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关键词：少捕慎诉慎押；诉源治理；副中心法治建设；社会治理能力和治理体系现代化

2019年以来，副中心检察机关受理的刑事案件呈现案件发案总数上升轻罪案件占比逐步升高、涉案罪名更多的趋势，刑事犯罪发案趋势在一定程度上反映出当前副中心社会治理模式的发展和转变，一是当前副中心社会治安管理力度更强，暴力刑事犯罪案件占比进一步降低;二是随着社会管理精细化，副中心法治建设覆盖网格更细密，由平面化管理向立体化管理转变;三是人口红利给经济逐步发展带来管理方面的问题逐步显现，轻罪案发数量有所提升2021年2月，中央全面深化改革委员会第十八次会议通过了《关于加强诉源治理推动矛盾源头化解的意见》，为以诉源治理进一步推进国家治理体系和治理能力现代化提供了顶层制度指引。2021年4月，中央全面依法治国委员会正式将少捕慎诉慎押确立为党和国家的刑事司法政策，有利于分化犯罪、减少社会对抗、化解社会矛盾，实现从“治罪”到“治理”的转变。

一、刑事诉讼诉源治理优化副中心法治建设的重要意义

(一)少捕慎诉慎押制度的背景意义

随着犯罪结构逐步从重罪时代步人轻罪时代，刑罚体系的网格化管理更精细。法条和罪名从少而多，刑法从严厉到轻缓，制裁从单一到多元，犯罪治理从重罪向轻微罪板块的整体位移和层次下移，从自然犯向法定犯、经济犯，从线下犯罪向网络犯罪，从实害犯、结果犯向危险犯、秩序犯位移，犯罪治理向违法越轨行为的源头位移，刑法功能从惩罚打击为主向预防治理、教化规训为主。少捕慎诉慎押的适时提出是顺应刑事犯罪发展和社会发展趋势的刑事司法政策，是检察机关一直以来特别是近年来提倡的司法理念和工作方向，对促进社会和谐稳定、强化人权司法保障、节约执法司法资源等具有重要意义，因此，贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策是检察机关以检察保障主动融入社会治理的重要方式。

(二)刑事诉讼诉源治理在社会治理体系中的重要意义

随着新时代社会主要矛盾的变化，人民群众对法治有了更高的期待，法治建设功能作用的完善和发展逐步由追求个案的公平正义向推进社会治理体系现代化演化，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十八次会议中强调，法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病，诉源治理是法治建设的社会化功能作用最直观的体现，诉源治理是指采取各种方式方法对潜在纠纷和已出现的纠纷中的矛盾进行调和，以达到定分止争、修复受损社会关系的目的。社会行为人刑所产生的社会效果和法律效果具有两面性，在以刑法作为打击手段除了给犯罪分子以震慑外，也会给后续社会治理带来一定的负面影响一方面，行为人接受刑法制裁后，刑事前科的衍生影响造成社会治理风险提升另一方面，仅以刑事手段规制犯罪行为的“刚性”解决法律问题，无法触及问题根本，既易埋下隐患，同时无法为下一次同类问题的发生起到预防作用。

刑事诉讼诉源治理具有三个层级的要求，一是在刑事诉讼中严格把握事实证据标准的基础上解决法律适用的问题，对于构成犯罪的行为应当严格依据刑法进行规制，把握好个案正义这一必要基础:二是在刑事诉讼中贯彻落实宽严相济的司法政策，在实质化解决案件的标准下当宽则宽，当严则严，最终达到化解社会矛盾，消弭社会对抗的效果，将犯罪导致的负面效应尽量降低;三是注重类案分析，对于在刑事案件中发现的社会治理类问题注重类案综合分析和综合解决，发挥诉源治理的预防功能，减少同类案件再次发生的可能，从根本上达到降低犯罪的目标。

(三)检察司法是副中心法治建设的重要组成部分

北京城市副中是具有中心城区功能、人口疏解的重要功能，随着副中心功能定位的深入落实，副中心的建设取得了一定的成绩，但是由于社会转型变迁与后工业社会发展交织，致使副中心建设面临着转型期风险与风险社会风险的双重交织与套嵌。以首善标准推进精治、共治、法治，高质量建设城市副中心，以副中心为中心建立城市群，强化公共安全，提升各主体治理能力，实现人文、科技、绿色、法治“四位一体”建设精准靶向城市副中心风险的目标。党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局，社会治理的概念和内容大而广，而法治保障就是规范公民行为构建安定有序社会的共治环节之一，推进副中心法治建设是健全治理体系、靶向防范风险的关键环节。

