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关键词：醉驾治理；危险驾驶罪；易科罚金；暂缓起诉；轻罪前科封存

2011年2月出台的《刑法修正案（八）》将道路上醉酒驾驶机动车的行为作为犯罪入刑，标志着我国对醉驾的治理从单一行政处罚方式转变为行政处罚和刑罚相结合的“双轨”治理模式。醉驾入刑的最初几年，因酒后驾车导致的交通事故数和死亡人数大幅降低，有车的城市居民饮酒次数明显减少，酒驾案件和醉驾案件大幅下降，“喝酒不开车，开车不喝酒”逐渐成为社会共识。醉驾入刑取得了良好的法律效果和社会效果。但是，近几年来，醉酒驾驶案件数量大幅上升，2019年全国检察机关办理醉驾案件的数量首次超过盗窃案件，涉案人数多达392557人，2020年全国起诉的危险驾驶犯罪人数多达290625人，是盗窃犯罪的1.42倍，成为名副其实的“第一大刑事案件”。然而，值得深思的是，我国醉驾入刑已有十年之久，为什么醉驾犯罪数量每年不断攀升，甚至有“越打越多”之势？本文立足我国法治语境和社会语境，基于对重庆市A区关于醉驾入罪实证分析，重点考察我国醉驾入刑十年后所面对的双重治理困境及其成因，在合理借鉴域外醉驾治理有益经验基础上，尝试对我国醉驾治理方向调整提出针对性建议，以期对我国醉驾治理体系的完善有所裨益。

一、客观评估：醉驾入刑10年来的双重治理困境

通过对重庆市A区检察机关2012年至2020年期间共办理的2609件醉驾案件进行分析，笔者发现我国现行治理醉驾模式面临两大困境：其一，醉驾入罪人数及因醉驾被贴上罪犯标签的人数过多，打击面过宽；其二，醉驾犯罪数量急剧增长，犯罪预防效果差。对此，可以将其概括为“打击面过宽”和“对潜在违法者威慑力不足”的双重困境。

（一）困境之一：打击面过宽

刑罚是通过对犯罪人定罪处刑实现刑罚的预防效果，如果刑罚适用范围过宽，效果就会弱化，最终会侵蚀其威慑力，进而使刑法呈现出“打击面过宽”的表征。在我国醉驾治理中，“打击面过宽”主要表现为两个方面：一是因醉驾入罪的人数过多；二是因醉驾被贴上罪犯标签的人数过多。近年来，各地虽然反映醉驾犯罪案件体量过大、增速过快，但数据显示，这些案件中醉驾者醉酒状态严重的不多，造成交通事故的案件占比也不高，大多数醉驾者具有较为稳定的工作，醉驾行驶距离较短，主观恶性不大。以重庆市A区的情况为例，2012年至2020年期间，A区检察院共办理醉驾案件2609件，其中，醉驾者血液中酒精含量在200mg/100ml以上的案件仅占12.2%，血液中酒精含量在150mg/100ml以下的案件占61.3%，造成交通事故的仅占15%。过多情节轻微的醉驾案件入刑，不仅会耗费大量的司法资源，还会影响社会公众对“醉驾入刑”的认可度。在我国，醉驾者一旦被定罪处刑，将会面临诸多不利的社会评价，例如，从事国家公职的醉驾者还会因此面临党纪处分、开除公职，从事特殊职业的醉驾者还会丧失执业资格，醉驾前科记录甚至可能影响到本人及其家人今后的入伍、就业和升学。据统计，自醉驾入刑以来，累计200余万人因醉酒后驾驶机动车被贴上犯罪的标签，近千万人（含醉驾者的家人）因醉驾前科在入伍、就业、升学、征信等方面受到影响。因醉驾入刑而被推向社会对立面的人员如此之多，从社会治理的角度看效果并不理想。因此，应当严格把握醉驾的适用范围，否则，当民众对醉驾犯罪司空见惯之后，刑罚的预防功能就会大打折扣。

为了解民众对我国醉驾治理中打击面问题的态度，2021年6月，笔者在重庆市部分区县进行了问卷调查，共有23名法官（含法官助理）、60名检察官（含检察官助理）、21名交警、24名律师接受问卷调查。从问卷调查情况来看，有43.5%的法官、55%的检察官、57.1%的交警、45.8%的律师认为，我国醉驾治理中存在打击面过宽的问题。

（二）困境之二：对潜在违法者威慑力不足

我国醉驾治理中尽管打击面宽，但犯罪预防效果并不理想，醉驾案件数量急剧增长，司法投入与社会治理效果不成正比。有论者认为，影响危险驾驶案数量走势的因素有很多，除立法上危险驾驶行为的犯罪化对潜在违法者可能产生的威慑作用外，还包括社会的汽车保有量、拥有驾驶资格证的人数、经济和社会生活的活跃程度等因素。因此，在逻辑上还无法将一段时间内危险驾驶案发案数的增加归因于醉驾入刑对于醉驾型危险驾驶行为规制作用的无效。该观点有一定的道理。理论和实践上，醉驾案件数量固然会受到拥有车辆人数和社会经济、社会生活等因素的影响，但是，随着我国经济社会发展，有驾驶资格的人数和车辆拥有人数都在不断增长，醉驾案件量明显增多，但醉驾犯罪率未必大幅提高。据统计，自 2011 年“醉驾入刑”至 2020 年，全国机动车增加 1.81 亿，驾驶人增加 2.59 亿，年均增长 1800 万辆、2600 万人。2020 年醉驾比率（每排查百辆车的醉驾比例）比“醉驾入刑”前减少 70%以上。此外，醉驾案件数量也会受公安机关查处力度的影响，公安机关对醉驾犯罪查处的力度越大，查获的醉驾犯罪就越多，反之查获的醉驾犯罪案件就越少。

