革而具有的宪法机关的地位，国家监察权亦由此成为一项宪定权力”。也有学者直接作出判断，认为国家监察法调整国家监察机关与监察对象的关系、国家监察机关与人民代表机关的关系、国家监察机关与党的纪律检查机关的关系、国家监察机关与司法机关的关系以及国家监察机关内部的纵向与横向关系，是国家监督领域的基本法，属于宪法性法律。

 “显然，‘宪法性法律’作为《监察法》的法律性质，已然取得共识。”但笔者始终以为，强调《监察法》的“宪法性法律”属性实际上主要还是为了强调其政治性。因为“宪法性法律关系不是宪法关系，也不是一般的法律关系，而是‘宪法性’的法律关系，调整的是国家的政治权力”。

 故此，作为“宪法性法律”的《监察法》的政治性决定了监察机关的政治性，考虑到监察机关是“监督执法机关”的官方定位，综合判断监察机关兼具政治和法律双重属性就是一个较为妥当的结论。

来源：《中国法律评论》2023年第5期

作者：王军仁，中国纪检监察学院纪检监察教研部主任