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关键词：法律援助法；刑事法律援助；范围拓展；刑罚标准；经济标准

在刑事诉讼中，法律援助对维持控辩双方的平等对抗、实现司法公正极为重要。刑事诉讼本质上是代表国家的警察、检察官与作为公民个人的被追诉人之间的一种对抗，控方，尤其是检察官是法律专业人士，而被追诉人通常不懂法律，并且在很多案件中被羁押，因而很难与控方进行有效对抗。“没有辩护律师，即使他可能是无罪的，他也面临被定罪的危险，因为他不知道该如何证实自己的清白。”为解决这一问题，现代刑事司法建立了律师辩护制度，规定被追诉人可以委托专业的律师协助自己行使辩护权，从而弥补自己法律专业知识和技能的不足，实现控辩双方力量的对等。然而，聘请律师必须支付费用，而被追诉人大多非常贫困，无力聘请辩护律师，因而现代各国又建立了法律援助制度，规定被追诉人如果自己无力聘请律师，可以向国家有关部门提出申请，获得免费的法律援助。由此可见，法律援助对保护被追诉人的权利，实现控辩双方的平等对抗极为重要。

我国于2003年7月21日通过《法律援助条例》，正式建立了法律援助制度。此后，2012年以及2018年修正的《刑事诉讼法》都对法律援助制度进行了修改，使我国法律援助制度不断走向完善。2021年8月20日通过的《法律援助法》对法律援助制度进行了全面修正与完善。相对于《法律援助条例》，《法律援助法》在法律援助的范围、经费保障、审批程序、质量考核等方面都有重大进步。其中，进步最大的当属法律援助范围的扩大，《法律援助法》将采用普通程序审理的案件、最高人民法院复核死刑的案件、被害人（包括自诉人以及附带民事诉讼原告人）、当事人申诉以及审判监督程序等纳入法律援助的范围。那么，《法律援助法》对刑事法律援助范围的扩大是否达到了合理状态？与域外国家相比还存在哪些差距？未来应如何进一步完善？本文试图对这些问题进行深入探讨。

一、我国刑事法律援助适用范围之不足

（一）宏观评价：总体适用范围太窄

由于刑事诉讼涉及剥夺公民的自由，甚至生命等重要权利，因而域外许多国家、地区都规定，只要被追诉人无力聘请律师，就有权获得免费的法律援助。譬如，美国《联邦刑事诉讼规则》第44条（a）款“指定律师的权利”明确规定：“被告人无力聘请律师的，有权自初次到庭直至上诉的诉讼各阶段获得指定律师的帮助，除非被告人放弃该权利。”在日本，《刑事诉讼法典》第36条明确规定：“被告人由于贫困或其他事由不能选任辩护人时，法院依据被告人的请求，应当为其选任辩护人。”因为法律援助率非常高，因而实践中，日本辩护率极高，高达90%以上。从1988年至1993年，日本地方法院普通一审刑事案件的辩护率分别为97.3%、97.1%、97.1%、97.1%、97.0%、97.1%，日本简易法院普通一审刑事案件的辩护率分别为94.6%、95.6%、96.1%、96.6%、96.1%、96.9%。此后，日本又多次修改《刑事诉讼法》，不断提高法律援助的适用范围。现在，日本的刑事辩护率已实现“全覆盖”，即达到100%。

在有些国家、地区，虽然法律援助没有涵盖所有未委托辩护人的被追诉人，但是范围非常大，涵盖了绝大部分未委托辩护人的被追诉人。譬如，在德国，根据其《刑事诉讼法典》第140条的规定，在9种情况下，实行强制辩护，也就是如果犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人，办案机关必须为其指定辩护人。其中，第2种情况是：“被告被指控犯有重罪。”而按照《德国刑法典》第12条的规定，重罪是指最低刑为1年或1年以上自由刑的犯罪，由此可见，在德国，刑事法律援助的范围非常广泛。

在我国，立法以及司法实践对法律援助都坚持“以不援助为原则、以援助为例外”，极力限制法律援助的范围。首先，在立法层面，刑事诉讼法对应当提供法律援助的情形规定得非常少，而且对每一种情形的适用条件规定得非常严格；其次，在实践层面，各地对酌定法律援助的经济困难标准规定得非常低，很多地方都要求达到当地最低生活保障标准。立法与实践的双重限制导致我国法律援助的比率非常低。根据《中国法律年鉴》公布的统计数据，1999年，全部刑事被告人的总数是602380人，审判阶段刑事法律援助的总数为41597件，刑事法律援助率仅为6.9%。这一比率是非常低的，几乎只涵盖了《刑事诉讼法》规定的应当提供法律援助的几种情形。因为当年未成年罪犯总数是40014人，占当年全部刑事被告602380人的6.6%，而我国实践中，被告人委托辩护的比率一直非常低，只有20%左右，同时未成年被告人如果没有委托辩护人是必须提供法律援助的，这意味着除未成年人之外，大约只有1.6%的被告人获得了法律援助，可见，因经济困难申请法律援助得到批准的比率非常低。此后，法律援助率虽然有所上升，但是即便是到近年的最高点2018年，法律援助率也只有21.0%。

（二）微观探析：对许多援助类型的适用范围规定不合理

1.对法律援助的刑罚标准规定过高

在我国，按照1996年《刑事诉讼法》的规定，获得法律援助的刑罚标准是可能判处死刑；按照2012年《刑事诉讼法》的规定，获得法律援助的刑罚标准是可能判处无期徒刑、死刑。由于可能被判处无期徒刑、死刑的案件在全部刑事案件中所占的比率极低，刑事诉讼法规定就刑罚标准而言，只有可能被判处无期徒刑、死刑的被追诉人才能获得法律援助，导致实践中能够获得法律援助的比率非常低。如前所述，根据《中国法律年鉴》公布的统计数据，法律援助的总体比率只有10%—20%左右。

