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一、轻罪案件认罪认罚从宽制度适用现状

当前,随着社会经济形势的发展,社会犯罪结构形势也发生了较大变化,严重刑事案件比率大幅度下降,轻罪案件占比较大。如何在大量轻罪案件中做好认罪认罚工作,关乎案件本身和社会综合治理成效。2019年至2022年,湖北省检察机关适用认罪认罚从宽制度审结案件186457件241760人,认罪认罚总适用率为83.49%,四年分别为64.46%、85.75%、90.12%、92.24%(见图1)。仅2022年,湖北省检察机关适用认罪认罚从宽制度审结案件58598件,共76269人,全省认罪认罚适用率92.24%,同比增加2.12%。同时,湖北省还从办案规范、工作机制两方面配合认罪认罚从宽制度的实施。

(一)出台认罪认罚案件办案规范

2019年,湖北省高级人民法院和湖北省检察院、湖北省司法厅联合出台《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的实施方案》,推动全省认罪认罚从宽案件律师参与率达到99.82%。2020年,湖北省高级人民法院、湖北省人民检察院、湖北省公安厅、湖北省国家安全厅、湖北省司法厅共同出台《关于适用认罪认罚从宽制度实施细则(试行)》,统一司法理念和尺度,为办案一线提供操作指引。同年,在湖北省委政法委支持下,湖北省检察院联合湖北省直政法部门召开“推进认罪认罚从宽制度适用”新闻发布会,发布10个典型案例。2021年,湖北省人民检察院向湖北省人大常委会专题报告认罪认罚从宽制度落实情况,积极配合湖北省人大推动审议意见落实。2022年,湖北省检察院与湖北省监察委、湖北省高级人民法院等5部门联合出台《关于提升轻罪案件办理质效推进社会治理现代化的意见》,共同推进在认罪认罚案件办理过程中贯彻宽严相济刑事政策。

(二)完善认罪认罚案件处理机制

一是建立“简案快办”机制。实行认罪认罚案件专办机制,组建轻刑案件办案小组等专门办案团队,实行专业化办案,促进简案快办,提升办案质效。积极探索取保直诉等快速办理机制,对危险驾驶、交通肇事等案件进行“一站式”办理,推动案件办理全程提速。二是完善精准量刑机制。湖北省人民检察院研发涵盖大部分公诉案件的智能量刑辅助系统,为多个罪名提供量刑辅助,极大提升办案效能。2019年以来,湖北省法院采纳检察机关量刑建议率逐年上升,2022年达到97.58%,其中确定刑量刑建议采纳率达到98.80%。三是建立检律互评机制。湖北省人民检察院与湖北省司法厅、湖北省律师协会联合出台《关于在适用认罪认罚从宽制度中进一步完善和规范检律工作关系的意见》,建立认罪认罚案件检律互评机制,推动律师积极参与认罪认罚案件办理。

二、轻罪案件认罪认罚从宽制度适用中存在的问题

(一)值班律师作用发挥不充分

1.值班律师实质化法律帮助不足

值班律师制度是完善认罪认罚制度的内在要求,能有效维护被追诉人的合法权益,保证认罪认罚的自愿性。《刑事诉讼法》第36条第1款规定“……值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助”。“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第12条规定,值班律师具有阅卷权、会见权和对量刑建议提出意见权。上述法律规范无不说明值班律师承担着重要的角色职能。但司法实践中,值班律师制度功能虚化、法律帮助形式化等问题一直为各界所诟病。大多数值班律师存在“三不”现象,即不会见、不阅卷、不提量刑意见,仅将自身定位于认罪认罚从宽程序的“见证人”,这种“名不副实”的尴尬局面,难以保证被追诉人的自愿性与程序合法性。

2.值班律师经费难以保障

“两高三部”发布的《法律援助值班律师工作办法》第30条规定要对值班律师支付法律帮助补贴。据了解,湖北大部分地区对参与认罪认罚的值班律师补贴标准为200元/件,少数地区为200元/天,补贴标准较低,而且很多地方财政对这种低标准补贴仍然难以保障,存在结算周期长、无法及时兑现的情况。这些因素造成优质律师高质量参与值班工作的积极性不高、内生动力不足。

3.值班律师监督考核缺位

《法律援助值班律师工作办法》第31条规定,法律援助机构要建立值班律师服务质量考核评估制度,应当向律师协会通报值班律师履职情况。但实践中,值班律师归法律援助中心统一管理,部分值班律师由与法律援助中心合作的律所指派,还有一部分是法律援助中心的专职律师。因此,司法行政机关、律师协会对值班律师的履职情况缺乏有效的监督管理考核机制,对值班律师履职的督促性、推动性不够。