危险驾驶犯罪之所以成为“第一大刑事案件”，原因是多方面的。从表面上看，醉驾案件增多是因为饮酒后抱有侥幸心理，敢于以身犯险者增多，其背后的深层次原因，与现有醉驾治理体系所起威慑作用难以满足抑制醉驾犯罪的现实需要是密不可分的。

重庆市A区的情况某种程度上也印证了我国醉驾治理体系在抑制醉驾犯罪方面的乏力与醉驾犯罪率的提升之间存在正向关联性。例如，A区近几年随着醉驾案件的增多，醉驾再犯率逐年升高，2020年醉驾再犯率已由2012年的2.3%提高到11%。

在重庆市部分区县就醉驾治理相关问题进行的问卷调查情况表明，76.2%的交警、55%的检察官认为，我国醉驾治理中存在对潜在违法者威慑力不足的问题。

二、理性透视：醉驾治理双重困境多维分析

在我国醉驾治理中，“打击面过宽”必然存在失之于严，“对潜在违法者威慑力不足”必然存在失之于宽。表面上看，二者似乎存在一定的矛盾，但仔细分析不难发现，“宽”与“严”的具体表现不同，背后的原因也各有归因，实质上二者并不矛盾。相反，我国醉驾治理中的“双重困境”，主要是宽严失衡所致。

（一）“打击面过宽”的原因

我国醉驾治理中打击面过宽的主要原因，可以归纳为“入罪容易，司法出罪难，起诉人数多，前科影响大”。具体有以下表现：

一是醉驾入罪门槛低。2004年国家质量检验检疫总局发布的《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》是我国最早对“醉驾”认定标准作出明确规定的规范性文件。根据该文件规定，机动车驾驶人员血液中的酒精含量大于或等于20mg/100ml、小于80mg/100ml的为“饮酒后驾车”，血液中的酒精含量大于或等于80mg/100ml为“醉酒后驾车”。在醉驾入刑之前，公安交警部门将其作为对驾驶人员处以有别于一般的饮酒后驾驶机动车的行政处罚措施的标准。醉驾入刑后，司法机关则直接采用该标准作为认定驾驶人员醉酒的依据，即对醉酒驾驶行为不加区分，一律入刑。严格意义上讲，该标准系法律意义上的“醉酒”认定标准，而非医学意义上的“醉酒”标准。从医学角度看，每个人对酒精的耐受度是不一样的，判断醉酒的标准应当有所区别。对于很多人而言，血液中酒精含量在80mg/100ml的情况下，并不影响安全驾驶。

二是司法出罪机制不完善。如果没有“漏斗式”司法出罪机制的配套适用，轻罪立法难免会导致惩罚的过度化。一般而言，犯罪门槛越低，轻罪数量越多，对于司法出罪机制的需求就越强。我国现行司法出罪机制主要有两种，即微罪不起诉制度和附条件不起诉制度。我国附条件不起诉制度仅适用于未成年犯罪案件，而醉驾人员通常是成年人，因此我国醉酒驾驶案件司法出罪的主要途径是微罪不起诉处理，司法出罪途径较为单一。司法实践中，微罪不起诉制度适用于醉驾案件通常陷入“两难”境地：一方面，我国醉驾入刑门槛低，因醉驾而入刑的人数过多，客观上存在扩大醉驾案件不起诉范围现实需要；另一方面，微罪不起诉对醉驾者带来的不利后果较轻，不能使醉驾者感受到“痛感”，对潜在违法者起到震慑作用有限，如果在醉驾案件中微罪不起诉制度适用范围过宽，则不利于醉驾犯罪的预防。有鉴于此，除了一些醉驾案件特别多的省市以外，多数地方检察机关在对醉驾案件的司法出罪上持较为审慎的态度。例如，浙江规定对醉驾者血液中的酒精含量在170mg/100ml以下的，可以作微罪不起诉处理，重庆、四川以血液中酒精含量在130mg/100ml以下的作为可以微罪不起诉标准，天津、湖北则以血液中酒精含量在100mg/100ml以下的作为可以微罪不起诉标准。

三是未确立轻罪案件前科封存制度。为了促使有前科人员更好地重新回归社会，预防其实施新的犯罪，许多国家针对未成年人犯罪案件或者轻罪案件建立了犯罪前科消灭制度。如法国、英国、俄罗斯、越南等国家。自2011年《刑法修正案（八）》出台以来，我国犯罪圈不断扩大，轻罪案件数量不断增多，然而，至今仍未确立轻罪前科消灭或者轻罪前科封存制度。尽管2013年《刑事诉讼法》确立了未成年人犯罪前科封存制度，但该制度仅适用于未成年人犯罪案件，而未成年人醉驾案件在实践中极为少见，绝大多数醉驾者为成年人，不能通过适用现有前科封存制度避免在就业、入伍等方面造成的负面影响。从我国刑事立法来看，我国现行刑法非但没有确立轻罪前科封存或前科消灭制度，反而在第100条中规定了前科报告义务，即依法受过刑事处罚的人在入伍、就业时应当如实向有关单位报告自己受过刑事处罚的情况，不得隐瞒。再加上我国具有严格的政审制度，醉驾前科不仅会对行为人本人造成影响，而且还会对其直系近亲属产生“株连效应”。这就导致醉驾入刑不可避免地将相当一部分人推向社会的对立面。

