论坛论文FORUM PAPERS

2021年4月，由最高检察机关所发布的《“十四五”时期检察工作发展规划》明确指出，“全面贯彻宽严相济刑事政策，落实少捕慎诉慎押司法理念，切实履行指控证明犯罪主导责任。”这在转变司法观念、强化人权司法保障、提高司法效率等方面均具有积极意义。随后，中央全面依法治国委员会正式将“少捕慎诉慎押刑事司法政策”列入年度工作要点，标志着“少捕慎诉慎押”这一司法理念上升为党和国家的刑事司法政策。应当说，少捕慎诉慎押刑事司法政策的提出，表明了最高检察机关彻底整治构罪即捕、一押到底、超期羁押等突出问题的决心，这也引发了学界对于少捕慎诉慎押刑事司法政策内涵及其价值的广泛讨论，分别从“少捕”“慎诉”“慎押”三个层面进行解读。¹从既有的研究上看，理论界与实务界大多从少捕慎诉慎押刑事司法政策所提出的时代背景、基本内涵、基本路径等维度进行研究，其中也不乏真知灼见，但从整体上把握“少捕”“慎诉”“慎押”三组关系则缺乏较为系统的思考。某一刑事司法政策的提出往往有其深刻的时代背景以及解决问题的导向。有鉴于此，本文将从刑事诉讼构造的视角出发，从反面分析多捕多诉超押这一客观现象背后的逻辑所在。毕竟，就社会学研究的方法而言，通过一定的理想类型（Ideal Type），有助于启发后续研究，帮助人们更好地对某一现象进行理解和作出解释。2

一、多捕多诉超押的客观表现

既有的研究思路对于分析问题具有启发意义。“少捕慎诉慎押的刑事司法政策涉及‘少捕’‘慎诉’‘慎押’三个方面的内容，因此，对于该政策的基本内涵的界定，可以采用三分法，即分别对三个概念进行界定。” ³从一种系统论的思维方式上看，这一分析问题的思路在反面也能成立。亦即对于多捕多诉超押这一问题可以从整体上看待，也可以进行拆分予以解读。因此，本文将分别从“多捕”“多诉”“超押”三个角度对多捕多诉超押的含义及其客观表现予以介绍说明。

首先，“多捕”表明办案人员在办理具体案件时，出于各方面具体因素的考量往往会倾向于作出提请逮捕或者批准逮捕的决定，从而使得被追诉者大多处于羁押状态、审前羁押率长期居于高位。一方面，对于公安机关而言，其肩负着打击犯罪、维护社会稳定的政治任务，而将犯罪嫌疑人予以刑事拘留并提请逮捕无疑能够最大程度地促进这一目标的实现。因为若犯罪嫌疑人处于羁押状态，其基本上不会对刑事诉讼活动的顺利进行产生不良影响，同时，对于那些社会上的潜在犯罪分子以及公众而言，也能发挥一种事实上的威慑与教育作用。例如，对于那些引发公众持续关注的所谓“大案”“要案”而言，公安机关会选择通过社交平台发布相关的案件侦破信息，表明犯罪嫌疑人已被检察机关批准逮捕等。长此以往，势必会对公众发出这样一种信号：那些被批准逮捕的犯罪嫌疑人一定是有罪的。检察机关随后作出起诉决定、法院作出有罪判决也是“理所当然”的。实际上，这表明我国司法实践中存在着一种“逮捕中心主义”的现象，即侦查阶段的逮捕活动才是侦查乃至刑事诉讼的核心。⁴另一方面，审前羁押率在我国长期处于高位也是一个客观存在的事实。我国的未决羁押期限普遍较长，并且由于逮捕与羁押未实现分离，被逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人将长期处于被羁押的状态当中。尽管近年的研究成果表明审前羁押率呈降低态势，这与轻罪罪名增多、考核指标的优化等存在一定联系。⁵但相较于域外法治国家和地区而言，被追诉人大多被逮捕、审前羁押率过高仍然是我国刑事司法中的一个问题。