而在域外，大多数国家规定被追诉人只要自己无钱聘请律师，都有权获得免费的法律援助。在有些国家，法律援助的范围虽然也受到一定的限制，但是受到的限制比较小，绝大多数被追诉人如果无钱聘请律师，都有权获得免费的法律援助。就适用法律援助的刑罚标准而言，绝大多数国家、地区都规定得非常低，从而确保绝大多数被追诉人如果无钱聘请律师，都有权获得法律援助。2016年，我国最高人民检察院与中国刑事诉讼法学研究会联合翻译了当今世界60个国家的刑事诉讼法，出版了《世界各国刑事诉讼法》一书。笔者对该书各国刑事诉讼法对刑事法律援助范围的规定进行了仔细查阅，发现因为种种原因，譬如，英美法系国家通常不在《刑事诉讼法》中规定法律援助问题；有些非洲、拉丁美洲、大洋洲国家的《刑事诉讼法》非常简单，对法律援助的范围问题也没有作出规定，因而能查找到对法律援助的范围做出了明确规定的只有30个国家（除中国外）。这30个国家中，绝大多数国家都规定被追诉人如果自己无钱聘请律师，就有权获得法律援助，因而没有规定法律援助的刑罚标准，只有9个国家没有将获得法律援助的权利赋予所有被追诉人，对获得法律援助规定了刑罚标准。

然而，就这9个规定了法律援助的刑罚标准的国家而言，他们规定的刑罚标准都比中国低。具体而言，在摩洛哥，被追诉人只要被逮捕或被羁押，就有权获得法律援助。在芬兰，犯罪嫌疑人被怀疑或被控诉实施了可能被判处4个月以上监禁刑的犯罪行为的，都有权获得法律援助。在瑞典，涉嫌犯有依法应处6个月以上监禁刑罚的犯罪嫌疑人提出申请的，就应为其指定一名公设辩护律师。在瑞士，涉嫌的罪名可能判处1年以上监禁刑或监禁性措施的被告人都有权获得辩护。在德国，可能被判处重罪的犯罪嫌疑人都有权获得法律援助，而如前所述，根据德国《刑法典》第12条的规定，重罪是指最低刑为1年或1年以上自由刑的犯罪，由此可见，在德国，法律援助的范围是非常广的。在奥地利，可能被判处3年自由刑以上刑罚的被追诉人都有权获得法律援助。在俄罗斯，可能被判处5年以上剥夺自由、终身剥夺自由或死刑的被追诉人都有权获得辩护人的帮助。在保加利亚和克罗地亚，可能被判处10年监禁或更重刑罚的被告人都有权获得辩护人的帮助。

2.对法律援助的经济标准要求过严

按照我国刑事诉讼法的规定，对于不属于未成年人，或者可能判处无期徒刑、死刑等必须提供法律援助的被追诉人，如果因为经济困难没有委托辩护人，可以向法律援助机构申请获得法律援助。如果经济困难的标准设置合理，譬如，规定低于本地平均收入标准的就可以获得法律援助，那么也能保证相当比率的被追诉人获得法律援助。然而，在我国实践中，各地都把获得法律援助的经济标准规定得非常严格，要求必须家庭人均收入低于当地最低生活保障标准，或低于当地最低生活保障标准的1.5倍、2倍，这导致实践中能够申请获得法律援助的被追诉人的比率非常低。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2003年12月30日发布的《关于在部分地区就加强和规范刑事诉讼法律援助工作进行试点的通知》第1条规定：“经济困难的标准，按省级人民政府规定的标准执行。省级人民政府规定的标准出台前，在城市参照当地城市居民最低生活保障标准；在农村参照当地农村居民最低生活保障标准，尚未制定农村居民最低生活保障标准的，参照邻近城市的居民最低生活保障标准确定。”此后，很多地方都以当地最低生活保障标准作为申请获得法律援助的标准。譬如，北京市司法局于2007年8月发布的《关于公民申请法律援助经济困难标准和事项补充范围的意见》第1条明确规定：“本市法律援助申请人经济困难标准，按照申请人是否享受城市居民最低生活保障待遇或农村居民最低生活保障待遇确定。”由于各地最低生活保障标准非常低，这导致能够通过申请获得法律援助的人非常少。譬如，2022年，北京市的最低生活保障标准为家庭月人均收入不高于1320元，而同年北京市的最低工资标准为月收入不高于2320元，这意味着，只有夫妻两人都失业的情况下才可能符合申请法律援助的经济标准，而夫妻同时失业显然并不常见，这必然导致能够通过申请获得法律援助的被追诉人的比例非常低。从司法部公布的统计数据来看，长期以来，被告人通过申请获得法律援助的比率一直徘徊在1.0%至2.4%之间。譬如，2005年，全部刑事被告的总数为844717人，申请获得法律援助的案件数为11829件，申请获得法律援助的比率仅为1.4%。2012年，申请获得法律援助的比率达到近年的高峰：全部刑事被告的总数为1174133人，审判阶段申请获得法律援助的案件数为28052件，申请获得法律援助的比率上升至2.4%。但令人遗憾的是，此后，申请获得法律援助的比率又进一步走低。譬如，2018年，全部刑事被告的总数为1428772人，审判阶段申请获得法律援助案件的数量为21600件，申请获得法律援助的比率仅为1.5%。

鉴于畸低的申请获得法律援助率确实不合理，近年来，有些省份适当提高了申请获得法律援助的经济标准，将申请获得法律援助的经济标准从以前的与当地最低生活保障标准持平提高为当地最低生活保障标准的1.5倍或2倍。譬如，湖北省2020年修正的《法律援助条例》第13条规定：“公民经济困难的标准，按照受理申请的法律援助机构所在县（市、区）公布的城乡居民最低生活保障标准的1.5倍以内执行。”由于最低生活保障标准的数额非常低，即使提高为1.5倍或2倍，数额仍然非常低，可以预见，实践中，能够通过申请获得法律援助的被追诉人的比例仍然非常低。

