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关键词：高校学术惩戒制度；监察体制改革；双轨惩戒体制；学术委员会；学术不端

一、问题的提出

加强高校学术道德和学风建设、惩治学术不端等行为，既要靠教育和激励机制，也离不开监督和惩戒机制。在我国，高等学校及其政府主管部门、专业性学术团体、媒体等都有可能构成高校学术科研工作的监督主体，其中不少机构有权对学术不端行为责任人施行惩戒，但只有特定机构具有学术惩戒职能。高校学术惩戒制度，即在高等学校内部建立的，由高校及其内部特定机构针对本校学术科研人员的学术不端等行为，进行监督调查、审议认定和惩治处理的一系列制度机制。

在监察体制改革背景下，高校中部分学术科研人员被纳入国家监察对象。根据科技部等22个部门于2022年8月印发的《科研失信行为调查处理规则》（国科发监〔2022〕221号）第29条第2款，科研失信行为责任人若是公职人员，除前一款规定的专业性质处理措施外，还应根据《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）等由有管辖权的机构给予处分。一方面，《政务处分法》第32条第1款第2项规定，“弄虚作假，骗取职务、职级、衔级、级别、岗位和职员等级、职称、待遇、资格、学历、学位、荣誉、奖励或者其他利益”的行为应予政务处分，由此部分学术不端（严重违反职业道德）行为被纳入政务处分事由。另一方面，《政务处分法》确立的“政务处分—处分”双轨惩戒体制，为作为任免机关、单位的高校实行政纪自察和学术自律工作并自行作出相应处分预留了必要的制度空间。

但是，《政务处分法》第32条第1款第2项并未明确如何认定、谁来认定“弄虚作假”，以及“骗取利益”与“弄虚作假”之间的因果关系。其一，就处分而言，监察机关的政务处分与任免机关、单位的政纪处分、学术处分，如何才能契合“一事不二罚”原则？监察机关能否直接以学术不端为由对高校中的国家监察对象作出政务处分，乃至直接作出学术处分？其二，就审议认定而言，学术不端行为应达到何种程度，并与“骗取利益”达到何种关联，才能作为政务处分的事由？此种程度和关联由谁来认定？监察机关能否在《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第42条关于高校学术委员会“调查、认定学术不端行为”的职能规定之外，自行调查、认定？其三，就处分与审议认定的关系而言，上述政务处分的作出，是否必须以高校学术委员会的学术不端审议认定作为前置程序？在监察体制改革的背景下，关于监察机关在高校学术惩戒工作中究竟应作何定位，以及如何处理其与政府监管之间的关系，有待结合理论和规范予以进一步理清。

本文从高校学术惩戒制度的演进及其逻辑出发，结合单轨制到双轨制的变化对高校多元监督格局的整合及其内生张力，尝试探讨高校学术惩戒制度在双轨惩戒体制下的定位及功能，进而提出这项制度之功能实现及其对接国家监察体制改革的具体实践方案。

二、单轨惩戒体制下高校学术惩戒制度的演进及逻辑

我国传统上对高校公职人员采取单轨惩戒制，即任免机关、单位始终是唯一能够对高校违法工作人员作出处分的有权主体。这种处分机制在法律性质上是高校及其政府主管部门的内部管理行为，属于任免机关、单位的“职能自治”，是依法自我管理原则的要求。对高校学术惩戒之制度演进与运行逻辑的研究，有助于首先在传统的单轨惩戒体制下厘清此项制度的内在机理。

（一）我国高校学术惩戒的制度演进

我国高校学术惩戒制度之建立初衷，在于加强高校学术道德和学风建设、惩治学术不端等行为。这项制度涉及到几对关键概念。第一，学术规范（academic norm）和学术失范（academic anomie）。学术规范是指学者公认或由权威部门制定的在科学研究及相关活动中必须遵守的行为准则，其核心特征主要是效力上的约束性和目的上的创新驱动性，其具体要求则关涉内容与形式、实体与程序、创作与评价、技术与价值等多重维度。相应地，学术失范即违反学术规范的行为，包括主观故意违反或因缺乏必要知识而过失违反等情况。第二，学术失范和学术不端（academic misconduct）。如果“违反公认的学术准则、违背学术诚信”的不正当研究行为达到一定程度，即属于学术不端行为。从狭义上讲，学术失范行为是指违反学术规范但尚未达到学术不端程度的行为，而在广义上其涵盖了学术不端行为。第三，学术不端和学术腐败（academic corruption）。通常而言，学术不端行为是一种“道德行为”，但其若达到某种严重程度，则作为“严重违反职业道德行为”属于《事业单位人事管理条例》和《事业单位工作人员处分暂行规定》明确规定的应受处分的违纪违法行为。学术腐败行为，则是利用学术权力谋取不正当的利益的行为，例如权学交易、钱学交易、学色交易等。作为“道德行为”和“超道德行为”，二者具有不同的“历史背景、行为主体、行为客体、行为中介、行为性质及危害程度”。

