尚权推荐SHANGQUAN RECOMMENDATION

关键词：侦查监督与协作配合办公室；信息共享机制；司法实务

一、信息共享的必要性

从检察机关的职能定位来看，检察机关的法律监督机关地位由《中华人民共和国宪法》(以下简称“《宪法》”)第134条所确立;而公检之间分工负责，互相配合，互相制约的关系由《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称“《刑事诉讼法》”)第7条所明确。学界普遍认为，追诉职能与指控目标的一致性，决定了公检协作的可能性与必要性;而我国公检关系遵循二元制侦查原则,相较于双重领导制,公检协作采取一重领导一重监督体制更具可操作性。不难看出，公检关系包含监督之义，但学界对公检关系的定位依然存在“引导为主”和“监督为主”的认识分歧。当下，“侦诉一体”与“大控方”检察体制改革方向一脉相承，若再过分强调公检之间的协作配合，构建内部参与型检察引导侦查模式,将进一步弱化公检两家的监督制约，极易造成监督缺位的诉讼风险，不利于权力制约与人权保障。有鉴于此，笔者认为，由于公检两家长期存在“重配合轻监督，重协作轻制约”的工作氛围，因此，相较于“引导”,公检关系更应强调“监督”;而侦协办作为检察权中法律监督职能的延伸，其设立有助于构建以“监督为主”的公检关系。这不仅有利于提高取证质量，提高办案效率，还有利于形成“大控方”追诉格局，从而助推以审判为中心的诉讼制度改革。由此可知，无论是从现行法律规定，还是理应构建的“监督为主”的公检关系来看，检察机关都应当具有侦查监督职能。从侦查权力属性来看，学界对侦查权一直有“司法权本质说”和“行政权本质说”之争。其中，持“行政权本质说”的学者一般是通过对比行政权与司法权的特点得出“行政权包含侦查权”的结论，或者是通过分析侦查权特点来阐明侦查权具有“行政性”。持“司法权本质说”的学者则认为，虽然侦查权具有类似于行政机关的组织形式和运行手段，但侦查权行使的最终目的是服务审判,侦查程序的运行也依赖于刑事实体法的适用，因此其本质依然是司法权。对此，笔者认为，侦诉工作的诉讼目的均是为在审判环节有效指控犯罪，侦查权的本质依然是一种判断权；因此，无论对侦查权如何定性，均不能否认其具有司法权力属性；同时，为从根本上避免行政力量干预司法诉讼过程，对侦查权的监督应从刑事诉讼程序的内部制约入手，不宜将侦查权定性为行政权。由此可知，无论从侦查权的司法权力属性，还是出于保障司法公正的考虑，侦查监督职能应被赋予检察机关，而非行政机关。

从司法实践来看，一方面，“刑讯有用”“快侦快审”等观念未被完全摒弃，其催生的长时间羁押以及疲劳审讯、刑讯逼供等非法取证行为，成为冤假错案产生的根本原因；而即使是未达到非法取证严重程度的不规范取证与不完全取证，也会给诉讼效率和司法公正造成巨大的负面影响。另一方面，在检察机关派驻公安机关之前，除审查逮捕外，检察机关缺乏介入侦查的相关渠道，而我国未建立强制侦查措施的司法审查机制，致使检察机关对公安机关侦查权的监督具有“事后审查”“环节监督”的特征，监督质效不佳。由此可知，为充分利用公安机关侦查搜证的专业特长，进一步发挥检察机关证据审查与法律适用的专业优势，同步强化证据收集和固定的规范性，防止公检衔接中“程序倒流”现象频发，从而提升监督质效和诉讼效率，应当完善侦协办的信息共享相关机制，增强侦诉合力。

综上所述，从检察机关的职能定位、侦查权力属性以及相关司法实践来看，检察机关作为国家法律监督机关，具有专属的侦查监督职能，为形成“大控方”追诉格局，构建“监督为主”的公检关系，应对侦查权力运行进行全程同步的实质化监督。需要特别强调的是，侦查监督职能是否流于形式，这在很大程度上取决于公检两家的信息共享程度以及信息审查效率，如此，公检两家信息共享的必要性便不言自明。