检察机关作为司法机关，是法治建设的重要组成部分，尤其在构建法律监督体系、维护社会公平正义、助力国家治理体系和治理能力现代化中发挥着重要作用。刑事诉讼程序作为检察机关“四大检察”业务的首要任务，检察机关推进刑事诉讼诉源治理为是助力副中心法治建设体系的重要环节。2021年9月，中共中央印发了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，其中将“严格依法适用逮捕羁押措施，促进社会和谐稳定”作为检察机关的一项重要任务，刑法规制作为社会治理手段中最严苛的一种，行为人刑的原因是为了以最严厉的手段来规制对人民群众人身、财产利益的损害，但是刑法规制的“严”与“宽”是动态的，要从社会观念、社会犯罪刑事、治理整体效能等多方面因素的变化综合考量、作出判断。少捕慎诉慎押刑事司法政策是检察机关在个案中贯彻宽严相济刑事司法政策的具体政策引领，对捕、诉、羁押等刑事诉讼节点进行把控，以社会治理为目标，充分发挥检察机关在法治建设中的重要作用。

(四)检察机关推进诉源治理是构建科学犯罪治理体系的必然要求

党的十九大提出中国特色社会主义进入新时代，习近平法治思想提出要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，这是国家法治理念和治理模式的发展，要在社会治理中更加注重系统观念、法治思维、强基导向。贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策是检察履职融入社会治理的重要途径，一方面，要减少非必要的逮捕羁押，强化人权的司法保障，体现刑法谦抑性，化解社会矛盾、减少社会对抗，释放更大的司法善意，修复受损社会关系的同时帮助犯罪嫌疑人更好地复归社会;另一方面，有利于节约司法资源和社会资源同时防范犯罪嫌疑人人所人监后产生交叉感染，强化犯罪后预防再犯的作用。检察机关作为刑事诉讼程序中承上启下的关键环节，在刑事诉讼诉源治理应当承担更高的责任，传统刑事诉讼案件的办理流程更注重追求个案公正，缺乏对社会关系修复功能的关注，缺乏对社会规则秩序的引导，可能会导致司法矫正功能的失灵。当前，检察机关依托少捕慎诉慎押刑事司法政策，推进诉源治理工作对于刑事诉讼中矛盾纠纷的化解，以案件为基础，对社会管理中存在的问题主动查漏堵疏，制发社会治理类检察建议，从以往的被动受案转变为主动融入科学治理，以检察高质量发展推进社会治理能力和社会治理体系现代化。

二、检察机关推进刑事诉讼诉源治理问题检视

贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策在转变司法理念、加强人权保障、促进社会治理、降低司法成本等方面都具有重要的功能。在当前刑事制裁逐步轻缓化和多样化的刑事犯罪结构下，检察机关推进刑事诉讼诉源治理任重道远主要存在以下几方面问题。

(一)刑事司法理念仍需转变

在重罪为主的刑事犯罪结构下，刑罚的目的倾向“报应”“复仇”，因此而产生的“够罪即捕”、羁押强制措施更符合当时犯罪治理的目的，长时间形成的刑事审前羁押措施的普遍化适用及惩罚化作用导致办案人员以及社会大众形成了的惯性思维，成为贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的一大制约因素一是审前羁押措施更有助于刑事司法办案，羁押强制措施对犯罪嫌疑人更有震慑力，在一定程度上更容易突破犯罪嫌疑人的“口供”，同时给办案人员继续取证争取时间，也防止犯罪嫌疑人实施毁灭证据等妨害司法的行为;二是在处理因矛盾纠纷引发的犯罪或者未能达成赔偿谅解的犯罪时，采用羁押强制措施更能让被害人一方接受，由于长期刑事司法惯性，社会公众对于羁押强制措施的认识仍停留在只有“关起来”才是惩罚，有时为了平缓被害方的情绪，减少缠访闹访的可能性，办案机构更倾向采用羁押的方式，反而容易引发更大的对抗;三是当前非羁押强制措施如取保候审的强制力有限，对于社会危险性的评价标准较为宽泛，一旦出现脱保的情况，后续需要耗费更大的司法资源去弥补因此对办案人员来说，直接采用羁押强制措施“省心又省力”。因此，深入贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策需要扭转司法理念和社会公众的认知。

(二)检察机关推进诉源治理的刚性作用仍需提升

只要有社会存在就会出现矛盾纠纷，刑事司法办案中的矛盾既有偶发，也有必发，其背后往往都存在着社会治理深层问题。检察建议是人民检察院参与社会治理，维护司法公正，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益的重要方式。近年来，检察机关越来越重视使用检察建议来发挥社会治理职能，尤其是最高人民检察院向各领域制发的一至八号检察建议，为推进行业化整顿开创了新的治理思路。