当前，我国实行的是学术委员会主导下的高校学术惩戒制度。总体而言，其经历了从制度酝酿到初步确立再到正式独立的三个阶段。

在第一阶段（2008年以前），学术委员会的定位还不明确，统一的高校学术惩戒制度模式尚未形成。1998年通过的《高等教育法》第42条规定，学术委员会的职能是“审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”。在第二阶段（2009至2013年），我国高校学术惩戒的工作机构和惩戒情形得到明确，学术委员会的地位基本确立。根据《教育部关于严肃处理高等学校学术不端行为的通知》（教社科〔2009〕3号），各校应当“建立健全处理学术不端行为的工作机构”，学术委员会是学校“处理学术不端行为的最高学术调查评判机构”，应设执行机构以负责推进学校学风建设、调查评判学术不端行为等工作。在第三阶段（2014年至今），法律法规规章的制定或修改为高校学术惩戒工作提供了规范依据，高校学术惩戒制度在法律意义上正式独立，高校学术委员会的主导地位也得以正式确立。教育部于2014年1月公布施行的《高等学校学术委员会规程》（教育部第35号令），明确了学术委员会在学术不端行为调查、认定和处置方面的具体职权。2015年12月，《高等教育法》第一次修正，原第42条学术委员会职能条款中的“等有关学术事项”被细化为三项内容，其中包括“调查、认定学术不端行为”，这为学术委员会行使学术惩戒职能提供了法律层面的直接依据。2016年9月正式实施的《高等学校预防与处理学术不端行为办法》（教育部令第40号），在第4条和第5条中明确了“教育部、国务院有关部门和省级教育部门”“高等学校”“高等学校学术委员会”三者在预防和处理学术不端行为中的定位，其中高等学校承担“主体”责任，应当“支持和保障学术委员会依法履行职责，调查、认定学术不端行为”。

（二）单轨惩戒体制下高校学术惩戒的制度逻辑

在单轨惩戒体制下，高校学术惩戒制度的运行逻辑主要体现于这项制度的自身逻辑，以及它在高校监督体系中的相对逻辑两个方面。其中，审议认定权的独占性行使原则和相关处分的“审议前置、依据必要、程度均衡”原则，是高校学术惩戒制度区别于高校其他监督制度的重要特征。

1.学术不端行为之审议认定的独占性原则

所谓学术不端行为之审议认定的独占性原则，是指针对被调查行为是否构成学术不端，以及行为的具体情节等，学术委员会是唯一有权作出认定结论的机构，其他任何机构不得代替或者干扰其作出认定结论。明确学术委员会独立地、排他性行使审议认定权，既是对学术委员会作为校内最高学术机构之地位的彰显，也保证了我国高校学术惩戒制度在制度设计上的独立性和权威性，以及在现实运作中的体系性、整全性和闭合性，从而较好地避免“外行人做决策”。在此基础上，学术委员会可以在职权范围内直接作出处理决定，或者建议学校作出相应处理。根据学术委员会的认定结论和处理意见，高校可以根据有关规定作出是否惩戒的决定并予以相应处理；同时，针对学术项目、奖励、荣誉和学位等情况，高校可以向有关部门或学位授予单位等提出处理建议。

2.学术不端行为之处分的“审议前置、依据必要、程度均衡”原则

当学术不端行为的性质及情节达到一定程度时，对行为责任人同时施以学术处分和政纪处分，具有相应的形式合法性，而且并不违背“一事不二罚”原则。但是，如果学校及其政府主管部门对学术不端行为责任人作出政纪处分，则必须满足《高等学校预防与处理学术不端行为办法》第29条关于“结合行为性质和情节轻重，依职权和规定程序”的要求，从而在符合比例原则的基础上，确保不同类型处分之间在程序和实体等方面的一致性。

具体而言，这至少包含着以下三重要求：（1）审议前置，以学术委员会的审议认定作为前置程序。基于学术委员会具有的学术不端审议认定独占权，对于涉嫌学术不端等严重违反职业道德的行为，必须先经调查程序并由学术委员会审议认定确定属实。（2）依据必要，以学术委员会作出的认定结论作为事实理由。学术处分和政纪处分的作出，必须有明确的规范依据和事实理由，其中事实理由仅指学术委员会结合相关证据所作出的认定结论，包括行为性质和情节轻重等。（3）程度均衡，与学术委员会认定的学术不端的性质、情节相适应。根据《高等学校预防与处理学术不端行为办法》第29条，相关处理之作出应当“结合行为性质和情节轻重”；《事业单位工作人员处分暂行规定》第3条第2款也规定，“给予事业单位工作人员处分，应当与其违法违纪行为的性质、情节、危害程度相适应”。在近年来高校推行聘用制改革的背景下，上述原则之适用有着更为现实的意义。

三、双轨惩戒体制与高校多元监督格局的整合及张力

随着高校中部分学术科研人员成为国家监察对象，并被纳入《政务处分法》确立的“政务处分—处分”双轨惩戒体制，传统上的高校多元监督格局也相当程度发生改变。因此，基于新的高校监督体系而对高校学术惩戒制度加以定位澄清及功能塑造之前，需要科学总结梳理高校多元监督格局的构成要素及其变化，进而准确把握其内部关联和内生张力。

（一）高校公职人员惩戒体制向双轨制的转变

根据《政务处分法》的规定，监察机关承担对公职人员的监督责任，可以按照管理权限，对违法的公职人员予以惩戒，称之为“政务处分”；任免机关、单位对公职人员承担教育管理监督上的主体责任，仍有权对违法公职人员进行惩戒，称之为“处分”。据此，高校中的部分学术科研人员作为国家监察对象被纳入上述双轨惩戒体制。