3.对适用普通程序审理案件法律援助的规定弹性过大

《法律援助法》将采用普通程序审理的刑事案件纳入法律援助的范围，这实质上是吸收了最高人民法院、司法部于2017年联合启动的法律援助全覆盖试点的经验。最高人民法院、司法部于2017年10月9日联合发布《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（以下简称《全覆盖办法》），在全国挑选北京、上海、浙江、安徽、河南、广东、四川、陕西8个省、直辖市进行法律援助全覆盖的试点。《全覆盖办法》第2条第3款规定，适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件，如果被告人没有委托辩护人的，并且不属于《刑事诉讼法》明确规定的应当提供法律援助的情形，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。《法律援助法》吸收刑事辩护全覆盖试点的经验，将刑事辩护全覆盖的大部分案件纳入法律援助的范围。具体而言，《法律援助法》第25条第2款规定：“其他适用普通程序审理的刑事案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院可以通知法律援助机构指派律师担任辩护人。”

然而，与《全覆盖办法》相比，《法律援助法》大幅度缩小了法律援助的范围。第一，二审程序以及审判监督程序被排除在法律援助的范围外。按照《全覆盖办法》第2条第3款的规定，不仅采用普通程序审理的一审案件应当提供法律援助，采用二审程序、审判监督程序审理的案件，也应当提供法律援助。但是按照《法律援助法》的规定，只有采用普通程序审理的刑事案件，才需要提供法律援助，采用二审程序、审判监督程序审理的案件，不需要提供法律援助。第二，就采用普通程序审理的一审刑事案件而言，也只有一部分案件能够获得法律援助。按照《全覆盖办法》第2条第3款的规定，适用普通程序审理的一审案件，“被告人没有委托辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。”“应当”意味着所有适用普通程序审理的一审案件，只要被告人没有委托辩护人，人民法院无一例外，都必须通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。但是，《法律援助法》将这一规定修改为：“其他适用普通程序审理的刑事案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院可以通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。”“可以”表明法院有斟酌判断权，可以通知，也可以不通知，也就意味着有些采用普通程序审理的案件被告人是无法获得法律援助的。而且，《法律援助法》对法院在决定是否提供法律援助时应当考虑哪些因素，完全没有做出规定，这极可能导致实践中有些法官滥用权力，对应当提供法律援助的情形，如可能判处十年有期徒刑以上重刑的案件，事实认定、法律适用存在极大争议的案件也可能不提供法律援助。甚至出现极端情形，实践中，对采用普通程序审理的案件，也以不提供法律援助为原则，以提供法律援助为例外，这对扩大法律援助的适用范围，保护被告人的正当权利，实现司法公正极为不利。

4.对死刑复核案件法律援助的条件规定随意性太强

本来，按照《刑事诉讼法》第35条的规定，对于可能被判处无期徒刑、死刑的案件，被追诉人没有委托辩护人的，公安司法机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护，而死刑复核程序是我国刑事诉讼的重要一环，因而在死刑复核过程中，被告人应当有权获得法律援助，然而，由于种种原因，在实践中，最高人民法院在死刑复核过程中都不为被告人提供法律援助。《法律援助法》第25条第1款第5项将“申请法律援助的死刑复核案件的被告人”纳入法律援助的范围，是一个重大的进步。

然而，《法律援助法》并没有将最高人民法院复核死刑的所有案件都纳入法律援助的范围，而是进行了限缩。《法律援助法》第25条第1款第5项规定，对“申请法律援助的死刑复核案件被告人”才提供法律援助。也就是说，如果被告人提出申请，就为其提供法律援助；如果被告人不提出申请，就不为其提供法律援助。从立法目的来说，立法者可能是担心如果对最高人民法院复核死刑的案件全部提供法律援助，法律援助的人财物力资源可能难以承受，因而有必要适当限缩。这里姑且不讨论对最高人民法院复核死刑的案件提供法律援助的范围进行限制是否合法、合理，仅从立法设置的限制法律援助范围的考量因素（被告人是否提出申请）来看，就是不合理的。控制犯罪与保障人权是刑事诉讼的两大价值目标，是否对被告人获得法律援助的权利进行限制也应当考虑是否影响这两大价值目标的实现。从域外国家立法来看，在决定是否对被告人提供法律援助时，主要考虑的也是这两大因素。譬如，《德国刑事诉讼法》第140条规定了9种必须有律师参与，也即如果被告人没有聘请律师时必须提供法律援助的情形，其中，第一种情形“第一审之审判在邦高等法院或邦地方法院进行”、第二种情形“被告被控犯有重罪”等，因为被告人涉嫌的罪行严重，涉及重大的社会利益，辩护律师参与有利于查清案件事实，准确惩罚犯罪。第三种情形“程序可导致从业禁止”、第四种情形“对被告执行第112条、第112a条之羁押或者第126a条或第275a条第6项之暂时安置”等，因为涉及对被告人的自由、职业资格等重大权益进行限制、剥夺，辩护律师参与有利于防止侦控、审判机关滥用权力，保护被告人的合法权利。而在我国，按照《法律援助法》的规定，对死刑复核案件是否提供法律援助标准是被告人是否申请法律援助，这极可能导致有些案件，即使被告人极为需要法律援助，譬如是文盲、法盲，但因为没有提出申请，也无法获得法律援助；有些被告人，即使其自我辩护的能力非常强，如是知名律师、资深法学教授，因为提出了申请，也能获得法律援助。而且实践中可能刚好出现一种悖论：越无知，对法律越不了解，越可能不知道在最高法院复核死刑时必须提出申请才能获得法律援助，以致因为未申请而未获得法律援助；相反，文化程度越高，对法律越了解，越可能知悉在最高法院复核死刑时必须提出申请才能获得法律援助，因此及时申请而获得了法律援助。很显然，这种状况是非常不合理的。