（二）“对潜在违法者威慑力不足”的原因

我国醉驾治理体系对潜在违法者威慑力不足，主要表现在刑事立法、刑事司法、行政执法、醉驾犯罪成本的不确定性等方面：

一是刑事立法上对法定刑规定不够严厉。刑罚的主要目的是为了预防犯罪，其需要通过发挥刑罚的威慑功能来实现。一般而言，刑罚的威慑力大小与其严厉程度成正比。刑罚越严厉，通常对潜在违法者的威慑力就越大；反之，则威慑力越小。我国《刑法》规定，危险驾驶罪的法定刑为拘役，并处罚金。在我国《刑法》规定的400多个罪名中，对危险驾驶罪所处的刑罚无疑是较轻的。从比较法的角度看，我国对醉驾犯罪所处的刑罚也比日本、美国、德国等国家刑罚要轻。例如，在美国，初次醉驾可判1至7年有期徒刑，第二次醉驾从重处罚，造成交通事故的，可判10年以上有期徒刑。在德国，将处以1年以下自由刑或者罚金。在法国，可以处2年以下监禁或4500法郎以下罚金。在韩国，将处３年以下徒刑或1000万韩元以下罚金。在新加坡和我国香港地区，可以对醉驾再犯者处以高于初犯者一倍的刑罚。无论是与国内的其他罪名相比，还是与国外醉驾犯罪的刑罚相比，我国对醉驾犯罪的处刑都显得偏轻。在定罪量刑时，正是由于对醉驾确定的刑罚幅度太小，无法自如地根据醉驾的不同情节、醉酒程度处以相适应的刑罚，其警示效果和预防效果无法得到充分的体现。另外，刑法在立法上对案件从重、从轻情节并未作出必要限制，难以发挥宽严相济刑事政策的作用。

二是对醉驾者的刑事司法处置较为宽缓。总体而言，各地公安司法机关对醉驾案件的处理经历了一个“前期严厉，后期宽缓”的过程。在醉驾入刑之初，公安司法机关对醉驾案件的处理过于严厉，主要表现为“两个一律”，即构罪的一律刑事立案，事实清楚，证据确实、充分的一律起诉，在缓刑的适用上也相对严格。而近几年来，随着醉驾案件的增多，公安司法机关对醉驾案件的处理越来越宽缓。一是刑事处罚中的拘留有所弱化。实践中，相当一部分醉驾者虽然被公安机关刑事立案，但因法定拘留期限内变更刑事强制措施为取保候审，许多人实际拘留少于15日，达不到醉驾入刑前行政处罚规定的行政拘留时间，导致在限制人身自由方面出现刑事处罚与行政处罚倒挂现象。二是不起诉的案件范围逐步扩大。一般认为，危险驾驶罪属于危险犯，以存在危害公共安全的可能性为入罪条件，一刀切地作不起诉处理并不恰当。目前，虽然各地检察机关对醉驾起诉标准可能有所不同，但均不再奉行“构罪即诉”的处理原则，而通过自由裁量加大了对醉驾案件的司法出罪。以重庆市A区为例，2018年至2020年A区检察院办理醉驾案件作微罪不起诉处理的案件占比逐年上升，2018年醉驾案件微罪不起诉率为25.5%，2019年上升至41.2%，2020年则进一步上升至53%。三是缓刑适用条件较为宽松。由于醉驾案件是较为轻微的案件，实践中法院对其判缓条件的把握较为宽松，血液中酒精含量在200mg/100ml以上的被判缓刑的有之，甚至有酒驾前科的行为人被判缓刑也并不少见。以重庆市A区为例，2015年至2020年期间，A区检察院共对998名醉驾者提起公诉，法院最终对3人判处免予刑事处罚，对654人判处缓刑，缓刑适用率为65.7%。在我国，虽然做出犯罪评价一般都会对人产生重大影响，但醉驾对非公职人员而言，如果没有被判处实刑，其刑罚后果与一般违法行为的代价并无太大差异。四是判刑普遍较轻。从理论上讲，对醉驾者最高可判处拘役6个月，但实际上只有极少数醉驾者被判处拘役6个月，绝大多数醉驾者只是被判处拘役1至3个月。以重庆市A区为例，2015年至2020年期间，检察院起诉的醉驾案件中，被判处拘役1至3个月的占80.6%，被判处拘役4个月的占12.3%，被判处拘役5个月的占6.5%，被判处拘役6个月的只有0.3%。五是对醉驾再犯者和造成交通事故的惩处力度不大。对醉驾者的处刑主要以醉驾者驾车时的血液酒精含量为依据，检察机关在决定是否起诉时，一般会将酒驾或者醉驾前科作为一个重要考量因素，但决定起诉后，上述两个情节对醉驾者量刑上的影响不大，难以体现对醉驾再犯者和造成交通事故的醉驾者的严惩力度。刑罚设置过轻，再加上司法处置较为宽缓，以至于未能使醉驾者感受到醉驾的“痛”，导致犯罪预防效果不佳。