1.高校公职人员双轨惩戒体制下的政务处分

与高校及其政府主管部门（作为任免机关、单位）对学术科研人员的处分制度相比，监察机关的政务处分制度具有三个方面的显著特征。

第一，政务处分权以监察对象身份和监察处置权为前提。根据《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第15条，高校中从事管理工作的人员（下文简称“高校管理人员”）和有关人员被纳入监察对象。高校的社会功能与人员结构，决定了相当数量的学术科研人员同时兼有高校管理人员的身份。此外，在公务员系统中，也不乏兼职高校教授的“学术官员”。根据《监察法》第11条，监察机关行使监督权、调查权和处置权，在处置权方面监察机关可以对违法公职人员作出政务处分。因此，监察机关对高校中违法公职人员的政务处分权，建立在监察机关与监察对象之间存在的监察与被监察的法律关系的基础之上，直接来源于监察委员会的处置权。

第二，政务处分事由包括特定情形的学术不端行为。一方面，当学术不端行为伴随着学术腐败行为时，后者当然属于政务处分事由。如上文述，学术腐败强调在“超道德层面”利用学术权力谋取不正当利益。《事业单位工作人员处分暂行规定》第18条第1款列举了七项违反廉洁从业纪律行为；《政务处分法》第33条规定，高校中纳入国家监察对象的学术科研人员，若有学术腐败行为，应由监察机关予以政务处分。另一方面，特定情形下的学术不端行为本身，也可能属于政务处分事由。《政务处分法》第32条第2项规定的政务处分事由，便间接关涉部分学术不端（严重违反职业道德）等行为；同时，根据该款规定，并非纳入国家监察对象的高校学术科研人员的所有学术不端行为，皆属于政务处分情形。对此应予辩证看待：如果从“超道德行为”层面对学术腐败作狭义界定，学术不端作为一种“道德行为”便不属于“行使公权力”；而在“道德行为”层面，当学术不端行为达到严重违反职业道德时，其不仅属于事业单位工作人员处分事由，也属于国家监察对象政务处分事由。

第三，政务处分属于一种外部惩戒措施。关于政务处分的性质，学界目前有两种代表性观点。“外部惩戒说”主要基于监察机关与监察对象的管辖关系和国家机关分工及组成原理，“内部惩戒说”则立足于党和国家监督体系的整体视角。这两种观点各自有其合理性。本文认为，至少监察机关对“非国家机关工作人员”作出的政务处分，属于一种外部惩戒措施。正是基于这种外部监督、异体监督的属性，政务处分才有可能对包括高校在内的任免机关、单位的自由裁量权加以有效制约，从而避免内部处分监督乏力的症状。

2.高校公职人员双轨惩戒体制下的单位处分

基于任免机关、单位的内部自律管理权，在双轨惩戒体制下高校仍旧有权作出政纪处分和学术处分。《政务处分法》第3条第2款规定的对公职人员的教育、管理、监督等职能，为任免机关、单位的单位处分提供了必要的规范依据。就高校学术科研人员的身份而言，所谓国家监察对象指向于部分学术科研人员因行使“公权力”而具有的“高校管理人员”身份；在此身份之外，高校学术科研人员与其所在高校之间，还存在着人事管理和学术自律等关系，二者分别对应政纪处分和学术处分。

就处分性质而言，高校及其学术委员会作出的学术处分，作为任免机关、单位的一种内部控制行为，与政纪处分同样都属于内部惩戒措施。尽管高校学术惩戒制度所涉学术规范并不限于“家规”，但高校及其学术委员会的学术惩戒权，主要是基于高校与校内学术科研人员的教育、管理、监督关系，故而学术处分本质而言是一种内部惩戒措施。因此，对于任免机关、单位基于内部自律管理权而作出的学术处分，监察机关应当予以相当程度地尊重。

（二）双轨惩戒体制对高校多元监督格局的三维整合

双轨惩戒体制对高校多元监督格局的整合，主要体现为监督主体的关系整合、责任追究的机制整合和处分适用的规则整合等三个方面。

1.监督主体的关系整合

结合我国宪法体制和高校性质，高校及其工作人员在行使公权力的过程中，长期以来接受着内部监督、党内监督、政府监管和司法监督等多个方面的监督。各类监督分别聚焦于高校及其工作人员的不同身份、不同行为和不同责任，由此发挥着特定的功能和价值，共同推动监督效能优化和高校治理体系现代化。监察体制改革以后，在对高校监察对象的职务违法犯罪行为进行调查时，监察委员会作为高校多元监督格局中的专责监察机关，很大程度上便行使着原本的行政机关和检察机关的相关职能。

2.责任追究的机制整合

根据学术不端行为的性质和情节以及是否存在学术腐败，相关责任人有可能被追究专业性责任、一般公职责任和刑事责任等多种责任。在新多元监督格局下，有关追责机制也得到相应整合。（1）在一般公职责任层面，从高校为主、政府主管部门为辅，转变为监察机关与高校、政府主管部门共同追究；（2）在专业性责任层面，仍然延续改革以前高校自行追究为主渠道，教育行政主管部门和相关专业性学术团体（在学术遵从原则的前提下）为辅渠道的机制；（3）在刑事责任层面，原本的行刑衔接程序也发生了改变。在传统上，只有高校中特定身份的工作人员存在学术腐败行为并达到犯罪标准，才移送“检察机关”进行侦查；在改革后，高校监察对象如果存在学术腐败行为并达到违法或犯罪标准，需移送“监察机关”进行调查，其中涉嫌犯罪的由监察机关移送检察机关审查起诉。