5.对申诉、再审的法律援助不到位

在刑事诉讼中，公安司法机关作出的裁判或者决定如果被当事人提出了申诉，或被法院启动审判监督程序，通常是因为该裁判或者决定涉及的事实、法律问题疑难、复杂；而且还有不少案件是经过了一审、二审法院两次审理，控辩双方存在激烈争议，如果没有作为专业人士的律师的协助，作为外行的当事人往往很难充分说明原裁判、决定存在的问题。有学者经研究发现，我国近年纠正的冤假错案，几乎都得到了律师的大力帮助就证明了这一点。然而，长期以来，当事人申诉以及审判监督程序一直被排除在法律援助的范围之外。虽然我国近年纠正的冤假错案基本上都得到了律师的帮助，但通常都是律师基于对正义的追求，自愿免费提供法律帮助，很少是由法律援助机构提供的法律援助，原因即在于此。然而，能够得到律师自愿提供法律援助的案件毕竟很少，在我国实践中，大多数申诉以及再审案件是得不到任何法律援助的，这不利于保护当事人的申诉权，也不利于公安司法机关及时纠正错案，化解社会矛盾。《法律援助法》将申诉以及再审案件纳入法律援助的范围，第33条规定：“当事人不服司法机关生效裁判或者决定提出申诉或者申请再审，人民法院决定、裁定再审或者人民检察院提出抗诉，因经济困难没有委托辩护人或者诉讼代理人的，本人及其近亲属可以向法律援助机构申请法律援助。”这一规定值得肯定。

然而，《法律援助法》第33条的规定存在严重缺陷。如前所述，在我国，法律援助包括两大类：法定法律援助和酌定法律援助。在刑事一审、二审程序中，被告人既有权获得酌定法律援助，也有权获得法定法律援助。但是，按照第33条的规定，当事人在申诉以及再审程序中只有权获得酌定法律援助，无权获得法定法律援助。也就是说，当事人可以以经济困难为由，向法律援助机构提出申请，由法律援助机构审查决定是否提供法律援助；当事人无权以自己系未成年人，视力、听力、言语残疾人，可能判处无期徒刑、死刑等原因为由，要求法律援助机构提供法律援助。刑事法律援助，包括酌定法律援助和法定法律援助是《刑事诉讼法》总则“辩护与代理”一章规定的一项刑事诉讼制度，应当适用于《刑事诉讼法》分则规定的所有诉讼程序。申诉、再审是我国刑事诉讼的内在组成部分，再审是我国四大审判程序（一审程序、二审程序、死刑复核程序、再审程序）之一，但是，法定法律援助却只适用于侦查、起诉、一审、二审程序，不适用于申诉、再审程序，显然不合理。

二、拓展我国刑事法律援助范围的可行性

（一）基于全球横向比较的分析

长期以来，反对大幅度扩张刑事法律援助范围的主要理由是认为我国仍然属于发展中国家，国家经济实力不强，难以为法律援助提供大量的经费支持。这一观点看起来似乎很有道理，其实是难以成立的。对前述《世界各国刑事诉讼法》一书中规定了法律援助范围的30个国家进行仔细研究，可以得出以下结论：第一，当今世界大多数国家刑事法律援助的范围都涵盖了所有被追诉人，只涵盖部分被追诉人的国家只是少数。具体而言，就这30个国家而言，刑事法律援助涵盖了全部被追诉人的有21个，占70%；涵盖部分被追诉人的只有9个，占30%。第二，就刑事法律援助只涵盖部分被追诉人的国家而言，所有的国家法律援助的范围都比中国广。就笔者能够收集到资料的30个国家而言，中国是全球范围内刑事法律援助范围最小的。第三，就刑事法律援助的范围涵盖了所有被追诉人的国家而言，这些国家既有发达国家，也有发展中国家；既有欧洲、美洲国家，也有亚洲、非洲国家。可以说，法律援助涵盖全部被追诉人是当今世界各国的共同做法。第四，就刑事法律援助涵盖了所有被追诉人的国家而言，只有少数国家经济水平比中国高，大多数国家经济水平都不如中国。根据国际货币基金组织的统计，2021年，我国人均GDP为12359美元，排全球第60位。就刑事法律援助涵盖了所有被追诉人的21个国家而言，人均GDP排在中国之前的只有9个国家，排在中国之后的有12个国家。

（二）基于我国纵向比较的研究

即使不与其他国家相比较，仅从我国经济的纵向增长情况而言，扩大刑事法律援助的范围也是具有可行性的。根据《中国统计年鉴》公布的统计数据，自1996年至2021年，我国的GDP总量增长了15.9倍，人均GDP增长了13.7倍。财政收入的增长速度更快，在此期间，财政收入总量增长了27.3倍，人均财政收入增长了23.7倍。假定1996年获得法律援助的刑事被告人的总数占全部被告总数的5%，如果刑事法律援助的比率能够与财政收入保持同比增长，那么到2017年，全国人均财政收入为12416.03元，是1996年人均财政收入605.28元的20.5倍，刑事法律援助的数量随之增长20倍，就能够实现全覆盖。然而，从我国现实来看，法律援助的范围并没有与财政收入的增长保持合理的比例关系，更没有实现同比增长。如前所述，从1996年到2021年，我国人均财政收入增长了23.7倍，在此期间，我国刑事诉讼法修改了两次，但是法律援助范围的扩大非常有限。具体而言，2012年《刑事诉讼法》仅将“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人”以及可能判处无期徒刑的人纳入刑事法律援助的范围，由于这两种人在全部刑事被告中所占的比例极低，因而这一修改对扩大刑事法律援助的范围作用非常有限。2018年刑事诉讼法仅将值班律师制度纳入刑事法律援助的范围，由于值班律师只是为没有辩护人的被追诉人提供临时性帮助，而非完整意义上的法律援助，因而这一修改对扩大法律援助的范围作用也非常有限。如果我国未来立法对刑事法律援助范围的设定能够改变以往无视经济发展状况的做法，能够根据财政收入的增长情况及时扩大法律援助的范围，我国在经济方面是有能力支持法律援助范围的大幅度扩大，甚至实现法律援助的全覆盖的。