三是醉驾行政处罚与刑事处罚衔接断层。在醉驾入刑之前，对醉驾者的处理主要依靠行政处罚措施。依照2003年《道路交通安全法》，醉酒驾驶的，可以处15日以下拘留和暂扣3个月以上6个月以下机动车驾驶证，并处500元以上2000元以下罚款。一年内因醉驾被处罚两次的，吊销机动车驾驶证，五年内不得驾驶营运机动车。醉驾入刑以后，2011年修订的《道路交通安全法》取消了对醉驾者行政拘留和罚款的规定，仅保留了关于“吊销机动车驾驶证，五年内不得重新取得驾驶证”的规定。直至2021年4月，新修订的《道路交通安全法》分别对醉驾情况作出“吊销机动车驾驶证，五年内不得重新取得机动车驾驶证”“吊销机动车驾驶证，十年内不得重新取得机动车驾驶证，重新取得机动车驾驶证后，不得驾驶营运机动车”“吊销机动车驾驶证，终生不得重新取得机动车驾驶证”等处罚规定。亦即，在过去十年时间，《道路交通安全法》对与刑罚衔接的罚款、行政拘留处罚缺位，导致对该类案件作出不起诉决定后无法配套适用较重行政处罚。如若检察机关以犯罪情节轻微对醉驾者作出微罪不起诉处理，醉驾者面临的唯一的不利后果只有“吊销驾驶证，五年内不得重新取得驾驶证”，公安交警部门不能再依据其醉酒驾驶的事实对其处以罚款和行政拘留。实际上，对于从事营运活动的醉驾者而言，吊销机动车驾驶证的处罚措施的确能够起到威慑作用；但是，对于不从事营运活动的醉驾者而言，吊销驾驶执照并不会对其带来太大的影响，该处罚措施就显得较轻，不能起到威慑作用。另外，实践中，还存在醉驾案件不起诉后行政处罚措施脱节问题。依据《人民检察院刑事诉讼规则》，检察机关作不起诉处理的案件，应当提出检察意见移送有关主管机关给予相应行政处罚、政务处分或其他处分，并要求及时通报处理情况。然而，实践中这一规定并未得到很好执行。对醉酒驾驶的行政处罚、刑事处罚的衔接断层，一定程度削弱了司法防控的效力。

四是醉驾查处具有随机性和偶然性。基于成本收益理论，对醉驾者而言，并非每一次醉酒驾驶都会被查处，其醉驾行为的惩罚成本具有或然性；就醉驾治理而言，该类案件体现明显地域特征，不同地区对符合血液酒精含量标准的醉驾案件严格执行办案指导方针程度可能有差异，对醉驾行为的查处在实践中也具有局部性、随机性、偶然性（比如，某一时段设了卡的地方或路段就会查处），应用现代科技手段查处醉驾的水平还不高，这导致被查获的醉驾者可能依然只是“其中的少数”。对于检察机关作微罪不起诉处理的醉驾者，由于其无需付出罚金刑惩罚成本，无需付出被追诉后留下犯罪前科这一不良影响，也无后续的跟进措施考察其是否真诚认罪悔罪，犯罪成本较低。这将激发犯罪嫌疑人的侥幸心理，影响醉驾犯罪的预防效果。

三、破解路径：以宽严相济寻求系统化治理出路

破解醉驾治理“双重困境”是一项复杂的重大系统性课题，总体思路在于完善宽严相济的醉驾治理体系,促进依法合理有效治理。笔者的初步设想是：从宽方面，适当提高醉驾入刑门槛，同时加大司法出罪力度，减少进入审判阶段的醉驾人员数量，尽量降低醉驾前科对醉驾者及其家人在工作、生活方面的影响；从严方面，提高被不起诉醉驾者的违法成本，加大对再犯、连续犯以及造成严重后果的醉驾者的惩处力度，规范缓刑的适用。具体来说，可以从如下四个方面进行优化和完善。

（一）完善刑事立法

1.适当提高醉驾入罪门槛

从比较法的角度看，我国醉酒驾驶的认定标准相对较低。比如，日本根据机动车驾驶人能否正常走直线来判断是否属于醉酒，德国关于醉酒状态的判断有相对不能和绝对不能两个标准，机动车驾驶人在血液中酒精含量达到1.1‰（相当于110mg/100ml）时为绝对驾驶不能，即不论身体状况如何均应当认定为醉酒；而血液中的乙醇含量在此之下的，则需要根据行为人身体的具体情况判断是否属于醉酒。相比于日本与德国的判断标准，我国对醉驾的判断显得比较单一。

为了缩小打击范围，实现刑法规制性与谦抑性之间的平衡，有必要适当提高醉驾入罪门槛。对此，理论界与实务界都有一些主张，近两年就有多名全国人大代表建议提高醉驾的入罪门槛。比如周光权代表建议，将醉驾入刑标准修改为“醉酒后不能安全驾驶机动车”。韩德云代表建议，公安机关移送审查起诉标准可以提高至酒精含量130毫克/100毫升，醉驾案件的起诉标准可以提高至酒精含量200毫克/100毫升。贺恒扬代表建议，醉驾入罪条件中增加“情节严重”。以“醉酒后不能安全驾驶机动车”作为醉驾入罪标准，考虑到驾驶人员的身体情况的个体差异，但“不能安全驾驶”的判断标准较为主观，实践中可能导致公安交警部门拥有很大的自由执法裁量权，极易滋生执法司法腐败。不可否认，虽然血液酒精含量不是唯一决定因素，但从醉驾犯罪构成考量，目前认定醉驾的标准还是以酒精含量为主。因此，笔者认为，贺恒扬代表提出的“血液中酒精含量+特殊情节”认定模式体现了对主客观因素的考量，更具有可操作性。正如有论者提出的，“对醉酒型危险驾驶罪的构成要件符合性进行判断时，不能停留在法条的字面含义上，而是要进行法益侵害的实质性解释或判断”。需特别强调的是，在提高醉驾入罪门槛时，应当把握好度，避免“矫枉过正”，给醉驾犯罪预防带来较大损害。在当前我国司法语境与社会语境下，可以适当提高醉驾入刑门槛，但不宜大幅度提高入刑标准，应当更多通过司法出罪方式灵活把握醉驾犯罪的打击范围。总体上，笔者建议参考德国醉驾认定标准，以血液酒精含量为110mg/100ml为醉驾入刑标准。驾驶人员血液中酒精含量在80-110mg/100ml的，一般可以作为行政违法行为处理，但具有特殊情节的可以认定为情节严重，以醉驾犯罪追究刑事责任，比如，曾因饮酒后驾驶机动车受过刑事处罚或者行政处罚的，造成交通事故的，无证驾驶的，等等。