其次，“多诉”表明办案检察官在审查起诉这一环节时，倾向于作出起诉定，即便是对于那些本不符合起诉条件的案件，办案检察官也会考虑先将案件“诉出去”，并通过一定程序上的操作加以弥补。我国《刑事诉讼法》明确了提起公诉的标准，即“犯罪事实清楚，证据、确实充分”。实际上，这几乎也是公安机关侦查终结、法院作出有罪判决的标准。对于那些符合起诉条件的案件，办案检察官作出起诉决定，使得那些事实上有罪的被告人受到刑罚惩罚，保证国家刑罚权的依法正确行使，这本无可厚非；但是，对于那些不符合起诉条件的案件而言，由于作出不起诉决定的程序过于繁琐，同时也担心“放纵犯罪”而被追究错案责任等，办案检察官通常也会作出起诉决定。毕竟，即便是在审判阶段，办案检察官还可以通过撤回起诉、补充侦查等手段予以一定补救，以此规避法院的无罪判决。况且，即便是对于那些案件事实不清、证据不足的案件，法院也能作出“留有余地”的判决从而实现“判得下”。⁶实际上，已有学者对检察机关的这种“过度起诉”的现象进行了分析，即“公诉机关在一些案件的事实认定、法律适用等方面存在明显的无充分证据支撑的‘就高不就低’提起公诉的情形。” ⁷这背后反映的实际上是办案检察官客观公正义务与法官依法独立办案的保障问题。就“多诉”这一现象所引发的后果而言，短期上看，这表明一定数量本不符合起诉条件案件会流入到法庭审理程序，徒增法庭审判的压力；长远上看，这不利于持续推进“以审判为中心”的诉讼制度改革，甚至会发展为“以公诉为中心”，不利于彰显司法公信力、树立司法权威。

最后，“超押”表明对于那些被采取逮捕措施的被追诉人而言，其在整个诉讼过程当中将长期处于一种羁押状态，直到法院作出判决之前，羁押诉讼成为一种常态。本文认为，我国对于未决羁押期限的控制至少存在三方面的问题：其一，羁押期限过长。基于程序法定的原则，我国《刑事诉讼法》明确了捕后侦查羁押期限，即“对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过二个月。案情复杂、期限届满不能终结的案件，可以经上一级人民检察院批准延长一个月。”并且，在一些特定情形下还可以对侦查羁押期限予以延长，甚至还可以向有关机关报请“延期审理”而无限期延长。根据相关学者的研究分析，2012年《刑事诉讼法》实施以后，被追诉人的平均羁押时间从2013年的151.94天升至2016年的159.25天，2017 年降至154.67天，平均羁押时间超过5个月。⁸如此动辄长达数月的审前羁押期限，很难认为其贯彻了人权司法保障以及正当程序方面的要求。其二，办案期限与羁押期限未实现分离。换言之，对于被逮捕后的被追诉人而言，其究竟要被羁押多久，完全取决于办案机关在各自阶段的“办案需要”。实际上，除了2019年颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》对检察机关自侦案件的“侦查期限”作出明确规定外⁹，《刑事诉讼法》仅对检察机关的审查起诉期限、法院的审判期限予以明确，并没有规定公安机关对被追诉人的“侦查期限”，这便意味着原则上案件要“查多久”，犯罪嫌疑人就得被“关多久”。其三，尽管《刑事诉讼法》明确检察机关对于羁押必要性的审查义务，但办案检察官是否有足够动力主动进行羁押必要性审查尚存疑问，况且对于不需要继续羁押的，检察机关只能“建议”予以释放或者变更强制措施，而不能直接决定释放或者变更。需要指出的是，这里存在着一个与法律规定相冲突的矛盾点：检察机关具有决定是否批准逮捕的权力，但在批准逮捕后却不能直接解除对被羁押人的人身保全措施。因此，羁押必要性审查制度因其激励不足、刚性不够，所发挥的作用较为有限。

