论坛论文FORUM PAPERS

陈文海

北京鑫兴（天津）律师事务所律师

继2018年3月11日第十三届全国人大第一次会议以宪法形式，确立了国家监察机关在国家机构中的重要地位后，同年3月20日，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）正式颁布实施。至此，我的监察机构改革正式全面依法铺开，并正式进入实施阶段。六年多来，各级监察机关依法履行国家监察职能，强化对国家公职人员履职行为的监督检查，全方位、无死角地推进反腐败和廉政建设开展，为净化政治环境，促进政治生态建设，很好地发挥了专责作用。

但是应该看到，新时代监察机构和监察体制的建立，毕竟与我们历史上各时期所经历的监察工作有所不同，《监察法》的颁布实施，也是我国有史以来第一部完整意义上的监察法典在实践中的应用。因此，实践中，监察工作本身和监察法的实施，特别是作为监察工作核心内容的调查工作，其工作程序、调查过程，常常和后续的刑事诉讼程序直接衔接，实际操作中难免存在这样或那样一些问题。这些问题，又往往直接事关相关被调查对象的人权保护，甚至影响被调查人相关的刑事诉讼权利。着眼于这些工作实践，着眼于国家监察工作面临形势和法治建设的不断发展，对监察调查工作在改革创新中强化监督，并不断予以变革和完善，是实现高质量国家监察工作和人权保障的一项重要内容。本文试图从与之关联的刑事辩护工作的视角，就如何强化对监察调查工作的监督力度，以更好地推动监察机关履行职能，做一些肤浅的思考。

一、对监察调查工作实施监督存在的主要问题

按照马克思主义的国家权力学说，任何一项国家权力，如果缺乏有效的监督制约，都有可能被滥用。监察机关作为行使国家监察权的专责机关，是行使监察调查权的专门机构，同样需要受到严格的监督。基于这一认识，在我国立法机关的顶层设计上，明确规定了国家最高权力机关和地方各级人民代表大会及其常委会对监察机关的监督权限。不仅如此，为保证监察权力的正确行使，《监察法》还就监督机关接受社会监督、内部监督等方面做出了明确规定，并规定了严格的监察人员入职条件。但从具体的实践情况来看，法律规定的对监察工作及监察人员监督，特别是对相应调查权的监督不利问题，还一定程度地存在。

1、权力机关的上层监督力度不够。根据宪法这一国家根本大法的顶层设计，国务院（政府）、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院，这“一府、一委、两院”四大支柱，形成了以行政权、监察权、审判权、检察权为基本内容的国家权力完整架构。其中监察权的设立，是在原宪法中“一府两院”，即行政权、审判权、检察权等三项权力的基础上，新增加和创设的权力。毫无疑问，从国家权力的产生和运行要求看，每一项国家权力，都应该对产生它的权力机关负责，接受产生它的权力机关的监督 。从实际运行情况看，每年的全国和地方“两会”期间，国务院、最高法、最高检，都要例行地向全体与会的人大代表报告工作，且需审议通过，以示对上负责并接受上级国家权力的监督。这也正是人大代表代表人民行使国家权力的生动体现。这当中，我们可以发现，虽然同为国家权力四大支柱之一，宪法并没有规定国家监察机关在全国“两会”期间向全体人大代表报告工作，且接受审议并获得通过，以接受全体人民代表的监督。与此相对应，宪法和《监察法》虽然规定地方各级监察委员会对产生它的权力机关负责并接受监督，但没有规定向权力机关的全体代表大会报告工作并审议通过的内容。这从一定程度上反映出从宪法角度讲，虽然规定国家监察机关对产生他的权力机关负责、受其监督，但相对于权力机关对政府机关、审判机关、检察机关的监督，从立法根源上看，力度是明显弱化的。因为无论从形式到内容，“两会”期间以向权力机关全体代表报告工作并需审议通过的方式监督权利运行，显然比没有工作报告并获得通过的监督，程序上更严谨，标准上更严格，效果上更突出。按照这一逻辑，对监察权的整体监督情况如此，而作为监察权核心内容之一的监察调查权，其被监督的力度显然不会单独得到突出。

需要说明的是，在对监察机关监督具体的操作层面上，尽管《监察法》也规定了各级监察委应当接受本级人大及其常委会的监督，人大常委听取和审议监察委专项工作报告，组织执法检查，以及县以上人大及其常委会举行会议时，人大代表及常委会组成人员有对监察工作的询问或质询权，但这种以文字形式昭示的权力机关会议期间例行的专项监督或质询，一般不会涵盖监察调查工作的具体内容，显然也没有各级人大及其常委会在“两会”期间对“一府两院”的工作监督更有力度。从刑事辩护工作的意义上讲，这种监督对于可能发生的后续诉讼程序，对于保证监察调查质量，显然非常重要，也很必要。