(二)量刑建议精准化尚有提升空间

1.检法认识分歧尚需进一步磨合

调研发现,部分法官对于精准刑量刑建议表现出两种不同态度,有的表示对于检察机关的量刑建议一般会“照单全收”,而有的法官坦言有种量刑建议权强行绑架量刑裁判权的感觉,因此,即使量刑建议无明显不当,也会作出小幅度调整。例如,某市检察院办理的李某贩卖毒品案,量刑建议有期徒刑9个月,法院却判决有期徒刑10个月。另外,根据《人民检察院办理认罪认罚案件开展量刑建议工作的指导意见》第19条规定,检察机关可以根据提起公诉后可能出现的退赃退赔、刑事和解等量刑情节变化,提出不同情况下的量刑建议。但很多法官对此不能接受,认为这种附条件的量刑建议会让被告人在可预期的下调刑期幅度和实现该量刑情节可能付出的代价之间反复权衡,不利于案件的处理和矛盾化解。

2.量刑建议指引规范不完整

目前,最高人民法院出台了关于常见犯罪的量刑指导意见。但是,仍存在以下问题:首先,量刑指导意见没有完全覆盖常见犯罪,除23个常见罪名的量刑规范化外,其他罪名尚未形成统一适用的量刑建议指引规范,而如今涉案人数急剧增长的轻罪案件,如帮助信息网络犯罪活动罪、偷越国(边)境等犯罪都暂无具体的量刑规范;其次,仅规定有期徒刑与拘役的量刑标准,没有明确规定管制、附加刑的量刑标准,导致实践中存在适用上的困惑;最后,《人民检察院办理认罪认罚案件开展量刑建议工作的指导意见》中量刑幅度过大,例如,不少条款规定“减少基准刑的40%”,这增加了检察官在具体案件中提出确定量刑建议、量刑协商工作的难度,也间接导致了“同案不同判”问题突出。

3.检察机关量刑建议不够精准

2019年至2022年,湖北省全省检察机关认罪认罚量刑建议调整率分别为2.23%、4.90%、5.38%、8.14%(见图2),调整比率逐年提高。调研发现,法院建议调整量刑建议,主要是法院认为量刑建议明显不当、审判阶段出现赔偿谅解等新的量刑情节、检法两家对事实证据存在认识分歧等原因造成,而调整率逐年上升还与检察官的精准化量刑建议能力不足有较大关系。

《刑事诉讼法》第176条规定,人民检察院应当就主刑、附加刑是否适用缓刑等提出量刑建议。但实践中,很多检察官只注重明确主刑刑期,不对附加刑、是否适用缓刑给出确定的量刑建议。如,2021年至今,某县检察院对504人提出的量刑建议中,针对其中292人提出“并处罚金”的建议,占比高达57.94%,均没有提出具体的罚金数额。这样容易让被告人产生不确定的心理预期,既不利于被告人认罪认罚,也不利于被告人服判息诉。

(三)被告人上诉与检察机关抗诉问题

1.被告人认罪认罚后反悔上诉问题突出

调研发现,在轻罪案件中,大多数被告人认罪认罚后的上诉理由是“量刑畸重”,其中,相当一部分被告人为留所服刑选择“技术性上诉”,部分被告人希望利用上诉不加刑原则在二审中获得进一步从轻优惠而选择“投机性上诉”。2019年至2022年,被告人认罪认罚后上诉4078件5159人(见图3),其中,被告人为留所服刑“技术性上诉”或为进一步减轻刑罚“投机性上诉”等无正当理由反悔上诉2072人,占全部上诉人数的40.16%。如,某县检察院办理的秦某某危险驾驶案,一审判决后,被告人因想错开过年期间被收押而进行技术性上诉。

2.检察机关内部对于被告人上诉又撤回的是否应当支持抗诉意见不一

一种观点认为,检察机关的抗诉是针对被告人的上诉而提起,被告人撤回上诉后,检察机关的抗诉已无针对的事实存在或已经没有事实依据,应当撤回抗诉;另一种观点认为,即使被告人撤回上诉,其先前上诉已表明不再认罚,不应获得“认罚”后的从宽处罚,故不应撤回抗诉。2019年至2022年,全省检察机关因被告人“技术性”“投机性”反悔上诉而提出抗诉331件406人,其中被告人撤回上诉208件234人,检察机关同步撤回抗诉65件76人,检察机关撤回抗诉案件占此类抗诉案件的19.64%(件)、18.72%(人)。