三、拓展我国刑事法律援助范围的基本思路

（一）近期目标：充分落实《法律援助法》的规定

《法律援助法》通过不久，短期内不可能进行修改。在《法律援助法》不做修改的情况下，很难大幅度扩大法律援助的范围。不过，《法律援助法》对法律援助范围的规定存在不少弹性规定，对这些弹性规定如果不进行合理细化，实践中可能导致法律援助的范围被不断挤压，能够获得法律援助的当事人非常少；反之，如果充分利用弹性规定留下的制度空间，努力扩大法律援助的适用范围，则可以化害为利，在一定程度上克服《法律援助法》对法律援助适用范围规定过小的问题。

1.尽量扩大适用普通程序审理的案件法律援助的范围

如前所述，根据《法律援助法》第25条第2款规定，对适用普通程序审理的刑事案件是否提供法律援助，法院有斟酌判断权，可以提供法律援助，也可以不提供法律援助。那么，应当如何设定法院判断应否提供法律援助的标准呢？笔者认为，这里首先需要明确的是，“可以”提供法律援助虽然赋予法官一定的斟酌判断权，但并不意味着法官对提供法律援助与不提供法律援助这两个选项各有50%的选择权。按照一般法理，既然立法规定对适用普通程序审理的刑事案件法院可以提供法律援助，那么就意味着在通常情况下，应当提供法律援助；只有在特殊情况下，才可以不提供法律援助。诚如张明楷教授在解释刑法中的可以型量刑情节时所言：“可以型情节的规定是一种授权性规定，法官有权根据案件的具体情况，决定是否实现刑法规定的内容，但该规定同时表明了一种倾向性意见，即在通常情况下，应实现刑法规定的内容。”

那么，应当如何合理界定适用普通程序审理的案件中“可以”提供法律援助的范围呢？笔者认为，这应当考虑立法的初衷。如前所述，《法律援助法》新增第25条第2款，目的就是为了吸收律师辩护全覆盖试点的成果，既然如此，考虑到实践中有些地区实现法律援助全覆盖尚有困难的实际情况，那么在确定“可以”提供法律援助的范围时应当结合不同地区法律援助资源供给能力的差异做出不同的制度设计：第一，就北京、上海等经济发展程度较高的省、市、自治区而言，法律援助资源比较充足，在制定本地《法律援助法》的实施办法时应当规定对采用普通程序审理的所有刑事案件都必须提供法律援助。就刑事辩护全覆盖的试点情况来看，很多经济条件较好的地方都实现了试点的要求。不仅如此，有些地方，如宁夏回族自治区、贵州威宁自治县等，在最高人民法院、最高人民检察院等四部门于2022年10月12日联合发布《关于进一步深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的意见》（以下简称《深化全覆盖意见》），将刑事法律援护全覆盖拓展至审查起诉阶段以前，就启动了审查起诉阶段刑事辩护全覆盖的试点，因此，规定经济发展程度较高的地区对适用普通程序审理的案件都必须提供法律援助，是有可行性的。第二，其他省、市、自治区也应当根据本地不同市、区、县经济发展状况的不同，对适用普通程序审理的案件规定不同的法律援助标准：对于经济发展程度较高、法律援助资源比较充足的市、区、县，如省会所在地的市，应当规定对适用普通程序审理的所有刑事案件都应当提供法律援助；其他市、区、县，可以根据本地经济发展状况以及法律援助资源状况，作出相对灵活的规定。第三，即使是经济发展程度相对落后，法律援助资源相对不足的地区，也必须确保对半数以上适用普通程序审理的案件提供法律援助，因为这是如前所述《法律援助法》规定的对适用普通程序审理的案件“可以”提供法律援助的内在要求。

2.完善死刑复核案件法律援助的程序机制

鉴于《法律援助法》第25条第1款第5项规定在死刑复核程序中，只有被告人主动申请法律援助，法院才为被告人提供法律援助，受到了法学界以及律师界几乎一致的批评，因而最高人民法院、司法部于2021年12月30日联合发布的《关于为死刑复核案件被告人依法提供法律援助的规定（试行）》（以下简称《死刑复核法律援助规定》）试图对此进行弥补。该《规定》第2条明确规定：高级人民法院在向被告人送达依法作出的死刑裁判文书时，应当书面告知其在最高人民法院复核死刑阶段可以委托辩护律师，也可以申请法律援助。由于死刑复核程序涉及剥夺被告人的生命这一自然人最重要的权利，一旦发生错误无法弥补；并且最高人民法院一旦作出核准死刑的裁定，被告人会很快被交付执行，因而如果高级人民法院主动告知被告人有权申请法律援助，那么相信很多被告人如果无力聘请律师会申请法律援助，因此《死刑复核法律援助规定》可以在一定程度上弥补《法律援助法》规定的缺陷。然而，从以往的实践来看，我国不少公安司法人员对保障被追诉人获得法律援助存在消极心态，那么，会不会有些高级人民法院的办案人员在向被告人送达死刑裁判文书时不依法告知被告人有权申请法律援助呢？笔者认为是存在这种可能性的。为解决这一问题，建议有关部门在未来修改刑事诉讼法或相关司法解释时规定，高级人民法院办案人员在向被判处死刑的被告人送达裁判文书时告知其享有申请法律援助的权利应当采用书面方式，并由被告人签字确认。确认书应当一式两份，一份由被告人保存，另一份由办案人员随卷移送。最高人民法院在复核死刑案件讯问被告人时应当确认高级人民法院办案人员是否告知其有权申请法律援助。如果没有告知，应当再次告知，并确认其是否申请法律援助。

