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随着《刑法修正案（十一）》的出台，轻罪治理成为刑法学界及刑事诉讼法学界普遍关注的热点问题，轻罪时代的到来意味着刑事法律更加积极地参与社会治理。我国检察机关作为代表国家行使检察权的国家机关，享有双重身份，肩负保障刑事法律正确、高效实施的责任，要积极探索“轻罪时代”依法能动履职之路。在轻罪治理背景下，检察机关的传统工作方式面临着诸多挑战，检察机关要积极探索新时代检察权能动实施路径，积极参与社会治理以促进国家治理能力现代化。

一、轻罪治理背景

（一）域外轻罪治理体系现状

随着科技的发展与时代的进步，为了应对日益增加的社会风险，加强人民的安全感，各国在积极刑法观的影响下不断扩张犯罪圈。轻罪入刑与有限的司法资源之间产生了现实冲突，在此背景下各国建立起各具特色的轻罪治理体系。梳理各国立法及司法现状，有助于更好地认识我国轻罪治理背景，在此基础上促进检察机关积极参与社会治理。

1.美国

美国以重罪、轻罪以及微罪为其最基础的犯罪分类标准，二者在刑事司法中有着不同的角色定位与处理模式。相较于重罪，轻罪更加注重效率价值的实现，因此轻罪案件的处理往往更具简洁性。首先，在诉讼程序中其最核心特征是简化的协商性诉讼程序与限缩的程序性权利，美国辩诉交易制度集中体现了这一核心特征，在轻罪案件中被告人通过更多程序性权利的让渡获得更加快速的处罚速度与更加简洁的处理方式。其次，轻罪案件与重罪案件处理的不同还体现在量刑与行刑方面。由于轻罪更加注重效率与社会治理，因此轻罪被告人刑事责任的承担大多呈“非监禁性”以及“社会化”特点，其刑罚一般包括不超过一年的监禁、缓刑及罚金或社区服务等非监禁刑。

2.英国

二战后，英国同样进行了轻罪治理体系探索，这一探索主要体现在刑罚执行制度的创制中。一是创制并推行了假释制度；二是创设了社区服务令制度，以更具“社会化”的劳役代替了短期监禁刑以此限制了监禁刑的适用。

3.日本

日本制定专门的《轻犯罪法》，其将随地吐痰等影响公共秩序的事项定性为轻罪。违反轻犯罪法者将会被“书面起诉”并留下案底。在此种轻罪起诉中，日本赋予检察官较大的自由裁量权，并通过授予检察官独立侦查权、检察组织、检察审查会制度以及提交审判制度 (又称为准审判制度)等制度设计保障“检察正义”。日本轻罪处理程序同样注重诉讼效率价值，以简易审判程序、立即审结程序节约司法资源。

4.德国

德国在轻罪治理体系的探索中同样注重量刑与行刑制度改革，更加重视轻罪犯罪人的社会化，限制监禁刑的适用。但是与英美国家不同，德国整体刑事政策均呈现趋轻态势。针对轻罪，德国不仅在实体法上进行了非犯罪化的调整，而且在程序法中加强了对犯罪嫌疑人及被告人权利的保护，这主要体现在追诉权的从宽行使、免予起诉制度、检察官中止诉讼制度以及充分辩护改革等制度完善。可以看出，追诉机关作为“把门人”在德国轻罪治理体系中起着至关重要的作用。

（二）我国轻罪治理背景

《刑法修正案（十一）》的出台，将以高空抛物为代表的部分违反公共道德的行为纳入犯罪圈，刑法规制范围的进一步扩大引发学界热烈讨论。有学者认为我国刑事犯罪结构已经发生显著变化，通过对严重暴力犯罪数量、轻微犯罪数量、重刑率以及轻刑率的观测，可以得出我国已经进入轻罪时代的结论。我国轻罪治理与域外轻罪治理体系有相似之处，例如轻罪处罚的社会化、非监禁化，轻罪案件程序的简洁化以及对司法调控的强调等。但是我国刑法没有规定轻罪的范围，这一前提的缺失导致我国在立法上尚没有建立起一套完善的轻罪治理体系。