二、理论分析模型

以上关于多捕多诉超押现象的概述，在一定程度上反应了我国刑事诉讼程序中一些固有的特点。其实，贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策也是深化司法体制综合配套改革的重要内容，深化司法改革必须遵循司法规律，而“司法规律具有相互联系性和整体性，又具体体现在司法活动与司法建设的各个方面。” ¹⁰这便意味着必须结合我国刑事诉讼程序具体运作的特点对一些突出问题进行深入分析。多捕多诉超押作为我国刑事诉讼活动中的突出特征，既要揭示其各自特征所在，又要运用一定的分析工具从整体上探寻其形成的原因。因此，多捕多诉超押问题的客观存在有多方面的原因，需要从不同角度来进行深入挖掘。在此基础上，本文将运用刑事诉讼纵向构造的相关理论对多捕多诉超押这一现象展开分析。

所谓刑事诉讼纵向构造，是相对于刑事诉讼横向构造而言的，即行使侦查职能、公诉职能和审判职能的三个国家专门机关之间的关系。¹¹如果说刑事诉讼横向构造考察的是控辩审三方在某一具体刑事诉讼阶段的权利义务关系，那么刑事诉讼纵向构造关注的则是侦诉审三方在整个刑事诉讼程序中权力运作的特点及其相互关系。根据相关学者的既有研究，我国的刑事诉讼纵向构造大体上可以概括为一种“流水作业式”的诉讼构造。¹²不可否认，基于这样一种纵向诉讼构造，理想情况下公检法三机关对案件进行层层把关式的审查，在一定程度上能够降低刑事错案风险，确保大多数案件能够得到快速有效的办理。但实际上，这样一种“流水作业式”的诉讼构造存在诸多弊端，在司法实践中常常差强人意，未能实现预期目标。应当说，这种“流水作业式”的诉讼构造在理论上是应当受到批判的，但其确实反映了我国刑事诉讼中出现的某些问题乃至症结所在。质言之，“流水作业式”的诉讼构造可能或多或少地促成了多捕多诉超押这一现象的出现。因此，有必要对这种“流水作业式”的诉讼构造予以全面审视，分析多捕多诉超押的内在逻辑，从而为贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策扫清障碍。

三、基于“流水作业式”诉讼构造的分析

（一）宏观层面：整体上的从重从严倾向

我国《刑事诉讼法》总则部分明确了该法的任务所在，即“保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究，教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争，维护社会主义法制，尊重和保障人权，保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利，保障社会主义建设事业的顺利进行。”对于国家而言，实现这一任务有赖于组建起相应的国家专门机关，并划定其职权范围以及边界所在，共同实现“惩罚犯罪、保障人权”的目的。因此，我国《宪法》《刑事诉讼法》均明确“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”可见，在应然层面上，准确有效地执行法律包括两方面，即既要使那些事实上有罪的人受到刑事追究，从而彰显法律权威、维护社会稳定；又要使得那些卷入刑事诉讼的无辜公民尽早脱离刑事诉讼程序，避免受到错误的刑事追究。

但是，在实然层面上，这种公检法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”的工作关系出现了失衡，表现为一种“协同作战”、共同完成打击犯罪任务的态势，亦即“配合有余、制约不足”，进而在整体上呈现出一种从重从严的倾向。毕竟，“在一定意义上讲配合就是讲政治、讲配合就是顾全大局，由此互相配合便必会被放到更高位置，互相制约当然退居其次，逐步削弱乃至丧失功能。” ¹³而在“流水作业式”的诉讼构造下，实际上是由公检法三机关各自负责特定的诉讼阶段：对于公安司法机关而言，逮捕意味着将被追诉人置于一种被羁押的状态，与外界实际上处于一种相对隔绝，最大限度上降低了其扰乱诉讼活动顺利进行、实施新的犯罪活动的可能；提起公诉意味着代表国家的检察机关对被追诉人的行为作出否定性评价，通常表明其需要受到刑罚惩罚，即便案件暂时不符合起诉条件也能先起诉，再通过相关制度予以补足；而在整个刑事诉讼过程当中带来的长时间的羁押，又能给被追诉人生理和心理两方面带来一定的痛苦，对于那些社会上的潜在犯罪分子以及公众也能发挥威慑与教育作用。因此，在这些因素的驱使下，捕诉押自然成为了打击犯罪的优先选择途径，公安司法机关基于同样的目的，在没有外部引导的前提下，当然也乐于促成或者容忍多捕多诉超押的情况。

