尚权推荐SHANGQUAN RECOMMENDATION

关键词：反腐败；制度；刑事政策;犯罪治理

当今社会,政党国家化和国家政党化已经成为世界政体发展的主流。虽然政党是一个组织体系,国家是一个制度体系,惩治和预防腐败中,政党行为和国家行为有着不同的逻辑:前者基于组织纪律和政党意识形态;后者更倾向于法律和制度构建。但是,不同的国家有着不同的政党制度和国家体系。在我国,反腐败的政党行为与国家行为有着内在行为逻辑的一致性。西方的政党国家是基于政党运行现代国家而产生的,而中国的政党国家是基于政党建设国家而形成的。在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中,中国共产党对于整个中国社会具有特殊的意义与地位,我国的反腐败很大程度上由政党主导,我国的反腐史就是一部政党反腐史。1949年,中华人民共和国成立以后,中国共产党领导全国各族人民在建设中国社会的过程中,为建设一个廉洁高效的政府,始终不渝地坚持廉政建设,最后逐渐探索出符合现阶段国情的、标本兼治的反腐倡廉道路,初步形成了中国特色的反腐败理论体系和制度。

一、改革开放前我国反腐败制度的初建

从新中国成立到改革开放前,我国实行单一的公有制计划经济体制,政治上权力高度集中,国家与个人、中央与地方高度统一,个人的私欲受到较大程度抑制,犯罪的变化更多的体现了政治性。中国共产党高度重视反腐败工作,在反腐败的范式上沿袭了革命时期的思想反腐与运动反腐的方式。

在此期间,对于腐败的统计是一个困难的问题,1979年之前我国没有一部刑法对腐败作出明确的定义并区分腐败行为与其他违法行为,缺乏统计所依据的法律基础;加上统计意识淡薄、统计方法粗疏,部分年代统计数据精准性不高,这样的统计信息和今天法治语境下的统计结果相比会有所差异。

(一)社会主义改造基本完成时期(1949—1956年)

1949年到1956年是基本完成社会主义改造时期,是中国共产党第一次在全国执政的条件下全面开展反腐败建设的探索阶段。

新中国成立之初,中国共产党一方面学习管理国家、社会、城市的新本领,另一方面就是预防腐败,“可能有这样一些共产党人,他们是不曾被拿枪的敌人征服过的,他们在这些敌人面前不愧英雄的称号;但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击,他们在糖弹面前要打败仗。我们必须预防这种情况。”为了保证党的纯洁性与先进性,中共中央于1949年11月颁发《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》,并成立了以朱德为书记的中央纪律检查委员会,专司党的纪律。紧接着,1950年5月,中共中央针对党内存在的问题在全党范围内开展了一次大规模的整风运动。

新中国成立之初,绝大多数党员干部是廉洁的,但小范围内也存在着腐败现象,而且具有蔓延的趋势。据当时不完全统计,自北平和平解放至1951年底,在市属机构和企事业内部,查处涉嫌贪污行为的650人,贪污金额达到旧币15亿元,与此同时,上海市发生大小贪污案件3002件3230人,贪污金额达到旧币186亿元。出现这种情况,主要原因在于:其一,中国共产党执政地位的变化使得部分党员干部的思想发生变化,加之缺乏思想教育,使得其滋生出腐败享乐思想。其二,新中国成立初期,中央人民政府对国民党政府公务员采取留用政策,这些人员受到原有腐败作风的影响,在新政府中仍然贪污受贿。其三,新中国成立后,我国对私人资本采取利用、限制的政策,通过合理调整工商业,使之得到发展,但一些资本家唯利是图,采用一些不正当的手段腐蚀国家机关工作人员。如上海康王药房的老板王康年,曾向25个机关65个干部行贿旧币1亿多元。