3.检法对于被告人反悔上诉后检察机关能否抗诉存在较大认识分歧

根据《人民检察院办理认罪认罚案件开展量刑建议工作的指导意见》规定,对于认罪认罚的被告人仅以量刑过重为由提出上诉,因被告人反悔上诉致从宽量刑明显不当的,人民检察院应当依法予以抗诉。但司法实践中,大多数法官对此持不同意见,认为检察机关不能以抗诉权剥夺被告人的上诉权。在认定事实并无不当的情况下,对于检察机关仅仅以被告人认罪认罚后反悔上诉而引发的抗诉,法院一般不会采纳检察机关的抗诉意见。2019年至2022年,检察机关就认罪认罚案件共提出抗诉875件1267人,法院采纳抗诉意见后改判205件252人、发回重审65件97人。其中,对于检察机关因被告人反悔上诉而引发的抗诉,法院采纳抗诉意见后改判74件89人,仅占抗诉案件的8.46%(件)、7.02%(人)(见图4,7.02%约等于图中7%)。

4.检法之间就“量刑建议未得到采纳而引发的抗诉”如何处理意见不一

此类抗诉主要有两种情形,一种是法院未采纳量刑建议且没有给检察机关调整机会,检察机关认为违反法定程序而提出抗诉;另一种是法院认为量刑建议明显不当,但检察机关拒绝调整,检法存在量刑认识分歧。调研中,绝大多数法官认为,未建议检察机关调整量刑建议属于程序上有瑕疵或确有不当,但没有达到“可能影响公正审判”的程度,对检察机关的此类抗诉理由不应支持。因量刑建议明显不当未被采纳而引发的抗诉,则应具体情况具体分析。

(四)认罪认罚从宽办理质效有待提升

1.不起诉权行使不充分

2019年以来,检察机关提起公诉的认罪认罚案件,法院最终判处拘役、管制、免刑、单处罚金刑等轻刑的总人数占同期生效判决总人数的比例分别为39.95%、36.61%、33.21%、29.84%(见图5)。轻刑判决率虽呈逐年下降趋势,但占比仍较大。调研中,检察人员认为上述现象主要是由够罪即诉理念尚未完全清除,对于案件是否有起诉必要性,是否可以作出不起诉决定的实质性审查判断不充分,存在司法办案惯性、轻罪治理能力不足的问题,检察机关发挥审前把关和过滤分流作用还有提升空间。

2.不起诉后非刑罚处罚措施滞后

调研发现,有的检察机关在对认罪认罚案件作出不起诉决定后,不注意做好不起诉的“后半篇文章”,导致不起诉后非刑罚处罚脱节,还有的甚至出现刑事处罚与行政处罚倒挂现象,最为典型的就是对危险驾驶犯罪嫌疑人的处理。根据《道路交通安全法》规定,醉驾犯罪嫌疑人会受到吊销驾驶证的行政处罚,而酒后驾驶的行为人会面临暂扣驾驶证、吊销驾驶证或者行政拘留,并处罚款的处罚。因此,醉驾案件中部分被作相对不起诉处理的行为人,其受到的行政处罚反而轻于酒后驾驶行为人受到的行政处罚。对于这种因法律衔接问题导致行为和处罚不相适应的,需要司法机关和行政执法机关共同协调解决。

3.从宽处理无法减轻处罚或免除处罚

《刑事诉讼法》第15条规定认罪认罚可以依法从宽处理,从量刑角度而言,从宽处理包含从轻处罚、减轻处罚和免除处罚。我国的法定量刑情节类别一般由刑法直接规定,具体的从宽幅度再通过司法解释予以细化。然而,目前认罪认罚从宽仅列入《刑事诉讼法》的规定,没有写入《刑法》,认罪认罚的具体从宽类型没有从立法层面进行明确。《最高人民法院、最高人民检察院关于常见犯罪的量刑指导意见(试行)》中规定:“对于被告人认罪认罚的……具有自首、重大坦白……犯罪较轻的,可以减少基准刑的60%以上或者依法免除处罚……”从上述规定无法得出仅有认罪认罚即可减轻或免除处罚的结论。