当然，这种整体上的从重从严倾向既有具体制度的明确规定，又有司法实践中的无形诱导。实际上，长期以来特定时期的刑事政策、专项行动、工作要求等无形之中都透露出了从重从严打击犯罪倾向。例如，上世纪80年代以来开展的“严打”活动，要求“从重从快，严厉打击刑事犯罪分子”。在这一时期，“从重从快”表明了国家针对犯罪活动的高压打击态势，甚至会通过在各地举办“公捕大会”“公判大会”等实现对“犯罪分子”的惩戒，尤其是对于那些严重危害社会治安类犯罪，公安司法机关实行的是可捕可不捕的捕、可诉可不诉的诉、可判可不判的判。又如，近年来开展的“扫黑除恶”专项行动，在进一步打击黑恶势力、维护社会稳定同时，也出现了相关概念界定不准确、打击面过广的现象，这也引发了学界的担忧。“如何确保在法治轨道内除恶、在打击犯罪的同时兼顾人权保障，是当前需要认真对待的一件事情。”¹⁴再如，最高检察机关以及地方各级检察机关长期以来在工作上强调要“捕得准、诉得出、判得下”，这实际上便要求检察机关一旦对被追诉人批准逮捕，在后续的案件办理中便要追求成功起诉并最终得到有罪判决的结果，否则便需要承担一定的“错案责任”。因此，“凡捕必诉”便成为了办案检察官规避责任的首要之选。相对的，被追诉人实际上便成为了这种从重从严倾向的牺牲品。

可见，在应然层面上，尽管要求公安司法机关在办理具体案件时需要追求惩罚犯罪和保障人权的动态平衡，但是在实然层面上，司法实践中却呈现出一种从重从严打击犯罪的态势。长此以往，在“流水作业式”的诉讼构造当中，“逮捕就是从严”“凡捕必诉”“凡诉必判”等错误观念便会深深根植于办案人员的心中，为推进少捕慎诉慎押刑事司法政策设置观念上的障碍。

（二）中观层面：捕诉押之间的利益链条

在完成“打击犯罪”的共同任务、从重从严打击犯罪的心理驱动之下，具体的制度构建也会受到一定影响，集中体现在捕诉押之间的利益链条这一点上。实际上，目前的一些具体制度已经将司法办案人员与案件在实体上或者程序上的处理结果加以捆绑。可以说，在“流水作业式”的诉讼构造下，办案人员在面临具体的抉择时，往往需要瞻前顾后、考虑各种案件内外的因素，而不是站在客观中立的立场上作出抉择。