2、监察工作中的内部监督存有局限。应该说，从《监察法》立法本意之初，到各级监察机关的建立运行，以及后来《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《实施条例》）的制定实行，对如何做好监察机关的内部监督工作，都相当重视，且做出了许多具体规定。其中《实施条例》第258条规定：“监察机关应当建立检查、调查、案件监督管理、案件审理等部门相互协调制约的工作机制”。通过可操作性的规范，细化了监督内容，严格要求监督检查和调查部门实行分工协作、相互制约；案件监督管理部门负责对监督检查、调查工作全过程进行监督管理，做好线索管理、组织协调、监督检查、督促办理、统计分析等工作。这些法律和规范，着眼于监察工作形势，特别是预期的刑事诉讼程序，试图最大程度地保证监察工作内部监督的效果。但是应当看到，作为一种内部监督机制，毕竟监督和被监督的主体人员长期在同一系统或单位工作，工作及思维方式、认知水平彼此相通，对一些问题的认识能力可能存在不足。特别是囿于这种自我监督机制缺乏相应的外部压力，许多时候内部动力本身可能就存在不足，甚至不排除个别人员因个人关系或人情事故等因素，对监督事项存在顾虑，不敢履行监督职责，或者放松监督、降低标准，从而影响监督质量的情形。凡些种种，都可能造成内部监督工作的局限，从而影响对监察工作的监督力度。

3、对监察机关的外部监督难以落实。习近平总书记的治国理政思想体系，向来十分重视对权力的监督，不止一次地强调要把权力关进制度的笼子里。因此，作为国家权力重要内容的监察权，毫不例外地应当接受相关制度及来自外部的监督约束。对此，《实施条例》第251条，专门强调了对监察机关和监察人员的监督，这些监督，除了包括党的领导，各级人大及其常委会的监督之外，还必须接受民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督，等等外部监督。可以肯定地说，监察权，特别是调查权力的运行应用，如果没有正向有力的外部监督，很难保证监察工作的质量和效果。从近几年的实际工作看，对监察机关和监察工作的外部监督，并非尽如人意。一方面，相对于其他国家机关，监察机关成立时间较晚，机构比较“年轻”，社会公众了解不深。且监察机关本身是政治机关、专责机构，依法独立行使监察权，工作对外独立性相对较强，外部监督力量在介入和发挥作用时，可存在信息不灵，知情较少等障碍，从而造成监督不力或缺位；另一方面，监察调查工作的性质，决定了监察工作的许多“内幕”不得对外公开，作为外部监督的组织或个人，许多时候其对监察机关的认知信息量，与监察机关和监察工作的“本来面目”相差甚远，从而造成监督工作无法精准有效实施，也从一定程度上影响了对监察机关及其调查工作的监督效果。尤其是司法监督方面，在这方面问题相对更为突出。比如，无论是《监察法》还是《实施条例》，都对监察机关的的调查讯问工作规定了严格的录像要求，强调了用来作为定罪证据的调查证据，应当坚持刑事诉讼的证据标准。包括对被调查人员的讯问，应当保留完整的讯问视频，以保证被调查人员的相应权利。但在实际工作中，当案件进入审查起诉或审判阶段等刑事诉讼程序后，公诉机关或辩护人提出观看讯问视频，以排除可能存在的非法讯问或非法取证问题时，其要求往往会被监察机关以各种理由拒绝。特别是辩护人提出阅看调查讯问视频的，实践中几乎没有被准允的。这样的结果，就是外部监督无法得到真正落实，刑事诉讼监督某种意义上名存实亡，监察调查工作的质量也很难完全得到保障。

二、对监察调查工作监督不力可能导致的相应后果

关于国家监察机关职能，《监察法》明确规定，各级国家监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依法对行使公权力的国家公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪。应该说，从建立国家监察机关的本意初心，到宪法及《监察法》的法律定位，监察机关的本质属性是政治机关，是并列于行政机关、人民法院、人民检察院的又一重要国家机构。与之相适应，监察权也是一种具有独立属性的国家权力，它不同于行政权、审判权、检察权（法律监督权）。需要说明的是，监察机关的政治属性和专责职能，始终都需要通过一种重要的工作方式来确保实施，这就是开展监察调查，进一步说，就是要落实到前述《监察法》中所明示的调查职务违法和职务犯罪。而实际上，谁也无法否认，无论怎样定性，调查犯罪就是查办案件，只要查办犯罪就与刑事诉讼程序不可分割，就涉及被调查对象或涉罪人员相关的权利保护，就离不开严格的监督。法律上对监察机关的定性是一回事，而在社会公众心目中，人们对监察机关和监察工作的评判，仍然还是把它看成一个办案机关，只不过对这一办案机关主要是针对职务违法和职务犯罪情况进行调查和评价，并得出阶段性结论。从这一意义上说，监察机关作为政治机关也好，专责机构也好，其办案调查涉嫌职务犯罪的行为和刑事诉讼中的侦查行为，有其相似的成份。说简单了，监察机关的办案情况包含查办犯罪。而只要查办犯罪，包括职务犯罪，就涉及对办案权力的监督问题，就离不开刑事诉讼这个话题。时下，一个不可否认的事实是，对监察机关办案程序的监督，主要体现在对具体调查工作监督上，其中包括留置权力的运用、讯问过程的合法与否、扣押物品与案件的关联、留置人员范围是否被随意扩大、被留置人员的权力保障等等。现实当中，这些方面需要监督的空间很大，着监督不力的问题明显存在，有的直接导致了不良社会后果的发生。主要表现：