三、轻罪案件适用认罪认罚从宽制度对策建议

(一)深化落实值班律师制度

1.充分发挥值班律师实质化参与作用

针对律师资源地区分布不均衡问题,各地检察机关可以联合司法机关积极搭建平台,实现市域范围内法律援助值班律师资源异地共享;针对值班律师参与积极性不足、实质化参与不够等问题,可以依托审查起诉阶段律师辩护全覆盖试点平台,将值班律师制度与法律援助制度有效衔接,对于审查起诉阶段没有聘请辩护人的四类案件实行通知辩护。同时,经被追诉人同意,可以允许值班律师转化为法律援助律师。这种衔接既尊重了被追诉人的意愿,又发挥了值班律师较早介入案件的优势,省去了新委托的辩护律师阅卷、会见等程序,节约了司法资源,提高了辩护效率,还一定程度保障了值班律师的经济利益。

2.完善值班律师经费保障

任何制度的良好运行都离不开经费的保障。目前,我省值班律师的经费大多由当地法律援助机构从法援经费中支出,值班律师经费与法援律师经费混同直接导致值班律师经费不足。各地司法行政机关可以积极争取党委政法委、财政部门支持,设立值班律师专项资金,将值班律师专项资金纳入各级政府的财政预算,专项资金数量随该地区值班律师运行状况和经济社会发展适时调整。各地可以结合自身经济发展水平和值班律师工作具体内容适当调整补贴标准,对于要见证签署认罪认罚具结书、主动会见被追诉人以及参与量刑协商的,因为值班律师承担的责任较重,可以在工作日补贴的标准上适当增加补贴；对于值班律师接受委托转为辩护律师的,则对应辩护律师的收费标准。

3.健全监督管理机制

加强与司法行政机关的沟通协商,同步构建值班律师履职激励制度,从值班律师的选拔、派驻与安排、定期考核等方面进行全方位管理与激励,通过补贴奖励、培训考核等方式激励值班律师履职的荣誉感与使命感,从而提高值班律师的服务质量与参与积极性。由法律援助机构每年或每季度向律师协会通报值班律师履职情况,对违反职业道德和执业纪律的值班律师依法依规处理。

(二)持续提升量刑建议精准化水平

1.明确“量刑建议明显不当”的审查标准

实践中,量刑建议明显不当成为法院调整量刑建议的主要理由。根据全国人大常委会法工委的解读,“量刑建议明显不当”的具体类型概括为:刑罚的档次、量刑幅度畸重或畸轻,以及主刑或附加刑适用错误,适用缓刑错误。司法实践中,有些地方检法结合实际,进一步细化量刑建议明显不当的类型划分。例如,浙江将“因承诺主动退赔退赃、主动缴纳罚金的悔罪表现而建议从宽但实际不履行的”情形纳入量刑建议明显不当;山东将“对共同犯罪的主犯、从犯认定错误的”情形视为量刑建议明显不当。各地的实施细则结合实际进一步细化了量刑建议明显不当的具体情形,契合实务中办案指引的需求,建议充分吸收实践中的有益探索,尽快以司法解释的形式明确“明显不当”的具体类型和审查标准。

2.修订完善量刑指导意见

目前,“两高”量刑指导意见仅涵盖23个罪名,难以满足深入推进量刑建议工作的需要,且随着社会经济发展,一些新型轻罪案件常见多发,且很多常见罪名的法律规定已经修改,亟需出台新的量刑标准。建议至少从省级层面进一步细化常见罪名量刑标准,实现量刑方法与裁量幅度、量刑规则的区域统一。积极探索新类型、不常见犯罪的量刑规则,逐步提升三年有期徒刑以上案件,以及不常见、新型、疑难、复杂案件确定刑量刑建议提出率,确需提出幅度刑量刑建议的,尽量缩小幅度范围,提升量刑结果的可预期性。由于量刑事实的动态性,可以根据个案情况和合理预期内的量刑情节变化,探索在具结书和量刑建议书中提出附条件的量刑建议,供法庭在审判环节根据情节变化选择采纳。同时,建议“两高”根据实务需要,逐步扩大和完善量刑指导意见中的罪名范围。

3.加强并规范量刑建议说理

“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第33条第2款规定,检察机关提出量刑建议,应当说明理由和依据。强化量刑建议说理,有助于规范量刑建议的标准和尺度,促进量刑建议与量刑裁判的良性互动,增加被告人对量刑裁判的接受度,从而提升认罪认罚从宽制度的整体治理效能。建议加强并规范量刑建议说理工作,要求各级检察机关紧紧围绕自首、坦白、立功、累犯、认罪认罚以及各种犯罪停止形态等量刑情节具体如何影响量刑进行分析与说理,并要求对影响量刑的基本事实和各量刑情节均应有相应的证据加以证明。