3.处分适用的规则整合

在双轨惩戒体制下，监察机关的政务处分与高校及其政府主管部门的学术处分、政纪处分之间，具有适用对象、违法情形和处分种类及规则等诸多方面的统一性。例如，根据《政务处分法》第28条，高校中纳入国家监察对象的学术科研人员，若有第1款第1项列举的“散布有损宪法权威、中国共产党领导和国家声誉的言论的”，予以记过直至开除；有第3款列举的“公开发表反对宪法确立的国家指导思想，反对中国共产党领导，反对社会主义制度，反对改革开放的文章、演说、宣言、声明等的”，予以开除；第32条第2项规定，有“弄虚作假，骗取......或者其他利益的”行为的，予以警告直至开除。

（三）双轨惩戒体制下高校多元监督格局的两重张力

由于国家监察与学术惩戒在制度性质和运行逻辑等方面的差异，双轨惩戒体制在整合高校多元监督格局的同时，也使得其内生了一定张力。在形式张力上，这主要体现为名称上的二分、（一般公职责任层面）数量上的“一事不二罚”原则和适用规则及救济程序的区分等。结合《监察法》第2条关于“权威高效”和“集中统一”的规定，新高校多元监督格局内还存在两个方面的实质张力。

1.学术自由与监察效能的价值张力

在国家治理现代化的共同目标下，高校多元监督格局内部存在着“保障学术自由”和“提升监察效能”之间的价值张力。一方面，监察效能之提升的初衷，实质上蕴含着对学术自由的保障。学术自由所受之侵扰，不仅有可能源自学术组织外部，其实还有可能源自学术组织内部。与之相对应，如何从外部和内部的双重维度保障学术自由，是推进高校治理现代化的核心问题。于此意义上讲，将高校领域纳入国家监察范围，就其初衷而言不乏对学术自由之保障的意蕴。但另一方面，监察机关与高校之间毕竟有着不同的机构运作逻辑。作为党和国家自我监督的重要组成部分，国家监察制度由作为国家机构的监察委员会主导，后者针对职务违纪违法犯罪行为履行监督、调查和处置等职责，由此通过国家统一监察实现全面覆盖和集中统一、权威高效，其中蕴含着“监察效能”的价值追求。

在此背景下，保障学术自由与提升监察效能之间难免存在一定的耦合及张力。这些要素之间本身并无确切的价值位阶，其冲突解决亦很难藉由明确的衡量标准，但相关冲突存在的客观性仍然要求审慎待之。此种价值张力，主要强调的是在特定情况下如何处理好监察效能所要求的稳健性、保守性，与学术研究所提倡的开放性、创新性之间的兼容关系，以及如何更大程度地在监察活动与学术科研活动针对特定事项可能存在的差异化评判标准之间寻求最大公约数等多个方面。由此，在提升监察效能的过程中，怎样充分避免对学术研究活动和教学活动造成过度干扰，是高校多元监督格局内部价值张力之消解必须慎重考虑的重要问题。

2.行政主管与统一监察的职能竞合

在管理体制上，我国针对公办高校施行的是行政主管模式，公办高校与其政府主管部门之间具有直接隶属关系。在该模式下，高校学术惩戒制度与（传统的）高校监察制度分别在各自领域内遵循着一种“共治”逻辑。我国高校监察制度肇始于上世纪80年代，作为传统行政监察制度变迁产物自始采取内设模式，但是行政监察部门与高校监察部门“异体同质”，由此二者形成了上下位阶和二元互补的“共治”关系。对比观之，《高等学校预防与处理学术不端行为办法》不仅在第5条中规定高校是学术不端行为预防与处理的主体，而且还在第4条中规定教育部、国务院有关部门和省级教育部门对于高校学风建设承担宏观政策制定和工作指导、监督等职责，以及对于高校重大学术不端行为承担建立健全处理机制和建立通报与相关信息公开制度等职责。可见，在行政主管模式下，这种“共治”关系在高校学术惩戒制度中同样存在。

在高校监察派驻机构改革的背景下，仍旧在行政主管模式下遵循“共治”逻辑的学术惩戒制度，与已然变更为“统管”逻辑的高校监察制度之间，存在着“行政主管”与“统一监察”之间的职能竞合。监察机关和行政机关在权力机关之下是平行关系，由此形成权力机关之下“一府一委两院”的宪制格局。一边是在行政单位主管下自主办学的高等学校，另一边是依托于监察委员会而履行国家统一监察职能的高校监察派驻机构，二者在机构运作逻辑层面无疑面临着冲突风险。
 

四、双轨惩戒体制下高校学术惩戒制度的定位及功能

在国家监察体制改革向高校领域延伸的背景下，高校学术惩戒制度有无存续必要，以及如何因应改革予以调适完善，成为摆在改革设计者和立法者面前的一个重要问题。而一项制度的功能价值，很大程度上取决于它的属性及定位。在双轨惩戒体制下，高校学术惩戒制度以其学术自律的制度定位，发挥着其他监督制度难以替代的制度功能，这彰显了其在新的高校多元监督格局中的重要价值。

（一）学术自律：双轨惩戒体制下的制度定位

现代大学制度背景下的教学培育与学术科研工作，都具有相当程度的自律属性。从学术自由的界限来讲，学术自由并非绝对意义上的自由——其面临着源自群己关系界限的“外在限度”和源自学术自身要求的“内在限度”，二者分别对应着“学术他律”和“学术自律”，互通有无、共同促进学术发展。所谓学术自律，是与学术他律相对应的概念，针对二者的关系，有学者指出：“在学术规范化的过程中，学术他律是基础，学术自律是升华，学术规范化是学术自律和学术他律的辩证统一。”