人民检察院可以直接向本院所办理案件的涉案单位、本级有关主管机关以及其他有关单位提出检察建议，尤其对于办理刑事案件中发现的社会治理的苗头问题，是检察机关深度参与社会治理的重要途径，检察建议的刚性作用是保障检察机关参与刑事诉讼诉源治理的关键问题。2019年2月，最高人民检察院印发的《人民检察院检察建议工作规定》中强调了被建议单位应当在规定的时间对照整改并作出回复，但是在司法实践中，仍存在有被建议单位认为检察建议不具有强制性而置之不理的情形，既有损司法权威，又打击了司法办案人员的积极性。

(三)建立健全检调服务体系仍需多方配合

少捕慎诉慎押刑事司法政策适用我国刑事犯罪结构性变化，也符合诉源治理中“抓前端、治未病”的要求，引导刑事纠纷在诉讼前端解决。例如对于故意伤害、盗窃类的轻微刑事案件，案件究其根本仍是人与人之间的矛盾，矛盾纠纷的实质性化解是诉源治理的要求，有效发挥认罪认罚、和解、法治宣教等作用，就能促进加害方与被害方之间的矛盾化解。刑事和解是刑事犯罪双方当事人对经济损失、身体损害赔偿等达成一致，促进刑事案件向轻刑或者作非犯罪化处理的重要情节。

检察机关在刑事诉讼中需要对嫌疑人是否采取逮捕措施、某一犯罪行为是否需要提起公诉的决定机关，是“少捕”和“慎诉”的决定机关，更需要能动地履职，化解双方矛盾、减少社会对抗。对于有被害人的刑事案件，赔偿并取得谅解是“少捕”“慎诉”的关键因素，也是真正促进案结事了的履职方式但是在刑事诉讼程序中，检察机关只有促成刑事和解的职能，无法像法院一样对赔偿的数额进行直接确定，并且检察机关过度插手赔偿问题容易让社会公众存在“以钱买刑”或者因赔偿标准不一的误解，因此当前检察机关对于刑事和解的审查更多地停留在“自愿性”和“合法性”，与能动履职的要求仍存在差距，因此探索建立健全检调法律服务体系，还需要多方配合。

(四)刑事诉讼诉源治理线索仍需“开源”

要达到“治未病”的目的，就要进一步推进把好刑事诉讼的前关。当前副中心的高速发展催生了刑事犯罪涉及罪名增多。例如近年来袭警罪、买卖国家机关证件罪、帮助信息网络犯罪活动罪等犯罪，经济高速发展下带来的涉众型犯罪，针对老年人的养老诈骗类犯罪等高发，特别是由于社会公众的法律自区导致的犯罪率增高或损失增加，仍需要“开源”治理。

副中心乡村法治建设是副中心法治建设因地制宜的重要体现，尤其是在当前乡村振兴总基调中，针对副中心乡村法律建设也应当予以关注，当前涉农村案件中高发罪名包括故意伤害罪、危险驾驶罪、诈骗罪等罪名中，案件的发生与积怨已久的矛盾、法律意识淡薄分不开，降低涉农村案件发案率更需要检察机关向前站一步，落实普法责任以“开源”治理。

三、以诉源治理推进副中心法治建设的路径探索

检察机关推进副中心法治建设，需要紧密围绕少捕慎诉慎押刑事司法政策将更多的司法力量实现端口前移，以推进诉源治理更深入地融入社会治理，化解社会矛盾、减少社会对抗，需要从以下方面深入探索符合副中心法治发展规律的刑事诉讼诉源治理路径。

(一)探索建立非羁押诉讼模式的配套保障机制

非羁押诉讼模式的转变是一项系统工程，探索建立非羁押诉讼模式的配套机制，保障非羁押状态下刑事诉讼程序顺利进行，是将非羁押诉讼从理念到实践进行转化的必备基础。对于检察机关来说，一方面，要建立社会危险性量化评估标准，传统上的社会危险性评估标准较为粗放且模糊，缺乏细致具体的评价规则，导致非羁押强制措施适用的裁量权较大，建立健全更精准的评估标准能够使“无社会危险性不捕”有据可依，提升非羁押强制措施适用率;另一方面，要提升非羁押强制措施刚性，长期司法实践中非羁押强制措施约束力不强有效的监管措施不足，探索完善违反非羁押强制措施后的惩罚机制，如设立诫勉、罚款等责任条款，提高违反非羁押强制措施的“成本”，保证刑事诉讼程序顺利进行。