3.放宽酌定法律援助的经济标准

如前所述，我国大多数地方都规定，以经济困难为由申请法律援助，必须家庭月人均收入未达到当地居民最低生活保障标准；近年有少数地方适当提高了申请法律援助的困难标准，要求必须家庭月人均收入没有达到当地居民最低生活保障标准的1.5倍或2倍。由于这一标准过严，导致所有夫妻一方有工作的被追诉人通常都无法获得法律援助；夫妻双方都失业的犯罪嫌疑人、被告人中，也只有一部分经济极为困难的，譬如，既没有正式工作，也没有其他临时性收入的，才能获得法律援助；经济状况稍好的被追诉人，如虽然没有正式工作，但偶有临时性收入，就无法获得法律援助。譬如，根据《中国统计年鉴》公布的统计数据，2021年，北京市的失业率为3.2%，失业总人口为37.2万人。然而，根据《北京市2021年国民经济和社会发展统计公报》公布的统计数据，2021年，北京市城市居民最低生活保障人数为7.1万人，农村居民最低生活保障人数为3.9万人，两者合计只有11万人。由此可见，如果只有家庭人均月收入低于最低生活保障的人才能获得法律援助，那意味着37.2万失业人员中，只有不到三分之一，也即11万人能够获得法律援助，显然极不合理。

那么，应当将法律援助的经济标准提高到何种程度呢？笔者认为，提高到当地居民最低生活保障标准的3倍以下比较合理。之所以主张提高到3倍以下，而不是2倍以下，是因为很多地方最低生活保障标准都不足当地最低工资标准的50%，或与当地最低工资标准的50%基本持平，如果将法律援助的经济标准提高为当地居民最低生活保障标准的2倍，那仍然意味着必须夫妻双方都没有工作，或者虽然一方有工作，但必须工资与当地最低工资保障标准基本持平才能获得法律援助。比如，自2012年至2018年7年间，北京市城乡居民最低生活保障标准分别为520元、580元、650元、710元、800元、900元、1000元，而同期北京市职工最低工资标准分别为1260元、1400元、1560元、1720元、1890元、2000元、2120元，最低生活保障标准均不够职工最低工资的50%；2019年，城乡居民最低生活保障标准与职工最低工资的50%持平，为1100元；2020和2021年，城乡居民最低生活保障标准也只略高于职工最低工资的50%，分别为1170元、1245元。如果将法律援助的经济标准提高为当地居民最低生活保障标准的2倍，那意味着通常情况下，必须夫妻双方都没有工作，才能获得法律援助；或者一方有工作，但工资与当地最低工资保障标准基本持平才能获得法律援助。而2021年，在北京市，如果夫妻两人只有一人有工作，且月工资虽然高于最低工资保障标准2320元，但低于城乡居民最低生活保障标准的2倍2490元，维持基本生活尚且有困难，更无力支付律师费用，因而有必要提供法律援助。因此，有必要将法律援助的经济标准提高到当地居民最低生活保障标准的3倍以下，而不是2倍以下。

（二）中期目标：进一步从立法层面扩大刑事法律援助的范围

在未来我国的经济发展水平进一步提高，国家投入法律援助的经费随之增加，《法律援助法》对法律援助范围的扩大在实践中得到充分落实的基础上，我国应当对《法律援助法》进行修正，进一步扩大刑事法律援助的范围。

1.将所有适用普通程序审理的案件都纳入法律援助的范围

如前所述，《法律援助法》对适用普通程序审理的案件法律援助的范围进行了限制，规定对适用普通程序审理的案件，人民法院“可以”提供法律援助，而非“应当”提供法律援助。笔者认为，我国在未来修改《法律援助法》时，应当将“可以”修改为“应当”，彻底实现适用普通程序审判的案件法律援助的全覆盖。从我国法律援助的现状以及未来改革的趋势来看，实现对适用普通程序审理案件法律援助的全覆盖是具有可行性的。第一，在未来修改《法律援助法》时还只是实现适用普通程序审理的案件在审判阶段的全覆盖，而不包括侦查、起诉阶段，因而法律援助工作量增加的幅度不大。第二，如前所述，虽然本次《法律援助法》仅规定，适用普通程序审理的案件“可以”提供法律援助，但是按照一般法理，在大多数案件中，都应当提供法律援助。如果这一理解在实践中能够得到执行，那么在下一次修改《法律援助法》时，只需要完成对剩余的少数适用普通程序的案件提供法律援助的任务即可，因此需要增加的提供法律援助的案件的数量不大。第三，自2018年修正的刑事诉讼法正式对认罪认罚从宽制度作出规定以来，最高人民检察院强力推动认罪认罚从宽制度的适用，根据最高人民检察院公布的统计数据，2022年，全国检察机关适用认罪认罚从宽制度的比率已超过90%。而适用认罪认罚从宽制度的案件通常适用简易程序或速裁程序，适用普通程序审判的只有20%左右。根据《中国法律年鉴》公布的统计数据，2021年，全国适用认罪认罚从宽制度的案件总数是1374320件，其中，适用普通程序审理的是268217件，适用率为20%。同时，适用普通程序审理的案件中，有一部分告人自己委托辩护律师，无需提供法律援助，因而需要提供法律援助的案件的数量不大。