在大学治理的框架下，高校学术惩戒作为高校施行学术自律的主要制度，从内部视角保障高校学术科研工作有序发展。在高校内部，学术自律主要包括学术科研工作者对其自身学术活动的自律和高校对其内部学术科研工作者的学术活动的自律两种情况。在本文论域中，学术自律主要是指后一种情况。于此层面而言，高校学术惩戒制度蕴含的学术自律价值，表现在高校主动对其内部学术活动施以必要的学术自律，由此在保障学术自由与惩治学术不端之间达致应有的自律性均衡态势。在此基础上，学术自律作为一种内部的约束机制，若能得以有效施行，不仅有助于避免学术科研相关权力遭到滥用，亦能够尽量减少外部因素对学术科研发展的不必要干扰。从比较法来看，美国公立高等教育系统中统一教育管理法律体系的缺失和州政府对高校内部事务的谦抑，同样决定了自律制度的突出重要性，并且与自治制度相互促进。

（二）学术遵从与专业追责：双轨惩戒体制下的制度功能

在双轨惩戒体制下，高校学术惩戒制度因其践行学术遵从和专业责任追究的制度功能，具有国家监察无法替代的独特价值，由此在国家监察与大学自主办学的衔接中扮演着重要角色。

1.践行学术遵从：尊重高校学术传统和科研规律

所谓学术自律，并非全然排斥“他律”，也不意味着高校有绝对不受外部监督的“自留地”，而是指对于某些特殊内容，国家权力不宜过度干涉。在高校学术自律的过程中引入外部监督，一则源于自我监督的固有缺陷，二则因为学术自律并非总是有利于学术自由。诚如前述，自律属性是现代大学制度背景下学术科研工作的应有之义，但从辩证视角观之，对于“大学自治”“学术自律”等理念也不能片面化、绝对化。以学术抄袭为例，其与私法维度下抄袭的差异，要求在“国家监督—大学自治”的二元分析框架下予以规范建构。

不过，高校学术科研活动的公益服务属性、高校的特殊财政供养关系及其提供的公益性产品特有的学术规律和价值，仍旧决定了它具有国家权力不得侵扰的“自治”范围。为此，在国家监督与大学自治的关系中，不仅行政权力不宜对其过度干涉，司法审判也要遵循学术遵从原则。在高校治理现代化的语境下，这种行政、司法与高校之间的动态互补，虽然不易实现跨越式变革，却能够稳健有序地推动学术科研的良性发展，由此在世界范围内公办高校运作过程中得到普遍遵循。

高校学术惩戒制度的一个重要功能，便是有助于监察机关在监察监督的过程中践行学术遵从原则，既积极履行监察职责，又对被监察单位的内部运作恪守谦抑理念。在双轨惩戒体制下，监察机关如若要践行这项原则，其关键就是要尊重“高校学术传统”和“科研规律”。就前者而言，一个值得维持的重要传统，即学术委员会的校内最高学术机构地位及其在学术惩戒工作中的主导作用，尤其是学术委员会在学术不端行为审议认定中的独占权。就后者而言，其要求监察机关充分尊重学术科研工作的自主性规律，例如，历经2019年以来试点改革并于2021年全面推行的科研项目经费使用包干制改革“以尊重科研工作自主性、科研人员经费使用自主性为内容”，在监察体制改革背景下也需取得相应地位，以此契合科研规律与公共财政管理基本要求。

2.专业责任追究：弥补一般公职责任追究机制的相对缺陷

高校学术科研活动具有的专业性特征，是建立高校学术惩戒制度的重要理论基础。现代化教育中的学术科研活动是一项专业性极强的工作，这在实践中表现为现代社会通常设立专门的高等学校和科研院所，这使得科研职业有异于其他职业。当前，我国高校与其政府主管部门的法律关系已然明晰，高校行政化的状况也随着高校体制改革的推进有了较大改善。但不可否认的是，在很长一段时期内，我国高校内部运行逻辑与行政内部运行逻辑仍旧存在趋同。于此层面而言，真正与高校学术科研运行规律相契合的学术惩戒制度，直至学术委员会正式取得校内最高学术机构地位，始得逐步健全。其核心便在于，要求学术责任的追究从归责到问责的程序设计，皆须彰显学术科研属性、符合学术科研规律、契合学术科研职业特点，而非与一般公职人员惩戒程序相同。

在学术不端行为中，责任人可能同时违反行政纪律规范和学术纪律规范，此时其可能同时承担一般公职责任和学术责任，但是对其学术责任的认定和追究工作必须遵循学术逻辑和专业属性。“法官的职能定位，决定了追究法官责任必须采取审慎、克制的态度”，与司法审判类似，作为校内最高学术机构的学术委员会行使的学术惩戒职能，同样尤为强调专业性、专责化，由此在功能主义视角下具有便于追究专业责任的相对优势，同时这还意味着其得以在教学科研规律下更好地秉持“学术遵从”原则，避免国家权力的过度介入。为此，监察体制改革以前高校针对学术科研人员设置的专门惩戒处分程序，在双轨惩戒体制下应当经过必要的调适从而予以延续。