(三)正确处理被告人反悔上诉及检察机关抗诉的问题

1.加强对被告人反悔上诉的制约

认罪认罚案件中,大多数被告人在通过认罪认罚协商程序获得量刑从宽后会选择服判息诉,但仍存在部分被告人上诉以期获取较轻刑罚或者留所服刑,从而造成司法资源的浪费和诉讼时间的拖延。对于此类情形,需要通过简化救济程序、探索认罪认罚具结书的约束力等方法解决被追诉人反悔上诉的问题。

2.充分协调解决检法认识分歧

从刑事诉讼法及司法实践看,在认罪认罚案件中,检察机关之所以以量刑建议未被采纳为由提出抗诉,除了“量刑建议明显不当”内涵不清这一原因外,更是为了保障其量刑建议对量刑裁判的法定约束力。而一审法院在量刑建议外判处刑罚以及二审法院大都选择驳回抗诉、支持原判的实践表明,在处理认罪认罚案件量刑建议与量刑裁判的关系问题上,法院片面强调量刑裁判权专属于法院。建议检察机关加强与法院的沟通协调,通过同堂培训、联合调研、座谈交流等方式统一检法两家正确理解量刑建议权与量刑裁判权的关系,消除认识分歧。

3.适时出台认罪认罚抗诉工作指引

虽然《人民检察院办理认罪认罚案件开展量刑建议工作的指导意见》明确了对被告人仅以量刑建议过重为由上诉应予以抗诉,但是对于认罪认罚的被告人基于其他具体情形上诉能否提出抗诉未予以明确。因此,建议最高人民检察院适时出台认罪认罚刑事抗诉办案指引,就提出抗诉的条件、程序以及不予抗诉的情形进行明确,确保各地抗诉工作有章可循。

(四)充分释放从宽处理的激励效应

1.依法充分行使不起诉裁量权

充分发挥宽严相济刑事政策在轻罪治理中的牵引作用,引导检察官强化对认罪认罚轻罪案件的逮捕必要性、起诉必要性和羁押必要性的实质性审查,摒除机械司法、就案办案的司法惯性,促进治罪与治理并重。进一步加大故意伤害、交通肇事、敲诈勒索、盗窃等常见轻罪案件办案指引的贯彻落实力度,指导检察官敢用、会用、善用不起诉裁量权,规范和完善不起诉标准,在现有法律框架内探索适当扩大适用范围,将适用条件把握在“可能判处三年以下有期徒刑”的案件,充分发挥其诉讼过滤功能。只有依法、合理、有效行使不起诉权,对符合不起诉要求的案件作不起诉处理,才能更好地化解社会矛盾,提升轻罪治理的社会效果。

2.进一步完善不起诉的“后半篇文章”

湖北省检察院已出台《不起诉案件适用非刑罚处罚措施工作指引(试行)》,探索实行被不起诉人自愿承担增殖放流、补植复绿、交通服务、法治宣传、社区服务等公益性劳动或者服务等举措。根据案件不同情况,对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者其他处分的,向有关主管机关提出检察意见。为了从实质上解决醉驾刑事处罚与酒驾行政处罚“刑行倒挂”的现象,建议对《道路交通安全法》第91条进行修订,以便刑行更好衔接,真正实现制度的教育矫治功能。

3.对认罪认罚在刑法上作出体系化规定

《刑事诉讼法》第15条的规定为认罪认罚制度提供了程序法上的支撑,但认罪认罚仍然缺乏刑事实体法上的明确依据。认罪认罚可以依法从宽处理,是一个总括性从宽情节,还必须经过刑法的细化规定,才能符合司法适用的基本要求。考虑到认罪认罚从宽制度中的“认罪”范围比刑法意义上的自首、坦白的范围大,应该体系性地建构刑法量刑中的认罪认罚。因此,其一,建议对《刑法》第61条进行修改,增设有关量刑时需要考虑被追诉人认罪认罚的相关情况内容;其二,在《刑法》第67条(自首与坦白)、68条(立功)之后再增设消极自愿承认犯罪事实型认罪的相关规定。

来源：中外刑事法学研究

作者：王  莉，湖北省人民检察院第一检察部主任、三级高级检察官

        李芝龙，湖北省人民检察院第一检察部、四级高级检察官