1、有的调查中证据收集不规范。在具体的监察调查过程中，有讯问被调查人员或询问证人程序不合法，笔录制作不严谨等问题。有的连续超时讯问，有的轮番疲劳审讯，有的引供、诱供，个别的为了达到办案目的，制作笔录中不听被调查对象辩解，违背被查对象意愿书写笔录，强行要求签字按手印；还有的对与案情无关的被调查人亲属予以留置，变相“关押”审问，甚至以亲属的权益作为被调查人“如实供述”的交换，等等。监察调查中的这些问题，都必然影响到相应证据的合法性和可信度。从刑事诉讼程序看，辩护人、犯罪嫌疑人（被告人）都必然会对这些证据提出质疑，从而影响案件的顺利审理。不仅如此，对于缺乏有效监督的监察调查行为，很容易造成监察机关、监察人员在调查过程中的主观臆断，直接导致证据的真实性存疑。有些相应的证人或被调查人员因为形势所迫，只好提供虚假证言。这种“带病带残”证据进入刑事诉讼程序，将误导司法机关对案件的判断，增加形成冤假错案的风险。

2、有的被调查对象的相关权利不能得到依法保障。因为监督不力，有的监察机关在调查过程中过度使用权力，侵犯相关人员的合法权益。例如，有的办案人员在留置措施的使用上，存在着不当留置，甚至对证人进行留置的问题。还有的调查人员对被调查人的财产权利没有依法予以保障，随意扩大查封、扣押的财产范围，对与调查案件无关的财产予以查扣，严重影响被调查人在后续刑事诉讼中的相关诉讼权益和经济利益。

3、引发公众对监察机关及办案结果公正性提出质疑。《监察法》第五条明确规定，国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为依据，以法律为准绳；在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益；权责对等，严格监督；惩戒与教育相结合，宽严相济。这些重要的监察工作原则，主要体现在监察调查的办案过程中。但实际工作一些单位存在的对调查办案过程监督缺位，直接造成案件证据效力存疑，并进而导致案件质量下降。而对于进入刑事诉讼程序的案件来说，没有了诉讼证据的真实合法有效，则很难确保被告人在法律程序中得到公正的审判，影响整个案件质量，并极大可能引发公众对司法公正的质疑。应该明确，社会公众对司法机关的信任是司法权威的基础，如果公众对司法公正产生怀疑，将会影响司法系统的公信力，对整个社会的法治建设产生负面影响。由此我们也可以窥见对监察调查程序的监督是何其重要。

三、强化对监察工作监督力度的建议措施

应该看到，在我国的国家机构和法治体系建设中，监察机关通过实施调查权力，肩负着对国家公职人员职务违法、职务犯罪问题的重要监察职能。这种调查程序，对于惩治腐败，维护国家机关和国家公职人员的职务廉洁，维护国家机关的政治纯洁，以及维护国家和人民利益，至关重要。因此，从刑事诉讼工作的视角出发，强化对监察机关调查程序的监督力度，对保证监察工作公正合法高效，保证监察质量，维护被调查人员的合法权益，有力地推动反腐败工作的开展，具有重要意义。