实际上，对于不同情节醉驾行为的处罚，应当逐步精细化，但如何拟定一个合法合理的区分标准，目前争议还较大。从2012年至2020年重庆市A区醉驾案件血液中酒精含量分布的情况看，血液中酒精含量在80-110mg/100ml的占25.5%，110-150mg/100ml的占35.8%，150-200mg/100ml的占26.5%，200mg/100ml以上的占12.2%。一方面，这表明酒精含量在80-110mg/100ml的案件占比还不低，对这一情况应引起足够重视，不能单纯为了缩小打击面而大幅提高入罪门槛。对于此类情况，可以主要通过强化行政处罚手段的方式。比如，对于醉酒驾驶造成交通事故后逃逸尚不构成犯罪的或醉酒驾驶违反交通管制规定强行通行不听劝阻等的行为，严格依照相关规定罚款并从重处以十五日以下拘留，以公安交警部门加大严格查处力度的高压态势遏制醉酒驾驶违法犯罪行为。另一方面，大部分案件的酒精含量集中在110-200mg/100ml之间，这表明在加大处罚的前提下也有必要适当提高入刑标准，关键在于如何细化和区分。笔者认为，在立法条件尚不成熟的情况下，可以考虑在一段时间内以司法解释的形式予以规定：对于血液中酒精含量在110-130mg/100ml，认罪悔罪，无从重处罚情节，社会危害程度和主观恶性较小的，可以认为犯罪情节轻微，一般作微罪不起诉处理；对于酒精含量在130-150mg/100ml的，认罪悔罪，无从重处罚情节，社会危害程度和主观恶性较小，可以作微罪不起诉处理；对于酒精含量在150mg/100ml以上的，原则上应当排除微罪不起诉（具有法定自首或立功等情节，需要综合衡量社会危害程度和主观恶性大小的，以及下文提到的可以适用暂缓起诉的部分犯罪嫌疑人除外）。

2. 提高法定刑

刑罚的威慑力不在于刑罚的严酷性，而在于其不可避免性。在国外，如日本也曾出现醉驾案件持续增长现象，其通过修改法律加大刑罚力度，以增强对潜在违法者的威慑力。2001年，日本通过修改法律将酒后驾驶的处刑范围由“2年以下惩役或者10万日元以下罚金”提升至“3年以下惩役或者50万日元以下罚金”，2007年通过再次修改法律将处刑范围提升至“5年以下惩役或者100万日元以下罚金”，并对“提供车辆”“提供酒”“要求或者请求同乘”等共犯形态的行为予以独立处罚。2017年，日本警方查处的酒后驾驶案件从2009年的51557件大幅减少至27970件。日本的醉驾治理经验表明，即便是在驾驶资格人数和车辆拥有人数都在不断增长的情况下，只要刑罚对潜在违法者能够起到足够的威慑作用，依然可以起到抑制醉驾犯罪案件上涨趋势的效果。

鉴于我国刑法对危险驾驶犯罪规定的法定刑偏轻，对潜在违法者的威慑力不足等特点，可以借鉴国外立法经验，提高危险驾驶罪的法定刑，以增强犯罪预防效果。对此，笔者认为，综合考量行为的危害性和危害程度，对于醉驾再犯者，以及造成严重危害后果的醉驾者，法定最高刑提高至1年有期徒刑较为妥当。所谓“醉驾再犯者”，是指曾因酒后驾驶机动车受过行政处罚或者刑事惩罚的人员。所谓“造成严重危害后果”，是指造成交通事故，致使1人以上轻伤、3人以上轻微伤或者给他人造成5万元以上30万元以下财产损失的情形。与醉驾初犯人员相比，醉驾再犯者的主观恶性较大，悔罪态度较差，实施新的醉驾犯罪的可能性较大，提高对此种醉驾情形的法定刑有助于增强犯罪特殊预防效果，这也符合我国宽严相济刑事政策以及国际上关于醉驾犯罪的立法趋势。危险驾驶罪是抽象危险犯，造成严重后果的醉酒驾驶行为是将对公共交通安全危险转为现实危害，但危害结果严重程度尚未达到交通肇事罪的追诉标准，对醉驾者仅处以拘役的刑罚显然偏轻，适当提高法定刑更符合罪刑相适应原则。司法机关在具体量刑时，应摒弃过分依靠醉驾者血液中酒精含量的量刑方式，而须提高醉驾再犯和造成交通事故等情节在量刑中的影响。比如，对具有醉驾再犯的情形的，无论血液中酒精含量高低，对其判处的刑罚不得低于拘役3个月。