五、双轨惩戒体制下高校学术惩戒制度的功能实现

作为一种内部监督制度，我国高校学术惩戒制度受制于人际关系和各方利益、资源配备和专业水平等主客观因素，有时难以达致预期功效。当前，学界对此之省思主要从高校学术不端惩戒制度本身的实体与程序完善切入，实务界则正尝试施行联合奖惩机制。在双轨惩戒体制下，为了促进高校学术惩戒制度之功能实现，亦为使其合理对接国家监察体制改革，需要重点考虑制度维系、制度调适和制度贯通三个方面的问题，其中前二者旨在消解学术自由与监察效能之价值张力，第三者旨在解决行政主管与统一监察之职能竞合。

（一）制度维系：监察机关如何尊重高校对学术科研人员的惩戒权

如上文述，高校学术惩戒制度的运作逻辑包括学术不端之审议认定和处分两个方面。与之相对应，监察机关与高校及其学术委员会之关系的厘清，必须明确以下三个问题：第一，在处分上，监察机关能否针对高校学术科研人员的学术不端行为直接作出学术处分？第二，在审议认定上，监察机关能否针对涉嫌学术不端行为进行审议认定，并提出相应意见？第三，在处分与审议认定的关系上，监察机关以部分学术不端行为（严重违反职业道德）为由作出政务处分，是否须经审议程序前置？

1.监察机关无权作出学术处分

对于事业单位中的专业技术人员，监察机关能否直接作出专业惩戒措施？从违法行为的类型出发，有论者提出应当区分惩戒管辖权，其中职务违法行为由监察机关作出政务处分，一般违法行为由任免机关、单位作出政纪处分，兼有两种性质的行为则由监察机关作出政务处分。这种类型划分稍显简易，无法周延概括实践情形，但其出发点是合理的。

针对学术不端行为责任人的学术处分权，不仅是任免机关、单位的内部自律管理权，而且是其“专属”的内部自律管理权，监察机关无权直接作出学术处分。所谓双轨惩戒体制，包括两种情况，一种仅关涉一般公职追责和政纪（务）处分，另一种则还进一步涉及专业性追责和专业处分。结合《政务处分法》第2条第2款的规定，前一种作为“共治性职权”由监察机关与任免机关、单位共享，后一种作为“专属性职权”才属于严格意义上的内部惩戒权，仍旧由任免机关、单位独立行使。就学术处分权的性质而言，其应当被纳入严格意义上的内部惩戒权范畴。

以下理由可以进一步说明监察机关为何无权作出学术处分。（1）从权力责任制和工作责任制的区分来讲，我国《宪法》针对公职人员设置了上述两种责任制，针对高校公职人员的政务处分虽兼有双重责任制意涵，但主要落实权力责任制，政纪处分与学术处分则主要落实工作责任制。（2）从专业性追责与一般公职追责的区分来讲，学术不端行为虽然可能同时违反学术纪律规范和行政纪律规范，由此行为责任人将同时受到学术处分和政纪（务）处分，但前者旨在追究其专业性责任，后者才是追究其一般公职责任，二者的区分是必要的。（3）从社会危害性来看，与职务无关的专业性违法行为，直接侵害的是任免机关、单位的内部管理秩序，而不是国家廉政秩序和反腐败工作。

2.维持学术委员会的学术不端审议认定独占权

根据《科研失信行为调查处理规则》第17条，科研失信行为调查应包括行政调查和学术评议，前者指由单位组织对相关事实情况进行调查，后者指由单位委托本单位学术（学位、职称）委员会或根据需要组成专家组，对涉及的学术问题进行评议。在双轨惩戒体制下，维持学术委员会的审议认定独占权，仍旧是合理而且必要的。这至少具有三重意涵。（1）就“独占”而言，高校学术委员会对学术不端行为的审议认定权，属于任免机关、单位的独立、排他的职权，监察机关不得代替或者干扰其作出认定结论。（2）就“审议认定”而言，学术委员会负责从专业角度，审议认定学术科研人员“是否”具有学术不端行为以及行为的“情节”，具体提出构成故意学术不端、存在重大过失、存在一般过失或者没有学术不端等审查意见；在此基础上，学术委员会可在职权范围内自行作出一定处理，并向学校、政府主管部门和监察机关提出处理建议，相关单位依照有关规定作出是否予以惩戒的决定。（3）就“一事不二罚”原则而言，由于监察机关作出的政务处分与任免机关、单位作出的“学术处分”存在性质差异、属于并行关系，在高校学术惩戒制度语境下，《政务处分法》第16条中的“不得重复”应作以下限缩解释：监察机关不得作出与任免机关、单位之“政纪处分”重复的政务处分。

3.厘清政务处分之审议前置的前提和范围

高校学术惩戒制度的“审议前置”，是否仅适用于学术及政纪处分，抑或以相关学术不端行为为由的政务处分也要遵循？其关键在于明确一个区分标准：对相关行为的定性（认定结论），究竟在多大程度上将影响到最终结果（处理措施）？对此，应基于学术不端行为的性质和情节，重点考虑后续处分本身的“轻重程度”以及是否承担学术责任与后续处分的“关联度”。