二、轻罪治理背景下检察工作面临的挑战

在积极刑法观的指引下我国犯罪圈进一步扩展，但在立法上，轻罪范围界定与前科消灭等制度的缺失都意味着我国尚未建立起一套完善的轻罪治理体系。刑法规制范围的扩张对司法提出了更高的要求，司法机关不仅要正确、合理地适用法律还要以更积极的姿态参与到社会治理中，这就要求司法机关审慎考量决定的法律效果、政治效果与社会效果。但是，在我国法律文化传统与传统司法理念的影响下，极易产生罪刑不相适应的问题。在这一背景下，检察机关作为法律适用的“守门人”面临着轻罪治理带来的巨大挑战。

（一）积极参与社会治理要求履职理念转变

现阶段，司法实践中轻罪案件已成“主流”，与重罪案件不同，轻罪案件更加注重犯罪人的社会化，其处理结果与社会治理有着更加紧密的联系。与此相适应，拥有国家法律监督机关与司法机关双重身份的检察机关要以更加积极的姿态参与社会治理。受传统重刑主义司法理念的影响，以往检察工作更加注重追究犯罪。同时，立法对检察机关自由裁量权的限缩导致检察机关在处理案件时出现机械司法的情况。随着司法体制改革的稳步开展，“司法为民”成为新时代对司法机关的现实需求，国家治理体系与治理能力现代化的目标也进一步促进了司法机关的社会化。现实需求促进了制度变革，认罪认罚从宽制度、未成年人附条件不起诉制度等制度架构进一步扩张了检察机关的自由裁量权。这些变革使检察机关履职偏重发生了变化。当前，轻罪治理现状对检察机关履职社会化提出了更高的要求，检察机关要转变履职理念，转变重刑司法理念，实现从“治罪”到“治理”模式的转型。

（二）刑罚体系缺陷要求合理适用“宽严相济”的刑事政策

从“严打”斗争到“宽严相济”时代，我国犯罪治理与社会治理能力不断提升。我国已经进入轻罪时代，但是我国刑事立法却仍然停留在“重罪适配”状态。主要表现在以下三个方面：一是刑罚体系的单一、传统；二是刑事程序的严苛；三是行刑的严格。立法中刑罚体系与轻罪治理要求的不适配给司法机关适用法律提出了更高的合理性要求。在轻罪案件中检察机关要更加审慎地把握“宽”与“严”的界限。要注重“宽严相济”的刑事政策在轻罪时代的创新发展，将“宽严相济”的刑事政策贯穿于司法治理与社会治理的全过程。在统一“宽”与“严”适用标准的前提下，依法适用认罪认罚从宽制度、不起诉制度、非刑罚化制度、非监禁化制度等具有轻罪治理色彩的刑事法律制度，积极贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策，积极探索企业合规不起诉等与轻罪治理体系相适应的制度创新，做到“轻中有严,重中有宽”“宽以济严,严以济宽”“严而不厉,宽而不纵”以及“宽严适时”。

（三）轻罪治理价值目标要求审前分流责任的充分履行

轻罪案件相较于重罪案件更加重视效率价值的实现，与域外司法实践不同，我国轻罪案件效率价值的实现更加强调以“实事求是”为前提。同时，犯罪圈的扩张导致一些社会危害性较轻行为入罪，机械司法加之刑罚附随性后果可能导致罪刑不相适应的结果，不利于社会治理。这就要求检察机关积极探索一套科学、合理的犯罪分层治理机制。强化检察机关的审前案件过滤分流作用有两方面要求：第一，要落实检察机关审前程序出罪作用，完善我国不起诉制度。我国刑事诉讼体制封闭性较强，立法中出罪路径较少，轻罪司法理念未深入人心，是“圆筒式”刑事司法体制。检察机关如何依法通过不起诉制度对不具有刑罚处罚性及严重社会危害性的行为予以出罪处理、如何鼓励检察官敢于做出不起诉决定、如何规范不起诉案件的后续处理，这些不起诉制度实践运行过程中遇到的诸多问题，都是检察机关在轻罪治理背景下所面临的挑战。第二，对于确需进入刑事审判程序的案件，要完善轻罪案件快速分流和流转机制，简化程序，节约诉讼资源。