3.建立轻罪前科封存制度

目前，前科消灭制度已成为世界各国刑法研究的重要课题，英美法系、大陆法系国家及以俄罗斯、越南、阿尔巴尼亚为代表的新兴国家，均通过立法形式确立了犯罪前科消灭制度。从德国等世界法治国家设立前科消灭制度的立法司法实践看，犯罪人在有罪宣告或服刑完毕之后，并不立即引起先前犯罪记录的前科消灭，而是要经过一定的考察时期，对犯罪人的相关行为表现进行考察。从前科封存制度的初衷出发，前科封存考验期的长短应根据实际执行的刑罚为依据。制度建构上，醉驾前科封存制度应当在合理吸收未成年人前科封存制度优点的基础上进行再优化再设计，尤其是醉驾前科封存条件应当考虑包括情节条件（如主观恶性、人身危险性、酒精含量等）和时间条件（考验期）。建议将醉驾封存考验期设为1至3年，与刑法规定的一般累犯条款及缓刑制度形成衔接，犯罪人刑罚执行完毕或免于刑事处罚后经过1至3年考验期，如果没有再次故意犯罪、严重违法，适用前科封存制度。

具体就醉驾犯罪而言，大体上有三种情形可适用前科封存制度：一是对于血液中酒精含量在150-180mg/100ml，初犯、偶犯，无从重处罚情节，主观恶性较小，因有法定自首或立功情形，认罪认罚，被判处免予刑事处罚或者拘役或罚金，已经执行完毕刑罚的，在经过3年之后；二是对于血液酒精含量在130-150mg/100ml，初犯、偶犯，主观恶性较小，认罪认罚，被判处免予刑事处罚或者拘役或罚金，已经执行完毕刑罚的，在经过2年之后；三是对于血液酒精含量在110mg-130mg/100ml，初犯、偶犯，主观恶性较小，认罪认罚，被判处免予刑事处罚或者拘役或罚金，已经执行完毕刑罚的，在经过1年之后。除前述可以适用前科封存制度外，其他血液酒精含量在110mg/100ml以上的情形，无论被判处何种刑罚，原则上排除适用轻罪前科封存制度。上述情形中，行为人醉驾前科被封存后，在入伍、升学、就业时可以免除前科报告义务，任何单位和个人不得查询。但是，对于具有上述情形再次被作起诉处理的行为人，其醉驾前科仍可作为对其不利评价的证据使用。此外，建议对刑法规定的前科报告期制度进行修改完善，建立相应配套档案制度等制度机制安排，使之能够与犯罪前科封存制度有机衔接、配套和协调。为了避免醉驾前科对醉驾者的子女产生“株连效应”，还有必要完善我国政审制度，即无论醉驾前科最终是否封存，均不应成为影响其子女在入伍、升学、就业政审的因素；近亲属犯罪前科对子女政审活动的影响，应仅限于行为人犯危害国家安全罪和子女从事警察、国安、军人等特殊职业的情况下。

（二）规范、创新刑事司法和刑事执行

1.建立醉驾案件暂缓起诉制度

暂缓起诉是一种附条件的暂时停止起诉程序，如果犯罪嫌疑人在考验期内履行法定义务，则检察机关可以作出不起诉处理，否则仍要追究其刑事责任。《德国刑事诉讼法典》第153条规定了暂缓起诉制度，检察机关可以要求被追诉人在考验期内履行以下义务：(1)作出一定给付，弥补造成的损失；(2)向某公益设施或国库交付一定款额；(3)作出其他公益给付；(4)承担一定数额的赡养义务。与微罪不起诉制度相比，暂缓起诉制度在对被追诉人司法出罪的同时，也使其承担一定的不利后果，更有利于预防犯罪，同时也可以促进公益事业的发展。我国可以通过暂缓起诉的方式扩大醉驾案件司法出罪。暂缓起诉制度的引入可以弥补我国相对不起诉制度在犯罪预防中的不足，破解我国醉驾案件司法出罪中的“两难困境”。

在醉驾案件中，暂缓起诉制度应仅限适用于醉酒程度不深的初犯，对于具有造成交通事故、无证驾驶等从重处罚情节的不得适用。在条件设置上，可以要求醉驾者在一段时间内向公益事业或者国库支付一定款额，或者参与一定次数的公益活动，如协助维护交通秩序、参与醉驾预防法制宣传活动等。对于在考察期间履行义务，且没有再犯罪的，可以对其作微罪不起诉处理。在具体适用中，暂缓起诉制度和微罪不起诉制度可以结合适用，对于醉酒程度不深，情节较轻的可以直接作微罪不起诉处理，血液中酒精含量稍高，但系初犯、没有其他从重情节，且认罪认罚的，可以决定暂缓起诉。比如，醉驾者血液酒精含量在150-180mg/100ml的初犯，没有其他从重情节，且认罪认罚的，可以作暂缓起诉处理。

2.规范醉驾案件缓刑适用

在醉驾案件中，对于犯罪情节轻微、确有悔罪表现的初犯适用缓刑，既能体现宽严相济的刑事政策，也有利于刑罚特殊预防功能的实现。但是，缓刑如果被不当适用或滥用，则会削弱刑罚对潜在违法者的威慑力，反而不利于预防醉驾犯罪。建议统一缓刑适用标准，针对司法实践中有些地方存在的只要被告人提前缴纳罚金就可以判处缓刑等现象，有必要对适用缓刑作出限制，防止缓刑的不当适用或滥用。对在醉驾案件中具有下列情形之一的，原则上不得适用缓刑：(1)曾因醉驾受过刑事责任追究的；(2)曾因饮酒后驾驶机动车受过行政处罚，且血液中的酒精含量在160mg/100ml以上的；(3)血液中酒精含量在200mg/100ml以上的；(4)在取保候审期间再次醉驾的；(5)造成交通事故后逃逸的；(6)被查处时抗拒检查，拒不配合的。对具有醉驾再犯等情形的案件，行为人的主观恶性较深，社会危害性较大，只有对其予以严惩，才能对潜在违法者产生足够威慑作用。