笔者认为，站在刑事诉讼工作的视角，强化对监察调查工作的监督，应当着重做好以下几个方面的工作：

一是把各级人大及其常委会对监察调查工作权力监督落在实处。不容否认，监察机关的一切权力，其法律来源均是宪法和法律。同样，宪法和法律也赋予各级人大及其常委会对监察机关的监督之责。这种监督，是对监察机关所有监督之中的最高监督。监察机关的政治属性无论多么突出，无论其监察调查权如何专责，都不能改变它和行政机关、审判机关、检察机关一样，都应当对产生他的人大及其常委会负责，接受其的权力监督。笔者认为，要把这种监督真正落实，富有实效，除去不打折扣地落实听取监察机关的专项工作报告、对监察工作提出询问质询、管好人员出入口等已有法律事项外，最重要的是应当实行监察机关向两会的工作报告制度。不仅如此，还应当将监察机关开展调查办案的情况做为报告必备内容，让全体人大代表进行审议。切实通过人大权力的有效监督，保证监察工作，特别是监察调查工作质量和效益。因为从法律意义上讲，同为宪法规定的国家机构部分，监察机关再独立行使监察权，其受国家权力机关监督的角色，也不能转变，更不应该高于行政机关、审判机关、检察机关。在这方面，既不能降低监督标准，也不能出现“免监”特权。更何况监察机关本身就肩负着查办国家公职人员职务犯罪案件的法定职责，其调查权直接事关人权保障，连带着刑事诉讼程序，某种意义上其具有“准刑事刑诉诉讼主体”身份，决定着相关国家公职人员的罪与非罪，刑与非刑。只有这样，才能彰显国家权力机关的上层监督力量，更好地保障监察调查权力的规范运行。

二是切实加强被监察调查人员的人权保障。根据《监察法》的规定，监察机关在行使调查手段办理案件时，具有谈话、询问、讯问、留置、查询、冻结、搜查、查封、扣押、勘验检查、鉴定、通缉、限制出境等多种办案措施。这当中，留置措施是监察机关最为常用、事关人身权利，且又严重限制人身自由的监察措施。虽然从《监察法》到《实施条例》都对留置的适用规定了严格的标准和内部审批程序，但在具体办案中，仍然存在着较为严重的越界甚至违规使用留置措施的可能。比如对留置措施的使用，《监察法》第22条明确规定的适用条件是：被调查人涉嫌依法贿赂、失职、渎职等严重职务违法或职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：（一）涉及案情重大的；（二）可能逃跑自杀的；（三）可能串供或者伪造、隐藏、毁灭证据的；（四）可能有其他妨碍调查行为的。虽然《监察法》在同一条文中也规定了对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施。从而在一定程度上扩大了可以留置人员的范围，但实际工作中，被留置人员的范围仍然常常被违规放大。尤其是对直接被调查人员亲属的留置，有时成为个别监察人员办案中获取证言、突破案件的常见手段。不仅如此，作为被调查人员未来涉罪后应当计入刑期的留置措施，某种意义上其严厉程序并不亚于刑事诉讼程序中的刑事拘留和逮捕，但如此事关人身权利的一个重要办案措施，仅由监察机关通过内部审批予以监督，没有外部监督，也很难保证其措施的准确无误，从而侵犯被留置人员的合法权益。特别是监督调查程序中的讯问环节，虽然《监察法》第40条有严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据，严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员等方面的规定，但在相关案件进入审查起诉或审判程序后，作为犯罪嫌疑人或被告人，及其辩护人，反映最多的仍然是监察办案人员违反上述规定方面的问题。实践中，对于与上述反映情节相关的排除非法证据申请，无论是检察机关还是审判机关，都几乎是无一例外地置之不理或不予批准。这也从一个侧面反映出监察调查工作缺乏应有的透明度和监督力度。因此，应当切实加强监察调查程序中被调查人员，特别是被留置人员的相关人权保障措施，改革和完善留置措施的适用和程序，应当尝试允许律师会见被留置人员，提供人权保障方面的法律咨询和帮助，提高监察调查工作的人权保障水平。

三是强化办案程序中相关机构的制约和监督力度。监察调查程序作为国家公职人员职务犯罪的必经前置程序，其后续工作是整个刑事诉讼程序的重要组成部分。与之相关适应，《监察法》和《实施条例》，都对监察机关调查收集，用作刑事诉讼的证据做出了明确要求，即监察调查收集的证据，适用刑事诉讼法关于刑事诉讼证据的标准。而对国家公职人员职务犯罪的监察、检察、审判这一办案程序，也突显了《监察法》、《刑事诉讼法》中关于办案机关相互配合、相互制约的原则。当前，贯彻落实这一原则中突出的问题是，检察、审判机关对监察机关的办案工作配合有余，制约不足。特别是对案件的证据审查和程序把关上，检察机关、审判机关的职能作用没有充分发挥。对监察机关移送审查起诉、交付审判的案件，基本上是原状输出，基本上没有通过以自身应有职能而践行对监察机关的制约、监督作用。这也是造成检察机关、审判机关办理贪污贿赂案件某种意义上公信力下降的重要原因。要改变这种现状，检察机关、审判机关必须充分认识自身在国家机构和司法体系中的神圣使命。特别是要严格按照《刑事诉讼法》《监察法》中关于监察机关和检察、审判机关程序衔接的相关规定和权限，大胆行使审查起诉权和独立审判权，通过严格履行各自职能，强化对监察调查工作的监督，提高司法办案水平，充分发挥检察、审判机关在保障人权，实现公平正义，维护国家法律权威方面的重要作用，全力推动新时代社会主义法治国家的建设。