二、信息共享机制的实施现状及主要原因

(一)实施现状

为贯彻落实《检察工作意见》《侦协办意见》要求，重庆市人民检察院与重庆市公安局于2022年3月会签《关于在公安机关执法办案管理中心设立侦查监督与协作配合办公室的意见》(以下简称“《意见》”),该《意见》第4条第十一项明确要求公检两家应当推进信息共享机制的建立,第5条则要求检察机关可以日常监督和巡查监督，全面监督和专项监督相结合的方式发掘监督线索;第5条第(一)项和第(二)项则明确了检察机关可依托公安机关的“现场执法音视频管理系统”和“办案区智能化管理系统”对相关监督线索进行发掘；由此可知，“现场执法音视频管理系统”和“办案区智能化管理系统”,作为“监督平台”的一部分，发挥着信息共享的作用。2022年3月以来，重庆市39个基层检察院与辖区公安机关已经联合设立43个侦协办，但截至同年9月，被实际授予“监督平台”登录权限的检察机关依然没有做到全覆盖。在司法实践中，尚未被授予“110可视化系统监督平台”登录权限的检察机关一般是通过侦协办与公安机关对接，通过获取公安机关工作人员的“K盘”、“K令”等密钥类权限认证工具登录公安机关的“警务信息查询系统”进行监督，但此种方式无法将检察机关的监督触角延伸至接处警第一线，“卷上监督”也无法转换为“屏上监督”,难以实现侦协办的设立初衷。

(二)主要原因

在公检两家的上级机关已达成相关协作意见的基础上，“监督平台”的授权工作为何在实践中难以落实到位?究其根本，主要有主客观两方面的原因。在主观层面，部分基层公安机关认为，侦协办的介入给侦查活动设置了障碍，降低了侦查权的运行效率。在客观层面，由于侦协办信息共享机制尚不完善，与信息共享机制相配套的保密制度不健全，部分基层公安机关出于防止侦查活动失、泄密的考虑，一般会谨慎开展“监督平台”的授权工作；同时，由于相关侦查活动涉密信息管理制度不健全，导致部分侦协办检察人员在正常履职过程中承担了较大的失、泄密责任风险，因此部分基层检察机关也未能积极推动公安机关开展“监督平台”的授权工作。

三、顾虑回应及衍生问题

(一)侦协办的介入降低了侦查权运行效率?

对于该顾虑，学界主要从以下几个方面进行了充分回应：1.从法的价值位阶来看，秩序价值、自由价值、正义价值、人权价值是法的四大基本价值；而效率价值、利益价值等则是法的非基本价值；在不同种类的价值产生冲突时，应当根据法的价值位阶进行取舍;侦协办行使侦查监督职能是为依法保障人权，确保司法公正，这是法的人权价值和正义价值的体现，而公安机关通过各种方式保障侦查权的运行效率，这是法的效率价值的体现；人权价值和正义价值应当优先于效率价值,因此，不能以侦查权运行效率不高为由否认侦协办的存在意义。2.从法律运行的整体效率来看，理论上，侦协办行使侦查监督职能是诉讼规律的内在要求,其不仅能使侦查活动为后续的审查起诉和审判活动提供真实有效的证据，还能有效保障追诉目的的实现，这不仅不会降低侦查权的运行效率，反而能够有力防止冤假错案的产生，从整体上提高侦查权的运行效率；实践中，根据2022年上半年的全国检察办案数据，检察机关适时介入案件9.3万件，同比上升24.4%,公安机关对检察机关不批捕、不起诉决定提出复议复核数分别同比下降58.3%和26.1%,延长审查起诉期限合计12684件次，同比下降51.9%,退回补充侦查47194件次，同比下降26.4%,法律运行的整体效率得以提升。

综上所述，无论是从法的价值位阶还是法律的整体运行效率来看，侦协办都不会降低侦查权的运行效率。但在实践中，如何对部分公安机关的上述顾虑进行有效消除，对相关授权工作进行实质推动，作为该顾虑的衍生问题仍然值得探讨。