首先，就逮捕这一强制措施的适用而言，不当的绩效考核制度与错案责任追究制度会给办案检察官施加一定压力，体现在捕与不捕的界限较为模糊时，其往往倾向于作出逮捕的决定。根据《人民检察院审查逮捕质量标准》第三章的相关规定，逮捕质量问题包括错捕、错不捕和办案质量有缺陷三种类型。其中，关于错不捕的认定，以犯罪嫌疑人实施新的犯罪或者严重影响刑事诉讼正常进行、甚至以后续人民法院实际判处的刑罚为判断标准，而对于办案质量有缺陷，大多是办案检察官已决定准捕的情形，或是一些违反程序上的规定事项。¹⁵此外，“错捕”的前提是“没有犯罪事实或者依法不应当追究刑事责任”，对于逮捕决定，只要不是属于“没有犯罪事实或者依法不应当追究刑事责任”的，则检察官不承担“错捕”责任，最多承担“办案质量有缺陷”的责任。因此，在捕与不捕的界限较为模糊时，基于自身利益、前途的考量，“一个理性的办案检察官自然而然地会积极批准逮捕，因为不批准逮捕很可能要承担‘错不捕’的责任，而批准逮捕最多导致‘办案质量有缺陷’，并无明显的不利后果。” ¹⁶此外，由于错案责任追究和国家赔偿制度的存在，公安机关为证明适用刑事拘留和逮捕的合法性、防止承担一种特殊的“错案责任”，会竭力追求被追诉人被定罪的结局，而这直接对检察机关的逮捕工作施加一定压力。¹⁷这也促使办案检察官为了形成一种良好的检警关系，以便对于某些案件的办理争取公安机关的配合，可能会在具体的刑事程序中考虑或者“照顾”公安机关的利益，往往倾向于作出逮捕决定。

其次，检察机关实行的捕诉一体办案机制，实际上将审查逮捕与审查起诉两种决定联系起来了，办案检察官在作出逮捕决定后，往往意味着其必须作出起诉决定，并追求法院最终的有罪判决。2019年修改后的《人民检察院刑事诉讼规则》明确检察机关实行捕诉一体办案机制，即对于同一刑事案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉和立案监督、侦查监督、审判监督等工作，由同一检察官或者检察官办案组负责。根据最高检察机关相关领导的观点，实行捕诉一体办案机制，能够“贯通捕诉环节，更好地发挥批捕这个环节的引导侦查取证作用，进而落实办案检察官的主导责任。” ¹⁸不可否认，实行捕诉一体办案机制，在“逮捕中心主义”色彩较为浓厚的现状下，办案检察官基于后续能否成功起诉的考量，势必会更加认真对待审查逮捕程序，尤其是会更加注重对犯罪嫌疑人人身危险性方面的考察，这或许有助于减少逮捕的适用、一定程度上降低审前羁押率。但是，这也意味着办案检察官在后续的审查起诉程序中，倾向于作出起诉决定。因为一方面，审查逮捕与审查起诉由同一检察官或者检察官办案组负责，实际上是将原有的负责审查逮捕和负责审查起诉的主体合二为一，从而客观上减少了由另一主体对案件进行监督把关的环节。基于办案主体身份的同一与办案流程上的衔接，办案检察官在审查逮捕时，必然会对后续的侦查取证以及审查起诉工作予以考量，难免会将审查起诉的思维带入到审查逮捕的工作当中，进一步加剧逮捕条件实体化的倾向。另一方面，对于已经批准逮捕的案件，如果办案检察官在后续的审查起诉程序中作出不起诉决定，便意味着对自己所作出逮捕决定的否定，可能会承担一种特殊的“错案责任”。因此，即便是在后续案件办理的过程当中，办案检察官即便明知案件不符合起诉条件，也会通过各种手段将案件“诉出去”。此外，由于办案检察官于案件结果之间存在一定的利害关系，其是否有足够的积极性进行羁押必要性审查也尚存疑问。¹⁹如此看来，被追诉人被捕后受到超期羁押便也不足为奇了。

实际上，形成这种利益链条的直接原因，在于“流水作业式”的诉讼构造下，对公安司法机关办案质量的评判实际上是根据案件在实体上或者程序上的最终处理结果：如果案件最终被撤销、被作出不起诉决定或者被判决无罪，便意味着公安司法机关“办错了案”，因而需要承担“错案责任”。同时，2021年最高人民法院《刑事诉讼法解释》第295条第2款也明确，“对于起诉指控的事实清楚，证据确实、充分，但指控的罪名不当的，应当依据法律和审理认定的事实作出有罪判决。”这些因素实际上对公安机关和检察机关释放出了一种信号：只要存在一定的“犯罪事实”且有相关证据予以证明，便可以对被诉人采取逮捕措施、提起公诉，法院也就会倾向作出有罪判决。对于公安机关和检察机关而言，相较于具体指控的罪名以及量刑问题，其更加关注案件被起诉后是否能够得到法院的有罪判决背书。但是，在法院依法独立行使审判权得不到有效保障的情况下，法院往往选择迁就于公安机关和检察机关从而勉强下判，反而进一步密切了捕诉押之间的利益链条。