（四）轻罪行为多发性与矛盾普遍性要求提升诉源治理能力

轻罪治理要求检察机关既重视“治罪”又重视“治理”，“治罪”与“治理”是有机统一关系。但是在司法资源有限的背景下，二者可能存在表层对立现象，这就要求检察机关提升自身诉源治理能力。对具体个案的处理要重视法律效果、政治效果与社会效果的统一，符合人民的公平正义观，以此促进社会治理。通过检察建议等方式推动类案源头治理，积极预防犯罪。轻罪治理重在社会纠纷的化解，检察机关的诉源治理工作不能与当代检察权正当性基础相违背，因此要有限度、有方法地参与社会治理。检察机关以何种角色参与诉源治理，如何精准、主动、高效地进行类案源头治理，如何将诉源治理与检察工作有机结合，检察机关如何能动发挥法律监督职能以促进诉源治理工作开展，是检察工作所面临的变革挑战。如何通过公开听证、释法说理、司法救助等方式实现“案结事了”，真正让群众身边的“小案”得到妥善处理是检察工作所面临的时代之问。

三、轻罪治理背景下能动检察的路径探索及局限性

针对上述轻罪时代所带来的挑战，检察机关进行了一系列能动检察的路径探索，其中诉源治理是当前能动检察探索中的最突出实践。能动检察就是在“依法”前提下能动地行使检察权，是在被动收案、主动办案的基础上，从个案处理发展为类案防治，自觉、主动地融入社会治理、国家治理，实现“治罪”与“治理”并重。

（一）促进“四大检察”全面发展，增强监督主动性

“四大检察”是最高人民检察院检察长张军在2019年1月3日的新闻发布会上提出的全新检察权权能配置机制。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）对如何充分发展“四大检察”工作做出了全面而具体的部署。第一，要继续强化对刑事案件立案、侦查以及审判活动的监督，在此基础上加强民事检察工作、全面深化行政检察监督并积极推进公益诉讼检察，促进“四大检察”全面发展。第二，《意见》强调法律监督工作的积极性、精准性与实效性。首先，《意见》要求检察机关改变以往滞后、被动的法律监督，积极主动进行法律监督，这是能动检察的基础。其次，法律监督的主动性要以精准为前提，如果不能实现监督的精准性，不仅会浪费司法资源还会阻碍各机关之间诉源治理协同关系的建设，过度扩张检察机关法律监督权范围也会破坏我国权力监督结构体系，造成检察权的异化。最后，法律监督工作要注重实效性，要明晰自身社会治理职能，不局限于法律效果的追求，在具体个案的处理中重视“三效果统一”。第三，《意见》要求检察机关完善法律监督方式，创新参与诉源治理的路径，强调各机关的协作配合。

近年来，各检察机关通过促进“四大检察”全面协调、充分发展，获得了显著的社会治理成效，但仍面临一些问题。其一是司法资源配置问题，当前仍存在司法资源向刑事检察部门倾斜的情况，检察官公益诉讼检察、民事检察、行政检察业务能力有待提升。其二，“四大检察”协同配合仍有不足，当前刑民交叉、刑行交叉等疑难复杂案件增多，要求主管检察官增强一体化意识与系统意识。“四大检察”融合交叉的现状要求检察人员“在办案中监督，在监督中办案”，但是当前检察官仍然缺乏监督办案一体化理念，难以满足主动实施法律监督的要求。同时，由于系统意识的缺乏，检察机关部门间配合不足，导致法律监督线索及信息的损耗，难以实现法律监督的实效性。

（二）完善不起诉制度，推进涉案企业合规改革

我国刑事诉讼法经历了从起诉法定主义到“以起诉法定主义为主，兼采起诉便宜主义”的变革历程。2012年我国刑事诉讼法确立了未成年人附条件不起诉制度，进一步扩张了检察机关起诉自由裁量权。近年来，地方检察机关创设了醉驾附条件不起诉模式，将附条件不起诉制度引入醉驾案件治理。在该模式中，对于醉酒驾驶案件中符合相对不起诉条件的犯罪嫌疑人，检察机关并不立即做出是否起诉的决定，而是在参考犯罪嫌疑人参与社会公益服务、法治教育的综合表现后再做出是否起诉的决定。2020年最高人民检察院开始探索涉案企业合规改革，该改革的主要内容是，检察机关对于愿意建立合规体系的涉案企业，在进行合规整改并建立专项合规计划后，可以对其做出相对不起诉建议。从不起诉制度在我国的改革发展进程可以看出，检察机关正在积极探索我国附条件不起诉制度向轻罪案件的延伸适用。检察机关不再局限于机械适用法律追究犯罪，其起诉自由裁量权进一步扩张。检察机关正在通过不起诉制度的探索与适用，以能动履职为切入点积极、有效地参与社会治理。