(二)侦协办的介入导致侦查活动存在失、泄密风险？

由于部分基层公安机关认为侦协办的介入可能会加剧侦查活动的失、泄密风险，因此对相关授权工作的开展心存抵触，而该顾虑也并非完全没有根据，侦查秘密原则就是一条有力支撑。对此，笔者认为，理论上，学界对侦查活动所应遵循的原则尚有“侦查公开”与“侦查保密”之争,搁置争议不谈，单就侦查秘密原则本身来看，保守侦查秘密无非出于以下两个主要目的：一是惩罚犯罪，防止相关人员实施反侦查活动，从而保障案件侦破；二是保障人权，由于侦查不等同于定罪，防止侦查活动失、泄密对案涉无辜人员造成负面影响。但即使是侦查秘密原则，也并未要求侦查一律保密，且该原则所要求的对外保密，也不应包括检察机关。同时，就权力运行的经验来看，正所谓“绝对的权力导致绝对的腐败”,若侦查权的运行排除任何外力的介入，则极易滋生腐败。由此可知，侦查秘密原则所要求的“对外保密”中的“对外”并不包括检察机关，该原则也不能成为侦查权排除外部监督的理由；同时，为规范侦查权力运行，防止极权滋生腐败，侦协办的介入既具合理性，也有必要性。但值得注意的是，实践中，“监督平台”授权并未全覆盖，尚未被授权的侦协办检察人员一般是通过公安机关工作人员的“K盘”“K令”等密钥类权限认证工具登录公安机关的“警务信息查询系统”开展工作，即使是被授权的侦协办检察人员，由于与信息共享机制相配套的保密制度不健全，若发生失、泄密事件，由于有权登录“监督平台”,或者接触“K盘”“K令”等密钥类权限认证工具登录“警务信息查询系统”获取相关涉密信息的人员涉及到公检两家，这的确会给失、泄密责任人员的排查带来阻碍，也会给牵涉失、泄密事件的相关无辜人员带来一定程度的工作风险。

综上所述，理论上，为使侦查权得以规范廉洁运行，侦协办的介入既具合理性也有必要性；实践中，侦协办的介入在一定程度上加重了失、泄密责任人员的排查阻碍，加剧了相关人员的工作风险；因此，如何完善与信息共享机制相配套的保密制度，作为该顾虑的衍生问题亟待解决。

四、解决路径

(一)完善公安机关考核标准，推动“监督平台”授权

全国各级检察机关以《侦协办意见》为基础，积极与公安机关对接敲定工作细节；同时为凝聚思想共识，形成外部合力，检察机关也积极争取当地各级人大、政府的支持。但如前所述，“监督平台”授权工作至今未完全铺开，而“监督平台”作为公检信息共享的重要载体，其能否得到有效利用势必会对侦协办工作成效产生重要影响。对此，笔者认为，出现上述情况的原因主要在于公安机关缺乏进行“监督平台”授权的内生动力，可通过完善公安机关考核标准的方式，强化引导公安机关进行“监督平台”授权。

之所以从考核标准入手，主要是因为考核标准作为工作成效的评判标准，不仅是工作方向的“指挥棒”,也直接关系到工作人员奖惩、领导干部政绩。有学者认为，现行刑事司法绩效考核呈现“公、检、法各自为政”“重数字结果，轻执法程序”“案件类型基本不分”的特点。从公安机关的考核标准来看，的确存在“公检协作评价不全，案件类型划分笼统，以数据为主要标准”的特点；其中，与侦协办相关的“五个一律”工作规定虽然被纳入考核范围，但未对相关公检协作情况进行考核；而与公检协作相关的考核项目主要涉及各类补充侦查情形，考核标准的关注点仍旧停留在“事后审查”与“环节监督”层面，未向“事前监督”“全程控制”延伸。对此，笔者认为，应将公安机关配合侦协办工作情况纳入考核范围；譬如：在考核标准中拟定“对检察机关进行‘监督平台’有效授权后，若因相关违规行为扣除X分，则可在此基础上加Y分，限Z件”的规定，从而强化引导公安机关积极开展“监督平台”授权等信息共享工作的内在动力。

(二)完善配套保密制度——全面覆盖“两管理三环节”

与信息共享机制相配套的保密制度的设计目标，应当主要围绕以下两点：一是规范工作流程，防止失密泄密，确保侦查工作和监督工作的高效并行；二是明确工作权责，提供制度保障，尽可能扫除失、泄密责任追查阻碍。对此，笔者试从“涉密资料管理”和“涉密人员管理”两个方面着眼，对“源头管理——过程规范——责任追查”的保密制度全流程进行实际构想，以期抛砖引玉，为科学化、专业化的机制构建提供些许参考。