2.取消死刑复核案件法律援助必须由被告人提出申请的要求

我国在未来修改《法律援助法》时应取消死刑复核案件法律援助必须由被告人提出申请的要求，将所有死刑复核案件都纳入法律援助的范围。首先，死刑复核案件一旦被最高人民法院核准，被告人会很快被交付执行，一旦出现错误，所造成的被告人生命的丧失无法弥补，因而应当尽力避免出现错误。如果能够对所有死刑复核案件都提供法律援助，由于律师是法律专业人士，其通过会见被告、查阅卷宗、调查取证等方式对案件进行审查甄别，有助于协助法官发现案件中可能存在的问题，从而防止出现错案。其次，对死刑复核案件不提供法律援助是我国刑事司法实践的一个严重错误，理应予以纠正。本来，我国《刑事诉讼法》已经在第一编“总则”第四章第35条明确规定，对可能判处无期徒刑、死刑的案件应当提供法律援助，而死刑复核程序是我国刑事诉讼的一个内在组成部分，是我国刑事诉讼的四大审判程序之一，如果被告人没有委托辩护人本应提供法律援助。然而，在《法律援助法》通过以前，最高人民法院对死刑复核案件都不提供法律援助，这是一个严重错误。《法律援助法》的制定者原计划纠正这一错误，第一次审议稿和第二次审议稿都规定，对所有死刑复核案件，如果被告人没有委托辩护人，都应当提供法律援助，但令人惋惜的是，最终通过的《法律援助法》被修改为被告人提出申请的才提供法律援助，否则不提供法律援助。《法律援助法》虽然没有实现对全部死刑复核案件的法律援助，但建立了死刑复核案件法律援助的制度框架，为未来实现对全部死刑复核案件的法律援助奠定了基础，在未来修改《法律援助法》时理应扩大死刑复核案件法律援助的范围，规定对所有死刑复核案件，如果被告人没有委托辩护人，都应当提供法律援助。最后，需要强调的是，对所有死刑复核案件都提供法律援助还是联合国刑事司法准则的基本要求。联合国大会于1984年5月25日批准的《关于保护死刑犯权利的保障措施》第5条明确规定：“任何被怀疑或被控告犯了可判死刑罪的人有权在诉讼过程的每一阶段取得适当法律协助后，才可根据主管法庭的终审执行死刑。”中国作为联合国的创始会员国，尤其是五大常任理事国，对联合国刑事司法准则的要求理应予以遵循。

3.降低法律援助的刑罚标准

如前所述，我国对法律援助的刑罚标准规定非常高，要求可能判处无期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人、被告人才能获得法律援助，这在全球范围内几乎是最高的。如前所述，当今世界大多数国家对刑事法律援助都没有规定可能判处的刑罚要求，所有被追诉人只要自己无力聘请律师，都有权获得国家法律援助。少数国家虽然也对法律援助规定了刑罚标准，但是所规定的刑罚标准都比较低，譬如，可能判处6个月以上，1年以上，或3年以上刑罚，最高的也就10年以上刑罚，而我国要求可能判处无期徒刑、死刑才能获得法律援助，标准确实过高，将来有必要予以降低。那么，应当降低到多少年呢？笔者认为，至少应当降低到可能判处10年有期徒刑以上刑罚。为什么呢？其一，10年有期徒刑以上刑罚是很重的刑罚，约占人们一生工作时间的三分之一左右，一旦被错判，将造成难以挽回的损失，应当尽量避免出现错误。在被追诉人无力聘请律师时提供法律援助有助于通过作为专业人士的律师的参与，协助法官准确查明案件事实，正确适用法律，防止出现错案。其二，可能判处10年有期徒刑以上刑罚的案件所占比例不高，将法律援助的刑罚标准降低为可能判处10年有期徒刑以上刑罚导致增加的法律援助的案件数量不大。具体而言，在我国全部刑事案件中，可能判处10年有期徒刑以上刑罚的案件应当不超过6%。比如，2021年，全国刑事被告总数为1715922人，被判处5年有期徒刑以上刑罚的被告为151221人，占8.8%，其中，可能判处10年有期徒刑以上刑罚的应当不超过一半，4.4%。2020年，全国刑事被告总数为1528034人，被判处5年有期徒刑以上刑罚的被告为155959人，占10.2%，其中，可能判处10年有期徒刑以上刑罚的应当不超过一半，5.1%。此外，由于可能判处无期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人、被告人本来就必须提供法律援助，因而将法律援助的刑罚标准降低为10年，导致增加的法律援助的案件数量不大，应不超过5%，在未来修改《法律援助法》时，法律援助机构应该能够承担。其三，从前面的考察来看，就域外对法律援助规定了刑罚标准的国家而言，可能判处10年有期徒刑以上的刑罚是最高刑罚标准，我国将法律援助的刑罚标准降低到可能判处10年有期徒刑以上刑罚，只是达到了全球主要国家法律援助的最低标准，我国作为联合国安理会常任理事国，作为经济高速发展的大国，至少应达到这一最低标准。第四，10年有期徒刑以上刑罚是我国《刑法》中许多犯罪最高量刑档次与下一个量刑档次的分界线，以可能判处10年有期徒刑以上刑罚作为法律援助的刑罚标准，具有可操作性。

4.完善申诉、再审案件的法律援助

当事人提出申诉或法院裁定、决定再审的案件，往往是在事实认定、法律适用方面比较疑难的案件，律师的参与有助于协助法官审查判断原审裁判到底是否存在问题、存在何种问题，从而决定是否改判。就事实认定、法律适用确无问题的裁判、决定而言，律师的参与有助于向当事人说明公安司法机关作出裁判、决定的理由，解除当事人心中的疑惑，使当事人服判息诉，化解社会矛盾。然而，长期以来，我国刑事司法实践一直将申诉、再审排除在法律援助的范围之外，这对公安司法机关纠正错误的裁判、决定，化解社会矛盾极为不利。《法律援助法》在完善申诉、再审的法律援助方面取得了进步，但是存在严重不足。本来，按照《刑事诉讼法》总则的规定，被追诉人既有权获得酌定法律援助，也有权获得法定法律援助，但是按照《法律援助法》的规定，在申诉、再审程序中，当事人只有获得酌定法律援助的权利，而没有获得法定法律援助的权利，这极不合理。我国在未来修改《法律援助法》时应当规定，在申诉以及再审程序中，如果罪犯系未成年人，视力、听力、言语残疾人，不能完全辨认自己行为的成年人，被判处无期徒刑、死刑的人，公安司法机关应当依职权为其提供法律援助。