（三）微观层面：强制措施司法审查不力

如前所述，既然在案件办理的过程中捕诉押之间存在密切的联系，那么，在“流水作业式”的诉讼构造当中，强制措施的适用尤其是逮捕这类羁押性强制措施的适用，便对办案人员的选择以及被追诉人的命运几乎产生决定性影响了。因此，必须要认真对待强制措施的适用。在我国，根据对被追诉人人身自由限制程度的不同，强制措施大体上可以分为羁押性强制措施和非羁押性强制措施两种类型。前者主要是指刑事拘留和逮捕，而后者主要包括取保候审、监视居住等。两类强制措施的适用均会使被追诉人的身自由受到一定限制或者剥夺，因此，司法审查原则应当作为一项强制措施适用的原则。所谓司法审查原则，是指侦查权的行使必须有独立的司法机关的授权，并且允许侦查机关的相对人通过法定的程序向司法机关寻求救济，防止侦查机关违法行使侦查权力或者滥用侦查过程中的自由裁量权。²⁰但在“流水作业式”的诉讼构造当中，这种对强制措施适用的司法审查或是完全缺失，或是仅仅具有形式化、象征性的特征。

首先，对于刑事拘留和逮捕这类羁押性强制措施的适用而言，一方面，刑事拘留完全由公安机关自行决定、自行实施，在适用时无需经过中立司法机关的审查，在适用后也不受到来自外部的监督。本来，从应然定位上看，刑事拘留应当是一项在紧急情况下采取的暂时剥夺犯罪嫌疑人人身自由的强制措施。²¹但从实然的适用情况上看，刑事拘留已然成为了公安机关普遍采用的一项强制措施，侦查机关将刑事拘留作为常用的侦查手段，扩大化适用的倾向明显。²²造成这一现象的原因是多方面的，其中就有公安机关适用刑事拘留自行决定、自行实施而不受外界监督的因素，亦即“刑事拘留是由侦查机关自行决定的，不存在中立司法机关的审查和授权。”²³尽管公安机关内部存在法制部门对于刑事拘留适用的审核机制，在一定程度上减少了相关侦查权恣意行使的可能性，但这在本质上仍是属于“自我审批”型的控权模式，权力行使的内部制约效果有限。检察机关通常只能在公安机关提请批准逮捕时才能对强制措施的适用情况加以把握，并在此基础上作出捕与不捕的决定。而对于刑事拘留适用的监督通常是事后的、附带性的，效果极为有限。另一方面，提请逮捕的决定尽管需要由检察机关进行审查，但在“流水作业式”的诉讼构造下，这种审查在绝大多数情况下都是基于侦查机关移送的案卷材料进行的，带有强烈的指控性，犯罪嫌疑人和辩护人的参与空间极为有限。况且，检察机关作为承担公诉职能的国家专门机关，其是否能够完全中立、客观地作出是否批准逮捕的决定尚存疑问。就逮捕的审查而言，犯罪嫌疑人是否具有社会危险性以及社会危险性的程度无疑是重中之重，但这种社会危险性的证成往往被公安机关有意无意地忽略，或是当然地包含于罪行条件当中，以至于抽象地认定社会危险性而未结合案件情况进行具体分析。²⁴办案检察官在收到公安机关移送的这种具有指控倾向的报捕材料时，其实已经产生犯罪嫌疑人符合逮捕条件的预断了。至于《刑事诉讼法》关于讯问犯罪嫌疑人、听取辩护人意见的规定，只不过是从反面对逮捕决定作出的正确与否进行检视。