1.涉密资料分级+涉密人员管理

若想实现侦协办对侦查活动的实质化监督，必然要求侦协办检察人员所接触到的相关信息涉及核心秘密；但在实践中，由于公检两家分属不同系统，对侦协办所接触的涉密资料、涉密人员缺乏统一监管，这不仅加剧了失、泄密风险，还提高了失、泄密责任追查难度，导致管理失序，阻碍制度运行。因此，在保密源头管理上，一方面，公检两家应在现有的保密管理制度的基础上协商确定双方的保密监管职责，建立专门的侦协办保密管理制度。并统一对涉密资料进行分级，可将涉密资料划分为绝密、机密、秘密等密级，以便确定各密级资料的查阅权限；具体而言，可采取如下模式：秘密级资料经统一授权后即可查阅，即被授予“监督平台”权限的侦协办检察人员可通过工作账号直接对相关秘密级资料进行查阅；机密级资料应经特定授权后方可查阅，即侦协办检察人员应在公安机关专人处获取“K盘”“K令”等密钥类权限认证工具后才具备查阅机密级资料的权限；绝密级资料应以“上级审批+特定授权”的方式获取查阅权限，即侦协办检察人员应在查阅特定绝密级资料前，履行申请报批等查阅手续，并凭此手续在公安机关专人处获取“K盘”“K令”等密钥类权限认证工具后才具备查阅绝密级资料的权限。

另一方面，公检两家应遵循“科学确定、严格审查、分类管理、全程监督”的原则，共同对“上岗、在岗、离岗离职”的涉密人员进行统一管理。上岗阶段，应对涉密人员进行“任前审查、上岗培训、保密承诺”全覆盖，并根据岗位密级的不同，将涉密人员分为“一般涉密、重要涉密、核心涉密”三级，以此确定复审年限；在岗阶段，应绷紧涉密人员“出国(境)审批”“涉外从业限制”两根弦，通过定期的保密提醒掌握涉密人员思想动态，通过各类型教育培训提升涉密人员保密素质，严格执行失、泄密风险事件等重大事项报告制度；在离岗离职阶段，严格执行涉密人员“设备双清——权限收回——保密承诺——脱密管理”的离岗离职管理流程；其中，涉密人员是否落实脱密期保密管理各项要求，往往是确定保密工作是否形成管理闭环，达到保密规范的重要标准；在实践中，与涉密人员“入口关”需要严格的客观审查不同，涉密人员“出口关”则更依赖于个体的主观自觉，因此，涉密人员“出口关”较“入口关”更难把握。为使脱密管理实质化，公检两家可推动建立保密失信惩戒机制，明确失信后的“警戒线”,促使相关人员自觉遵守保密管理要求,不过这不是本文讨论的重点，不再过多阐述。

2.查阅流程完善+查阅记录溯源

规范管理保密源头是构建保密制度的基础，而建立严密完善的查阅流程是防止失、泄密的核心。作为一项具有实操性的工作流程，查阅涉密资料的流程设计应当兼顾保密工作的规范性与业务工作的效率性。对此，笔者认为，可在传统涉密活动操作流程的基础上，充分利用数字化新技术精准替代各环节的人工操作，以“麻雀虽小，五脏俱全”的精细化查阅流程设计兼顾规范与高效。

传统的涉密活动基本是按照“人员身份及权限证明——资料复制报批和电子设备准入——设备资料后续管理”的流程进行操作，但无论是对相关人员的身份证件和权限证明、资料复制批准设备和手续的核验，还是对无线设备禁用、无关人员禁入的监控，以及后续设备资料的回收、保存、销毁等管理活动一般均以“全人工纸质化”的模式进行操作，这不仅会加剧特定人员的责任风险，还极易造成记录不规范、数据统计慢、责任追查难等流程运行效率低下问题，从而导致整体保密效果不尽如人意。有鉴于此，笔者认为，应当对传统的“全人工纸质化”流程运行模式进行优化，逐步形成“半人工无纸化”的查阅流程，具体而言，就是以“数字技术主导+人工监控辅助”模式实现查阅流程监管；其中，可引入人脸识别技术和OCR技术实现对相关人员的身份证件和权限证明、资料复制批准设备和手续的核验；可通过装配金属物品探测门、手持金属探测仪、X光检测机、无线信号屏蔽器、监控系统等设备协助工作人员实现对查阅过程禁用无线设备、禁入无关人员的监控，实施后续设备资料的回收、保存、销毁等管理活动；可利用物流网技术，将查阅人员、查阅时间、查阅内容实时同步至相关数据库系统,实现对查阅信息的统计和溯源。

来源：中外刑事法学研究

作者：李薇菡，重庆市大足区人民检察院检察六部检察官助理

         李生强，重庆市大足区人民检察院侦协办主任