3.健全刑事执行及检察监督制度

对于醉驾犯罪而言，拘役是刑罚设置中最严厉的自由刑。如前所述，实践中，醉驾被判处拘役的刑期多为1至3个月，刑期较短，主要在公安看守所执行；而血液酒精含量在200mg/100ml以下的大部分醉驾者，被判处的是拘役缓刑，实行社区矫正，加大了执行成本。一段时期以来，短期自由刑的实际社会实效遭到质疑。短期自由刑的替代措施成为当前紧迫的任务，一些学者提及以短期自由刑易科罚金刑。笔者认为，可以考虑建立“易科罚金刑”制度，代替拘役缓刑。所谓“易科罚金刑”制度，是在自由刑执行效果不佳或难以执行时立法设置的一种救济方法，是以罚金代替执行所宣告的自由刑制度。这一制度，既顺应国际刑罚轻缓化的趋势，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。易科罚金制度的适用有着严格的条件，并非“以钱赎刑”“以钱换刑”，相反是对短期自由刑受刑者的一种认可与激励。基于易科罚金制度在适用时可能导致权钱交易与权力滥用，在条件上须加以严格规范。制度设计上，尤其需要解决好以下几个方面：其一，应建立以审前追查与事后追踪相结合对犯罪人进行风险评估和综合研判的机制。以醉驾犯罪人为例，评估研判的事项，应当包括犯罪情节、收入来源、工作表现、社区评价、一贯作风品行等，以此确定醉驾者人身危险性较低及无再犯可能性，释放后对现有社会关系不会造成破坏时，才可对其适用罚金刑。其二，适用易科罚金刑前，决定机关应当充分告知并征求醉驾犯罪人意见，向醉驾犯罪人讲明适用易科罚金刑的实体与程序要求，以及在易科罚金考验期内有再犯罪或其他社会危害行为时所应承受的相应后果，使双方在自愿基础上达成协商一致。其三，需要考虑被害人与社会民众的可接受程度。对易科罚金制度适用的数量需要从制度设计上加以控制，避免被害人受到“二次伤害”，同时对社会关注度高、舆论争议大的案件要谨慎适用。其四，建立“易科罚金刑”制度撤销机制。如若犯罪人在易科罚金考验期内有再犯罪或其他社会危害行为的，可以撤销易科，执行原判刑罚。如此，“易科罚金刑”制度才可以收到易科罚金考验期应有的效果，达到有效缓解执行机关压力、降低国家司法成本的目的。

无论是英美法系还是大陆法系，对微罪不起诉中的相对人附加一定义务或者条件，已经成为通行做法。对于被检察机关作微罪不起诉处理的醉驾者，可以建立醉酒型微罪不起诉案件社区帮教、回访考察机制，给被不起诉人增加必要的负担义务，以补偿其犯罪行为造成的实际损害和不良影响，提高被不起诉人的犯罪成本。其一，建立社区帮教机制。在检察机关监督下，以司法行政机关社区矫正机构为依托，联合被不起诉人单位及其所在社区成立帮教组织，要求被不起诉人参加一定期限的社区服务，建立被不起诉人帮教档案，检察机关根据矫正情况出具评估意见。其二，建立回访考察机制。检察机关在一定期限内对被不起诉人进行回访考察，了解其回归社会后的思想动态和现实表现。

（三）严格行政执法

我国醉驾治理采取的是行政处罚与刑罚相结合的“双轨”治理模式。醉驾入刑后，尽管《道路交通安全法》取消了对醉驾者的行政拘留和罚款，但仍然保留了吊销机动车驾驶证的处罚措施。其实，对于未被起诉至法院的醉驾者而言，所面临最大的不利评价就是行政处罚。在醉驾治理方式大的改革趋势和框架背景下，一方面，加大醉驾案件的司法出罪力度，必然会导致相当一部分醉驾案件最终只能通过行政处罚的方式处理；另一方面，在适当提高醉驾入罪标准以后，一部分醉驾案件又重新回到行政处罚的范围之中。为确保醉驾预防效果的实现，应加大对醉驾者的行政处罚力度，以增强对潜在违法者的威慑力。具体应做好以下几点：其一，在具体执行上，可以采取先予行政处罚的处理方式，即交警部门对查获的醉驾者一律先处以行政拘留、罚款等行政处罚，后又启动刑事追诉程序的，其行政拘留期限可以折抵所判处的刑期，罚款金额可以折抵罚金。其二，检察机关作微罪不起诉处理时，公安机关交警部门对醉驾者，如果确定其行为违反了《道路交通安全法》以及其他行政法规定，应当作出行政处罚决定。依据不同的情形，具体可以依法对其处以行政拘留、罚款和吊销驾照；其三，建立常态化制度化查处机制，突出查处重点，加大对醉酒驾驶易发时段、路段的查处力度，做到应查尽查、严查严处，坚决防止发生被定罪后未被吊销机动车驾驶证或违法重新取得机动车驾驶证等脱节情形。值得注意的是，在司法实践中，需要重点加大对以下醉驾人员的行政处罚力度，即醉酒程度不深，情节较轻，未达到入罪门槛的醉驾者，如血液中酒精含量在80mg/100ml以上110mg/100ml以下，且没有其他从重处罚情节的。