（三）远期目标：全面实现刑事法律援助的全覆盖

1.将适用速裁程序以及简易程序审判的案件纳入法律援助的范围

《全覆盖办法》以及《法律援助法》都没有将适用速裁程序、简易程序审判的案件纳入法律援助的范围，似乎适用速裁程序、简易程序审判的案件都非常简单，没有必要提供法律援助，但实际上并非如此。建议我国在未来条件成熟时，将法律援助的范围从适用普通程序审判的案件扩展到适用速裁程序以及简易程序审判的案件。具体而言，将适用速裁程序以及简易程序审判的案件纳入法律援助的范围的必要性体现在以下方面：第一，适用速裁程序、简易程序审判的案件审判程序被大幅度简化，尤其是适用速裁程序审判的案件，法庭调查和法庭辩论通常被省略，庭审调查核实证据的机能完全丧失，将适用速裁程序、简易程序审判的案件纳入法律援助的范围，有利于通过律师的参与协助法官准确查清案件事实，正确适用法律，从而确保案件得到正确处理。第二，就适用速裁程序、简易程序审判的案件而言，虽然被追诉人如果没有辩护人，能够获得值班律师的帮助，但值班律师只是提供法律帮助的人员，不享有辩护人的地位，只享有提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施等权利，不享有辩护人的全部权利，尤其是不享有调查收集证据，申请检察机关、法院调查取证，出庭辩护等重要权利，这对保护被追诉人的权利极为不利。不仅如此，实践中，每位值班律师在每天值班时要接待多位，甚至很多被追诉人的咨询，很难对每一起案件都进行深入了解。实务中，值班律师几乎不查阅案卷材料，这导致值班律师实际上很难准确判断被追诉人到底是否构成侦查、检察机关指控的罪行，检察机关建议判处的刑罚是否合理，这对保护被追诉人的合法权利极为不利。第三，在实务中，值班律师的角色还出现了异化。本来，值班律师虽然不享有辩护人的地位，但是其地位类似于辩护人，其职责在于保护被追诉人的合法权利。也就是说，在控、辩、审的三方构造中，值班律师是行使辩护职能的，而不是行使控诉职能，也不是行使审判职能，不能在控诉和辩护双方之间保持客观中立。但是在实践中，值班律师的角色普遍出现了异化，值班律师经常不是站在被追诉人的立场上，审视侦查、检察机关指控中存在的问题，对被追诉人提出最有利的建议，而是异化为类似见证人的角色，只是消极地对犯罪嫌疑人签署具结书的行为进行中立见证，这对保护犯罪嫌疑人的权利极为不利。将适用速裁程序以及简易程序审判的案件纳入法律援助的范围，由于法律援助律师享有辩护人的地位，能够站在被追诉人的立场上，而不是作为中立的见证者，这对保护被追诉人的权利更加有利。

2.将刑事法律援助全覆盖从审判、审查起诉阶段扩展到侦查阶段

按照《刑事诉讼法》的规定，不仅在审判、审查起诉阶段，被追诉人有权获得法律援助，在侦查阶段，犯罪嫌疑人也有权获得法律援助。然而，考虑到如果将法律援助全覆盖适用于刑事诉讼所有阶段，法律援助资源难以承受，因而2017年的《全覆盖办法》规定，刑事法律援助全覆盖只适用于审判阶段，不适用侦查、起诉阶段；2022年的《深化全覆盖意见》进一步将法律援助全覆盖从审判阶段拓展到审查起诉阶段，但仍然不适用于侦查阶段。考虑到我国现在刑事法律援助的范围比较小，只有10%—20%，如果将刑事法律援助全覆盖拓展到所有诉讼阶段，那么法律援助的数量可能会增加很多倍，法律援助资源可能确实难以承受，因而目前限定为审判、审查起诉阶段，是合理的。但是在未来条件成熟时，最终应当将法律援助全覆盖从审判、审查起诉阶段扩展到侦查阶段。之所以如此，是因为：第一，我国《刑事诉讼法》所规定的法律援助不仅适用于审判、审查起诉阶段，而且适用于侦查阶段。《全覆盖办法》《法律援助法》以及《深化全覆盖意见》规定刑事法律援助全覆盖仅限于审判、审查起诉阶段，这只是一种试点，具有临时性，最终应该实现制度的常态化，将法律援助全覆盖从审判、审查起诉阶段扩展到侦查阶段。第二，将法律援助全覆盖从审判、审查起诉阶段拓展到侦查阶段还有利于遏制侦查人员非法取证。在刑事诉讼中，侦查阶段是最容易发生违法办案的阶段。在侦查阶段，侦查人员与犯罪嫌疑人尖锐对抗：犯罪嫌疑人如果供认有罪，很可能受到严厉的制裁；犯罪嫌疑人如果拒绝供认有罪，侦查人员侦查破案的目标实现的难度就显著增大。实践中，为了迫使犯罪嫌疑人供认有罪，侦查人员在讯问时往往会对犯罪嫌疑人实施一定的强制，当这种强制超过了合理的界限时，就很容易演变为刑讯逼供等非法手段。从实践来看，全国检察机关纠正侦查阶段违法办案的数量远远超过审判阶段，原因即在于此。譬如，2023年，全国检察机关纠正侦查阶段违法办案的数量为52.6万件次，纠正审判阶段违法办案的数量为2万件次，前者是后者的26倍。因此，要遏制公安司法人员非法办案，首先必须遏制侦查人员非法办案。辩护律师有权对侦查人员非法取证的行为进行申诉、控告，将法律援助全覆盖从审判、审查起诉阶段提前到侦查阶段对遏制侦查人员非法取证将发挥重要的作用。