其次，对于那些已经被逮捕的被追诉人而言，羁押必要性审查因其欠缺一定的制度刚性，往往难以发挥其预期效果，被追诉人长期处于羁押状态仍是一个普遍的状态。针对我国“一押到底”、超期羁押情况较为严重的现象，2012年《刑事诉讼法》确立了羁押必要性审查制度，即“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。”根据相关人士解读，为了防止超期羁押和不必要的关押，即使之前的逮捕决定是正确的，但是随着诉讼的推进和情况的变化，检察机关也可以及时地对被追诉人的强制措施予以相应变更。²⁵由于我国办案期限与羁押期限未实现分离，因此，羁押必要性审查实际上成为了限制、缩短羁押期限的必要途径。但是，相关实证研究表明，羁押必要性审查制度在具体运作方面仍存在一定问题。“大量在押犯罪嫌疑人、被告人未进行羁押必要性审查，这一制度的应用仍然有较大的提升空间。”²⁶本文认为，造成这一现象，主要存在客观方面制度刚性不足与主观方面办案检察官不愿适用的原因。就客观方面而言，检察机关对于那些不需要继续羁押的被追诉人，只能“建议”予以释放或者变更强制措施。这种建议性质表明最终的决定权仍然主要掌握在公安机关手中，但是公安机关是否存在释放或者变更强制措施的意愿？实际上，我国《刑事诉讼法》关于公安机关就不批准逮捕决定可以要求复议、提请复核的规定，已经表明了公安机关的这种强烈追诉的倾向。就主观方面而言，办案检察官也没有足够的动力开展羁押必要性审查。毕竟，“追责风险的不确定性已经对羁押必要性审查的启动产生明显的消极影响，而司法责任终身制的推行可谓是‘雪上加霜’。”²⁷办案检察官基于种种顾虑，为了防止被追诉人逃脱从而“办错了案”，从而不愿意提出相应的建议。这显然表明，那种“流水作业式”的诉讼构造所反映的责任追究制度仍然会对办案人员产生深刻的影响。

四、对少捕慎诉慎押刑事司法政策的展望

少捕慎诉慎押刑事司法政策具有多重的价值功能，如强化人权司法保障、落实刑法谦抑性、降低司法成本等。²⁸但是，一项刑事司法政策的提出，除了基于其深刻的时代背景和价值功能的彰显之外，还意味着办案人员理念的转变、具体制度的相应调整等。当然，仅仅是通过喊口号的方式强调一些老生常谈的办案理念，抑或通过某一具体制度的小修小补，是不足以全面落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的。因此，有必要从多个维度对多捕多诉超押这一现象加以检讨。“流水作业式”的诉讼构造可谓我国刑事诉讼的突出特征，由此也产生或反映了一系列突出问题，其中影响最为深刻的便是其促成了从重从严打击犯罪这一倾向，使得公检法三机关都要“通力合作”，共同完成打击犯罪的任务，而多捕多诉超押显然就成为了控制犯罪、维护社会稳定的强有力工具而备受青睐。但是，也需要关注少捕慎诉慎押刑事司法政策提出的时代背景：经过改革开放四十多年来的经济社会发展和法治建设，我国犯罪结构和刑罚结构逐渐轻缓化。²⁹少捕慎诉慎押刑事司法政策是适应轻罪治理的背景下提出的，在宏观层面有助于对这种整体上的从重从严倾向予以纠偏，至于其作用发挥的限度如何仍有待观察。这是其一。