但是我国立法还未对实践中的探索做出回应，附条件不起诉制度在立法中仍然只适用于部分未成年人犯罪。对于企业合规不起诉与醉酒类危险驾驶犯罪附条件不起诉，各检察机关在实践中尚未形成统一适用标准，尤其是以醉驾为代表的轻微罪附条件不起诉制度，尚处于萌芽阶段。除了缺乏规范支持，醉驾案件附条件不起诉制度也存在缺乏相应配套治理措施、不起诉后行政处罚衔接不畅等问题，导致该制度在犯罪特殊预防方面先天不足。司法资源及检察人员专业化程度的有限性也导致检察机关无法对附条件不起诉的犯罪嫌疑人实施有效、有针对性的教育矫治。社会组织参与性不足也是阻碍当前附条件不起诉制度在社会治理中发挥应有作用一大问题，部分地区社会组织发展水平不足，社会组织参与监督仍然缺乏相应规范支持——无完善的法律保障与法定帮教衔接程序。可以说，我国尚未形成成熟的附条件不起诉教育矫正项目的监督考察机制，这是阻碍我国检察机关有效参与社会治理的一大现实困境。

（三）以检察建议、典型案例推动诉源治理

检察机关参与诉源治理的基础是精准把握需要进行治理的社会矛盾，这就要求检察工作从个案处理转向类案源头治理。从“一个案件”到“一类案件”，再从“一类案件”到“治理一片”，检察机关正在探索运用大数据等科技工具进行类案监督之路。2020年7月31日试行的《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见(试行》第2条明确规定了几种强制类案检索的情形。不少学者提出了类案检索路径创想，如构建“人工智能+案源治理”风险评估系统、“智能辅助‘深度学习’机制＋分类分层数字检察法律制度体系”等。现阶段，类案监督的大数据介入探索仍然面临技术及规范问题。在技术层面上，数据库及检索模式的建设专业性较强，检察机关难以自行完成，而委托专业技术人员进行建设可能难以适应检察人员办案习惯，系统的后期维护升级难以做到及时、有效，使系统不符合检察人员办案需求。在规范层面上，相关法律法规未对“大数据辅助办案”模式予以规制，是否强制检索、检索结果对检察机关办案及制发检察建议是否具有约束力、对检察机关的检索以及检索结果运用如何监督、违规检索是否需要承担相应不利后果等问题都未有定论。同时法律监督智能化还有侵犯公民隐私权、蚕食检察机关自由裁量权等隐患，需要进一步深入研究与探索。

以类案监督为前提，检察机关正在运用发送检察建议的方式对社会问题进行主动治理。社会治理类检察建议灵活性高，其类型、辐射范围、制发的主体与对象广泛，这些都符合诉源治理的内在需求。从实践效果进行考察，2018年至2022年，最高检制发了一至八号检察建议，内容涉及金融、审判、网络、寄递行业以及城市管理等各个领域，展现了新时代检察机关在社会治理中的责任与担当。虽然获得了良好的实践运行反馈，但是仍然存在规范性不足、刚性不够等问题。具体来说，由于我国法律中检察建议制度规范的模糊性，检察建议运行状况基于区域、业务内容等因素容易产生发展不平衡的问题，检察建议的运行机制有待完善、运行功效有待提升。同时，检察机关参与社会治理方式是否过于单一、是否需要创制检察机关参与社会治理的新途径，也是学界当前讨论的热点问题。

四、能动检察路径探索完善

（一）检察机关角色定位

检察机关要厘清自身在诉源治理与刑事诉讼活动中角色定位的异同点，依法、合理延伸法律监督权范围，使其符合轻罪治理模式的需要。在刑事检察案件中，要完善侦查监督、刑事执行监督以及审判监督，探索与公安机关、人民法院协作配合机制，发挥检察机关在审前程序的主导作用。在民事及行政案件中，检察院行使法律监督权要特别注意民事案件、行政案件的特性。相较于刑事案件，民事案件当事人享有更大的自主性，因此要特别注意法律监督权的行使方式与权限范围。检察机关要通过听证制度、民事检察和解制度、检察机关支持起诉制度等制度设计精准、主动参与社会治理。同时，也要尊重当事人的自主权，在监督权的启动、审查范围与申诉理由等方面平衡检察院法律监督权与民事案件当事人处分权的关系在行政案件中，检察机关行使法律监督权要注意司法权与行政权的平衡，例如在行政复议阶段，检察机关应当是纠纷解决的协助者，如果以监督者身份介入就可能导致司法监督与行政纠错的冲突。检察机关要明确检察权的介入方式与化解范围，充分发挥检察建议的功能。