（四）构建完善相关衔接机制

一是建立完善醉驾与交通肇事罪衔接机制。醉驾与交通肇事犯罪都属于交通型犯罪，二者有密切关系，在法律适用上有必要加强衔接。一方面，醉驾行为造成交通事故且负事故全部或者主要责任，或者造成交通事故后逃逸，尚未构成交通肇事罪的，应当以醉驾论处，此时发生的交通事故作为醉驾的从重处罚情节。由于立法没有明文规定，为了避免“醉驾发生交通事故的与醉驾没有发生交通事故的处罚上没有区别”，应当把交通肇事作为醉驾犯罪的从重量刑情节予以考虑。另一方面，因醉驾行为发生重大交通事故，构成交通肇事罪的，此时交通肇事罪是醉驾的结果加重犯。由于立法没有对醉驾构成交通肇事罪的犯罪行为作出新规定，只能根据法律关于醉驾犯罪“同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚”规定，以交通肇事罪追究刑事责任。此时，醉驾作为特殊情形下的交通肇事罪的入罪或量刑情节应予以充分考虑。

二是建立完善公检法醉驾惩罚有效衔接机制。公安、检察、法院应当在各自诉讼环节对醉驾惩罚加强有机、无缝衔接，确保最大优化配置司法资源。对于情节显著轻微危害不大等情形，公安机关从源头上予以把控和处理，或者不予刑事立案，或者立案后以不作为犯罪论处而撤案，但都应根据醉驾的实际情况作出相应的处理，确保醉驾者受到教育和警醒。对检察机关作出不起诉或法院判处免于刑事处分，公安交警部门未作出行政处罚的，人民检察院或者人民法院应当建议公安机关对醉驾者作出相适应的行政处罚处理，公安机关应当接受建议并依法对醉驾者作出行政处罚，确保把公检法执法司法环节惩治醉驾的“前门”堵好。检察机关应当加强对醉驾案件刑事诉讼活动和行政处罚情况的法律监督，防止醉驾行政处罚的缺位。对作出起诉处理的醉驾行为，检察机关与法院之间应当就精准量刑、缓刑等司法适用标准加强沟通衔接，确保醉驾者罚当其罪。

三是建立完善公安司法机关、发案单位、纪检监察机关之间衔接机制。畅通线索移送渠道，公安交警部门在查获酒驾醉驾案件后，应当及时进行身份核查，将党员干部或国家公职人员酒驾醉驾问题线索移送纪检监察机关，确保刑事司法与纪检监察执纪执法的有机衔接。公安、司法机关在各司其职办结案件后，应当主动联系醉驾者的原发案单位、所在（村）社区、社会公益组织等，加强案后多元化教育矫正、社会化服务管理、法治宣传教育；纪检监察机关应当联合醉驾者原发案单位开展诸如“以案四说”“以案四改”等警示教育。

四是建立完善多元化、全方位全覆盖酒后驾驶治理模式。办案机关应加强全社会法治宣传教育，相关部门应共同规范代驾行业和服务标准。健全交通安全信用制度，将酒驾醉驾行为记入个人不良信用记录，及时公开曝光“黑名单”。健全失信人员联合惩戒机制，设置从业禁止制度，对酒驾醉驾当事人的就业、信用贷款等经济、生活行为进行约束。大力弘扬社会主义核心价值观，引导全社会培养适度饮酒、健康文明生活方式，积极破除传统“酒文化”糟粕影响。总之，要让醉驾者明白只要醉驾就要受到名誉、尊严、学习、生活、职业和劳动就业等方面的影响，付出相应代价，确保让酒驾醉驾者受到警醒、教育和震慑，最终实现酒驾醉驾行为的不敢、不能、不想。

四、结  语

我国醉驾入刑10年来的立法效果评估和治理现状评价，可以归纳为“打击面宽，但威慑力不足，耗费司法资源多，但犯罪预防效果不理想”。在醉驾治理方向调整时，应当朝两个方向努力：其一，缩小打击范围，节约司法资源，尽量降低醉驾入刑在社会治理上造成的消极影响；其二，提高对潜在违法者的威慑力，增强对醉驾犯罪的预防效果。因此，在具体实施时，一味地从宽或一味地从严，都不可能从根本上解决目前醉驾治理所面临的问题，唯有宽严相济才能有效破解当前醉驾治理中面临的困境。当然，对醉驾犯罪的治理应当综合施策，在加大对醉驾犯罪惩治力度的同时，还应注重犯罪预防，摒弃以往“重打击轻预防”做法，加大对醉驾犯罪法治宣传力度，只有促进人们从交通安全意识转化为法治意识，真正让“喝酒不开车，开车不喝酒”成为自觉，才能有力破除传统“酒文化”糟粕影响。此外，在处理酒驾案件时还应防范司法裁量权的恣意行使。公安司法机关在处理醉驾案件时，应尽量做到“同案同判，类案类判”，严格执行防范干预司法“三个规定”，避免醉驾案件成为违反“三个规定”的“重灾区”，力争让人民群众在每一起醉驾案件的处理中都能感受到公平正义。

来源：《刑法论丛》2022年第2卷（总第70卷）

作者：梅传强，西南政法大学博士、博士生导师、教授、法学院院长、中国刑法学研究会副会长