其二，在“流水作业式”的诉讼构造之下，由于捕诉押之间利益链条的存在，对于公检法三机关而言，检察机关“捕得准”就意味着必要“诉得出”，当然，最重要的是法院最终能够“判得下”。一些异化的绩效考核指标实际上是将办案人员视作一个无所不能的主体，不容许他们在办案的过程中出现任何错误，强调“有罪必诉”“有罪必罚”，否则就会“办错案”进而遭受一系列否定性评价。其实，从更广泛的意义上看，这与我国传统的诉讼认识论是密不可分的。正如学者所言，“中国刑事司法制度是在以一种‘哲学上的完美主义’，表达着‘为实现国家刑罚权，不惜一切代价’的司法正义观。”³⁰而最高检察机关推进的捕诉一体办案机制，则更加密切了逮捕与起诉的关系，实际上意味着捕后必诉、捕后必押、捕后必判。因此，尽管“流水作业式”的诉讼构造在短期内难以做出改变，但为贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策，必须阻断这种捕诉押之间的利益链条，使得追求成功起诉、有罪判决等不再是公安机关与检察机关的唯一或者主要目标。至少可以在绩效考核的具体内容方面，更多地融入一定的“过程因素”，建立起一定的容错机制，防止案件在实体上或者程序上的最终处理结果决定评判案件办理质量的唯一标准。

其三，贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，离不开强制措施的科学化、法治化运作。毕竟，“人身强制措施制度直观地反映了公权力和人身自由之间的紧张关系，其完善程度是衡量国家治理体系和治理能力现代化，以及人权保障的一个重要指标。” ³¹尤其是刑事拘留和逮捕这类涉及剥夺被追诉人人身自由的强制措施，更加应当受到严格的限制。一方面，应当根据强制措施的具体类型，将其纳入到司法审查的轨道上来，防止在“流水作业式”的诉讼构造下由相应的公安司法机关自行决定、自行实施相应的强制措施。另一方面，也要发挥羁押必要性审查制度的实质功能，强化司法审查的内容以及相应的制度刚性，促使相关的办案人员有能力、有勇气作出具体的处理决定。

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[15]《人民检察院审查逮捕质量标准》第25条、第26条。

[16] 孙长永主编：《中国刑事诉讼法制四十年：回顾、反思与展望》，中国政法大学出版社2021年版，第352页。

[17]陈瑞华：《刑事程序的法理》（上卷），商务印书馆2021年版，第337页。

[18]张军：《关于检察工作的若干问题》，载《国家检察官学院学报》2019年第5期，第8页。

[19]王彪：《刑事诉讼的中国问题与地方经验》，北京大学出版社2022年版，第31页。

[20]孙长永：《强制侦查的法律控制与司法审查》，载《现代法学》2005年第5期，第73页。

[21]张栋：《我国拘留和批捕的定位与完善》，载《政法论坛》2020年第6页，第134页。

[22]孙长永主编：《中国刑事诉讼法制四十年：回顾、反思与展望》，中国政法大学出版社2021年版，第352、262页。

[23]陈瑞华：《刑事程序的法理》（上卷），商务印书馆2021年版，第335页。

[24]孙长永、龙浩：《逮捕要件证明问题实证研究》，载《中国应用法学》2022年第2期，第136页。

[25]陈卫东主编：《〈刑事诉讼法〉理解与适用》，人民出版社2012年版，第190页。

[26]陈卫东：《羁押必要性审查制度试点研究报告》，载《法学研究》2018年第2期，第179页。

[27]陈卫东：《羁押必要性审查制度试点研究报告》，载《法学研究》2018年第2期，第189页。

[28]卞建林、钱程：《少捕慎诉慎押的实践检视与发展完善》，载《人民检察》2022年第5期，第11页。

[29]庄永廉、孙长永、苗生明、彭胜坤、常峰：《少捕慎诉慎押刑事司法政策的内涵功能及其落实》，载《人民检察》2021年第15期，第38页。

[30]陈瑞华：《刑事诉讼的中国模式》（第3版），法律出版社2018年版，第374页。

[31]孙长永：《少捕慎诉慎押刑事司法政策与人身强制措施制度的完善》，载《中国刑事法杂志》2022年第2期，第108页。