(二)强化检警衔接推进落实少捕慎诉慎押

在少捕慎诉慎押刑事司法政策的背景下进行刑事诉讼诉源治理工作是一项系统化工作，不能孤立看待。当前降低审前羁押率是推进落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的重要举措，需要强化检警衔接，凝聚检警共识。一是转变羁押强制措施适用的理念，强化提前介人阶段审查引导侦查作用，优化证据收集手段强化客观证据作用;二是全面收集证据，注重社会危险性证据收集，在侦查阶段、在收集构成犯罪的证据同时，要强化对社会危险性证据的收集，有助于在审前及时对符合条件的变更实施强制措施;三是检警双方应形成社会危险性的判断共识，探索扩大取保直诉的适用范围，对于社会危险性较低的行为或者可能能够达成赔偿谅解的行为，采取取保候审不至于激化矛盾的，提高取保直诉案件比:四是强化通过电子围栏、精准定位等技术手段，探索提升对非羁押的犯罪嫌疑人进行管控的力度，科技赋能智慧司法。

(三)优化刑事诉讼的“多元纠纷解决机制

对于符合当事人和解条件的刑事案件，依法促成犯罪嫌疑人与被害人达成和解，是践行新时代“枫桥经验”的重要举措，刑事和解制度既可助推个案的解决，减少社会对抗，又是推进少捕慎诉慎押制度落实的重要方式。一是落实检调对接，以检察机关作为刑事诉讼“多元纠纷解决机制”的“一个中心”检察机关作为刑事诉讼程序中承上启下的关键一环，在充分审查案件的基础上对于涉案双方之间的矛盾有着总体的把控，发挥检察机关“一个中心”的作用，把握案件办理和刑事和解之间的关系;二是引人多方调解，发挥“多元纠纷解决机制”的“多点辐射”作用，对于家庭矛盾、邻里纠纷等，一味地用刑事判决定分止争难以将矛盾根源彻底解决，甚至会激化矛盾。进一步深化刑事和解作用可以引人村委会或者居委会工作人员、基层法律工作者等作为调解员发挥公共法律服务体系作用，提升刑事和解主体多元化，提升解决深层问题的效率;三是探索建立轻微刑事案件赔偿保证金制度，对于有能力、有意愿赔偿但未能达成和解的案件，可以通过向第三方缴纳赔偿保证金等方式，提高刑事和解的效率，保障依法办案和化解矛盾并重，促进纠纷解决机制多元化。

(四)强化检察建议刚性，深化开展社会治理

强化检察建议刚性有助于检察机关更好地发挥检察监督作用，通过制发检察建议的方式助力重点领域、共性问题的源头预防及治理。一方面是强化府检联动，针对涉及事项社会影响较大、违法情形具有典型性的检察建议，由检察机关在制发检察建议之前，同政府主管部门进行会商，有必要的可以抄送同级党委、人大等部门，发挥多方合力，共同防范和化解社会治理中的风险和问题:另一方面要充分依托行业协会平台，发挥行业自律作用，对于促进行业领域中存在的共性问题，既能够对行业内的所有协会会员进行警示，同时能够借助行业协会的管理职能，增强落实检察建议的效果。

(五)依托创新工作机制提升“风险预警”能力

社会风险信息的全面收集、全过程掌握是实现刑事诉讼风险预警的前提和基础。2022 年以来，通州区人民检察院创新检察服务乡村振兴工作机制，给检察机关融入副中心乡村法治建设提供平台，为平衡法治服务和法治需求供需平衡，对接部门对各乡镇结构、人员组织情况等进行了深入摸排，对应开展“政府一企业一个人”的三级法律服务，通过网格员上报的可能存在的突出矛盾及社会风险，直接反馈预警，由对接部门提前准备普法、调解等各类有针对性的解决方案，同时强化普法宣传作用，用乡村法治振兴助力乡村振兴。此外，2022 年，通州区人民检察院创新将12345市民服务热线12309检察服务热线联通的工作机制实时收集数据，探索依托社会治理“外脑”，收集线索，逐个分类研判，提升运用大数据方式深化治理的能力，依托创新工作机制，发挥多方合力，共同探索建立纵向贯通市、县、镇、村网格四级，横向联通政府各部门的刑事诉讼风险预警平台，

当前，副中心进人高质量发展的关键时期，面临的风险和问题更复杂，推进社会治理体系和社会治理能力现代化更加注重系统思维、法治理念，检察机关在贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的背景下，以刑事诉讼诉源治理推进副中心法治建设发展，建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与法治保障”的共建共治新格局，以高质量检察履职精准服务副中心经济社会高质量发展。

来源：中外刑事法学研究

作者：李峥，北京市通州区人民检察院党组成员、 副检察长