检察机关应立足法律监督者地位，辨清自身在“四大检察”工作中的不同角色定位。既要做到主动监督、能动履职，又不能过度拓宽检察权，使其成为“一般监督权”。换言之，检察机关检察权的扩张不能与我国现有权力监督体系相冲突，能动履职的实践探索必须建立在检察权正当性基础之上。

（二）不起诉制度完善

我国司法实践已经开始探索附条件不起诉制度在轻罪案件中的适用，但是尚未形成统一架构。基于上述附条件不起诉制度实践探索中所存在的问题，附条件不起诉制度可以通过如下路径完善。其一，丰富监督考察项目，不同犯罪所侵害的犯罪客体不同，不同犯罪人的自身情况不同，只有丰富监督考察项目并赋予检察机关自由裁量权才能更大限度地保证犯罪预防的个性化与针对性。其二，强化配套治理措施建设，加强刑事处罚与行政处罚的衔接。“不起诉”不等于“不罚”，可以通过社会组织有序参与及替代措施新形态的探索提升“起诉替代措施”的实效性，同时通过增设相关工作绩效考评办法促使一线检察官树立“社会治理”理念，真正做到案结、事了、人和。其三，探索社会组织依法、有效参与附条件不起诉的路径，当前我国相关司法制度的社会支持体系并不完善。要鼓励、引导专业社会组织与专业人士协助犯罪人教育矫治，通过社区矫治、“跨区域转介”、丰富转介服务内容以及增设政府评估机制等方式加强附条件不起诉制度的社会支持。

（三）检察机关介入方式优化

目前，检察机关以类案监督为切入点，以制发检察建议、检察听证等方式参与社会治理，获得了显著成就，体现了检察机关在社会治理中的使命与担当。随着时代的进步，需要治理的社会矛盾更具普遍性、专业性，需要检察机关不断优化社会矛盾介入方式予以应对。

首先,在类案监督中，要注重“一类案件”到“治理一片”的拓展，注重类案所共同展现的待治理社会问题，精准进行案源治理。在此过程中可以借助数字科技工具，但是司法是“人”的自由裁量，因此要特别注意科技的介入程度。可以制定统一的数据安全保障工作机制，防止法律监督数字化扩张侵犯公民的合法权益。同时，树立正确的“科技工具观”，谨防司法智能化所带来的机械司法隐患。

其次，检察建议是当前检察机关参与诉源治理的最主要途径，但是其运行机制有待完善。要细化最高检发布的相关规定，以最高检发布的检察建议为范本，强化对检察建议的文书质量把控，提升检察建议的精准性与实践性。要强化检察建议对被监督机关的约束力，加强与被监督机关的合作协同关系，建立检察建议落实情况的跟踪回访制度，同时探索建立向党委、人大报告检察建议落实情况制度。

最后，要树立以“我管”促“他管”的工作理念与工作方式。诉源治理最初由人民法院提出，检察机关对诉源治理工作有天然优势。但是社会治理仅依靠单一主体无法顺利进行，例如检察建议“刚性运行”的实现、附条件不起诉制度的完善以及类案监督数据库的建设都离不开各方支持，检察机关在参与社会治理时必须寻求行政机关、人民代表大会、党委甚至社会力量的支持。在此过程中要协调不同程序的衔接以及不同力量的平衡，以市场竞争培育优质第三方服务主体、纠纷解决市场、市场供给机制，以广泛开放的多元参加机制优化社会资源分配、提升社会治理成效。

五、结语

轻罪治理背景赋予检察机关积极参与社会治理的时代使命，检察机关要传承、践行新时代的“枫桥精神”，进一步探索依法能动履职新态势。要更加关注涉及公共安全及社会价值观导向的案件，聚焦群众关心的问题，注重轻罪案件处理结果法律效果、社会效果以及政治效果的统一。优化能动检察实现路径，真正实现“治罪”与“治理”并重。

(限于篇幅，本文已略去注释)

来源：中外刑事法学研究