在此基础上，可以确立“刑责开除不必前置，其他处分一并前置”思路。在以下三种具体情形中，前两种情形应纳入审议前置的范围。（1）只涉及学术责任，不涉及一般公职责任和刑事责任。这包括“因重大过失导致学术失范并造成相应后果”和“故意违反相关学术规范但不涉及一般公职责任和刑事责任”等情况。此时，监察机关不是处分主体，应当由高校在内部惩戒框架下，经过前置审议程序作出是否惩戒的决定及相应处理。（2）只涉及学术责任和较轻或中度的一般公职责任。此时，对于学术不端行为的定性将较大程度影响到最终结果。因此，无论当事人对“故意性”的结论有无异议，都应当适用审议前置程序。对于其一般公职责任，由于相关学术不端行为是作出政务处分的主要依据，两种责任的追究存在直接因果关系，因此监察机关也要在遵循高校学术委员会的审议程序前置的基础上，作出相应政务处分决定。（3）除学术责任外，还因学术腐败等行为可能被作出开除处分或受到刑事处罚。此时，其是否承担学术责任尽管也有区分意义，但对最终处理影响不大，由此学术不端行为的定性已不再是着重考虑因素，无论当事人对调查结论的“故意性”有无异议，就政务处分而言没有必要强行适用审议程序前置。必须指出的是，这并不意味着相关学术不端行为之责任不必追究，而是鉴于作出相关政务处分的主要依据并非学术不端行为，两种责任的追究并无必然关联，因此可以同时追责，或者先追究一般公职责任，再追究学术责任。

（二）制度调适：高校学术惩戒工作中监察机关的应然角色

结合《监察法》第11条规定的监察机关的调查、处置职责，可以从“调查取证”与“政务（纪）处分”两个方面，对高校学术惩戒制度加以必要调适。

1.调查取证中高校监察派驻机构的适度参与

根据《高等学校预防与处理学术不端行为办法》第5条，高校学术委员会不仅具有审议认定权，还有调查核实权，这是高校学术惩戒制度区别于法官（检察官）惩戒制度的重要特点。根据《监察法》第13条的规定，高校监察派驻机构根据授权，按照管理权限依法对高校公职人员进行调查。那么，其是否及多大程度上能够参与对学术不端行为的调查取证工作？

第一，在案件管辖上，需要考虑监察机关的管辖情形和“互涉案件”的管辖衔接两个问题。（1）只有同时满足学术不端行为责任人属于国家监察对象而且其行为涉嫌职务违法犯罪这两个条件，才符合监察机关的立案调查情形。对于单纯的学术不端行为，尽管其可能同时违反学术纪律规范和行政纪律规范，但是基于学术不端行为本身的性质，无论其达到何种程度，都应当由任免机关、单位进行调查。（2）所谓“互涉案件”，是指在管辖权竞合的情况下存在不同单位交叉管辖的案件。就学术不端行为而言，这主要指学术科研人员同时涉嫌学术不端和学术腐败的情形。对此需要考虑两个问题：一是应当分案管辖抑或为主管辖？二是如果为主管辖，孰主孰次？结合《监察法》第34条的规定，当学术不端行为责任人涉嫌严重学术腐败时，一般应由监察机关为主调查，高校等其他单位予以协助。

第二，在调查内容上，当监察机关对涉嫌学术腐败的监察对象立案调查时，《监察法》第39条和第42条规定的“调查方案”能否直接涉及对学术不端行为的调查？置换视角，当学术委员会组织学术不端行为调查专家组进行调查时，监察机关能否派员参加？一方面，《高等学校学术委员会规程》第18条并不排斥校内其他监督机构（在学术委员会的主导下）参与对学术不端行为的调查；另一方面，如果要落实第18条第2款关于学术不端之调查认定应具备权威性和中立性、学术性和独立性、客观性和公正性等的要求，一个关键前提便在于，必须确保学术委员会在调查取证工作中的“主导性”。这对高校监察派驻机构参与调查取证工作提出了两个要求：（1）对学术腐败行为的调查工作，应由监察机关为主、高校予以协助，但对学术不端行为的调查工作，仍旧应在学术委员会的主导下组织和开展；（2）当学术委员会组织学术不端行为调查专家组进行调查时，必要时监察机关能够指派工作人员参加学术不端行为调查专家组，但不得对其调查工作予以不当干预。

2.政纪处分与政务处分之间监察建议的衔接功能

从功能的类型化来看，监察建议可区分督促型、纠错型和整改型三种，分别对监察决定无法触及的内容予以补充、对内部处置明显失当的内容予以纠正、对个案暴露的廉政制度缺陷予以优化。监察建议作为一种反射型监督，具有他制与自治相结合的协商属性以及附条件的强制处置属性，这使其成为监察全面覆盖与自主惩戒权之联结枢纽。由于制度实践中监察建议的协商不足、强制有余，可能侵犯任免机关、单位的核心职能，故应在《监察法》第62条“正当理由”的范围内控制监察建议的边界。

高校拒不采纳监察建议的“正当理由”主要可能涉及两种情况。（1）如果学术不端行为责任人不属于国家监察对象，监察机关便不得通过监察建议直接对“政纪处分”有关内容加以督促或纠错。具体而言，基于“在处理处分对象与监察对象的关系时，应明确处分对象需以监察对象为限”的原则，监察机关既不得直接对其作出政务处分决定，也不得通过监察建议直接对高校进行督促或纠错，而应通过提出整改型监察建议的方式解决相关问题。（2）即便学术不端行为责任人属于国家监察对象，监察机关仍旧不得通过监察建议对“学术处分”有关内容加以督促或纠错。一方面，职权法定原则要求监察机关仅得在《监察法》《政务处分法》等规定范围内提出监察建议，同时监察建议的内容如果关涉具体对象之权利减损，便不得以组织规范推导的授权为依据。另一方面，基于专业性责任与一般公职责任的区分，不仅如上文所述监察机关无权直接作出学术处分，监察机关提出的监察建议同样应以对一般公职责任的追究为限。

（三）制度贯通：高校学术惩戒工作中行政监管与监察监督的联动协作

监察体制框架构造完成后，促进监督体系中各类监督的贯通协调，成为深化改革的目标。监察机关专责监督与政府主管部门行政监管的贯通协调，有助于在高校多元监督格局中消解行政主管与统一监察之职能竞合的内部张力。

1.明确行政监管与监察监督的职能界限

《高等学校预防与处理学术不端行为办法》基于高校行政主管模式确立了行政机关与高校的“共治”关系，同时规定高校是学术不端行为预防与处理的“主体”。在科学研究领域推进“放管服”改革的背景下，这有助于调动学术科研工作者的积极性、提升学术科研管理和运营机制的活力。在深化监察体制改革的过程中，需要在学术惩戒工作中明确行政监管与监察监督的职能界限。

第一，基于学术道德及学风建设与廉政建设的区分，行政机关主要针对学风建设承担相关宏观政策制定和工作指导、监督等职责，并针对高校重大学术不端行为承担建立健全处理机制和建立通报与相关信息公开制度等职责；监察机关主要针对高校在学术不端行为预防和处理工作中履行主体责任（建设学术诚信体系、建立学风建设工作机制、完善学术不端行为预防与处理的规则和程序、支持和保障学术委员会依法履行对学术不端行为的调查和认定等）时存在的学术腐败风险点和廉政履职制度缺陷等问题，承担监督、调查和处置职责。

第二，基于政纪处分与政务处分的区分，根据相关文件和《事业单位人事管理条例》第28条第5项，行政机关主要针对高校中行政机关任命的校级领导人员的部分学术不端（严重违反职业道德）行为作出政纪处分；根据《政务处分法》第32条第2项，监察机关主要针对高校中国家监察对象的“弄虚作假，骗取职务、职级、衔级、级别、岗位和职员等级、职称、待遇、资格、学历、学位、荣誉、奖励或者其他利益的”行为作出政务处分。

2.加强对行业性问题的监察，推进专项治理

中央纪委国家监委于2022年1月印发的《关于深化中管高校纪检监察体制改革的意见》针对中管高校纪检监察工作，专门指出驻教育部、工业和信息化部、中国科学院纪检监察组应当加强对“中管高校共性问题”和“驻在部门行业性问题”的监督检查，推动专项治理。就学术惩戒制度而言，所谓“高校共性问题”主要关涉高校的廉政建设问题，指向于高校在学术不端行为预防和处理工作中履行主体责任时，存在的学术腐败风险点和廉政履职制度缺陷等问题；所谓“驻在部门行业性问题”主要关涉政府主管部门的学风建设问题，指向于其在制定相关政策、督导相关工作和健全重大学术不端相关体制机制时，存在的学术腐败风险点和廉政履职制度缺陷等问题。此种监督模式，践行了监察机关“监督的再监督”的履职逻辑。

一方面，作为当前我国“公共政策实践中非常态化治理手段和政策工具”，专项治理模式在运作机制上“呈现出在治理时机选择，决策、激励和约束机制等方面的独特性”，由此在针对政府主管部门之行业性问题的监督检查中，具有相当程度的效能优势。另一方面，从长远计，鉴于专项治理存在“相对忽略了监察能力的长期建设”“过于强调以特定问题作为治理导向”等局限性，并因此或致“治理模式单一”“过度依赖上级监察”等问题，故而监察机关还需注重推进对政府主管部门之行业性问题从专项治理向制度治理的转变，进一步提升监察治理体系和治理能力现代化的水平。

结语

高校学术惩戒制度的本质是加强高校学术道德和学风建设、惩治学术不端行为。在传统上对高校公职人员的单轨惩戒体制下，此项制度由高校学术委员会主导，遵循学术不端行为之审议认定的独占性原则和处分的“审议前置、依据必要、程度均衡”原则等运行逻辑。然而“任何一项制度，绝不是孤立存在的。各项制度间，必然是互相配合，形成一整套”，在《政务处分法》确立的“政务处分—处分”双轨惩戒体制下，高校学术惩戒制度、高校政纪处分制度和监察机关政务处分制度，分别旨在预防和处理学术不端行为、行政违纪行为和职务违法行为，三者在不同层面发挥功效并且牵连甚密。故此，既需处理好学术惩戒与政纪处分的内部关系，亦需处理好学术惩戒与政务处分的外部关系。本文探讨高校学术惩戒制度的功能塑造及其实现路径问题，一定程度上便是在此方面进行努力的结果。

高校学术道德和学风建设、惩治学术不端行为是一项系统性工程，其治理功能的有效激活取决于监督资源配置的合理性。为此，需要从制度维系、制度调适和制度贯通等方面出发，在新的高校多元监督格局中消解学术自由与监察效能和行政主管与统一监察等价值和职能层面的张力。基于此，将高校学术不端惩戒制度纳入我国高等教育发展战略的宏观框架下，并以此为突破口深入推进高校管理体制机制的法治化改革，是推进完善高校治理体系及结构、推动中国特色世界一流大学建设的重要环节。

来源：《政法论坛》2023年第2期，第180-191页

作者：石泽华，武汉大学法学院讲师