1951年10月,中共中央决定在全国开展增产节约运动,在这一过程中发现了大量的贪污浪费现象,于是,中共中央于12月发表重要文件,决定在全国开展“反贪污、反浪费、反官僚主义”的“三反”运动。在“三反”运动中发现并揭发出一些资产阶级不法分子同国家机关工作人员进行勾结的贪污犯罪活动。1952年2月,私营工商业者中“反行贿、反偷税漏税、反盗骗国家财产、反偷工减料、反盗窃国家经济情报”的“五反”运动首先在各大城市开始,并且很快形成高潮。在此次“三反”“五反”运动中,查处了以刘青山、张子善为首的一批大案、要案。1952年4月,《中华人民共和国惩治贪污条例》出台,使“三反”“五反”运动有法可依。两个运动历时半年多结束,据统计,在“三反”运动中,因腐败被指控的人中,有75%的人被免于处罚,21%的人受到行政处分,只有3.6%的人因刑事犯罪而遭到起诉。因腐败被起诉的人数超过29万,但到最后只有9942人入狱。在被判以刑事处罚的人当中,有67人被判处无期徒刑,42人被判处死刑,9人被判处死缓。

“三反”运动主要关注揭发、惩治严重的贪污问题,对各级党政机关,尤其是基层组织中的官僚主义并未特别注意。于是,中共中央在1953年又发动了以“反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪”为主的“新三反”运动,此次运动使得各级党政机关中的官僚主义得到了遏制和一定的纠正,基本达到了此次运动的目的。

这一阶段也是我国反腐败体制初步建立的时期。1949年10月22日,最高人民检察署举行第一次会议,宣布最高人民检察署成立。1954年9月21日,新中国第一部《人民检察院组织法》通过,人民检察署正式更名为人民检察院,至1955年底,全国各级检察机关已基本建立起来。之后,人民检察院在惩治和预防腐败中付出了巨大努力,取得了显著成效。除此之外,1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定:县市以上的各级人民政府设人民监察机关。同年10月21日,中央人民政府政务院成立,同时决定设立人民监察委员会。1954年,第一届全国人民代表大会第一次会议举行,根据大会通过的《宪法》和相关法律规定,全国人大决定成立监察部。1949年11月,中共中央颁布了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》,开始设立党内的纪律机构。1955年3月,中共中央召开全国代表会议,决定将纪律检查委员会更名为监察委员会。

这一时期的犯罪呈现如下特点:①犯罪率为新中国成立后最低;②犯罪的政治色彩浓厚;③暴力性突出(针对国家政权和社会主义制度的政治性犯罪十分突出,武装抢劫、杀人等犯罪所占比例大,暴力性突出);④犯罪类型比较单一,以反革命犯罪和财产犯罪为主。通过政治运动反腐是主要形式。

在社会主义改造基本完成之前,党和政府的刑事政策也不断调整和变化。早在新民主主义革命时期,在中国共产党领导下的革命根据地就已经制定了一系列刑事政策,诸如镇压与宽大相结合;区别首要与胁从;对于死刑犯以外的罪犯采取感化主义,通过强制劳动改造,教育、感化、改造犯人;废止肉刑,禁止对犯人的一切不人道待遇,实行革命人道主义等。新中国成立之初,随着“三反”“五反”运动的开展、社会治安的强化和国家新生政权的巩固等一系列国家治理活动的推进,党和国家将革命战争年代提出的刑事政策进一步系统化和具体化,并根据新中国成立后的新情况及时调整了刑事政策,例如,由“惩办与宽大相结合”政策衍生出“少捕、少杀”“可杀可不杀的不杀,可捕可不捕的不捕”“坦白从宽、抗拒从严”“惩前毖后、治病救人”“打击少数,争取、分化和改造多数”等一系列具体的刑事政策;又如,“对于不是罪大恶极、不杀不足以平民愤的人宣告死刑、缓期二年执行,强迫劳动,以观后效的政策”;等等。这些具体政策在新中国成立之初的刑事司法中起着主导作用。

镇压与宽大相结合政策产生于战争年代并沿用至新中国成立之初,该政策明显具有政治斗争的色彩,主要用于解决敌我矛盾。“犯罪镇压(CrimeSup-pression)对策之形成在很大程度上受到了‘犯罪的本质是孤立的个人反对统治关系的斗争’的传统观点影响,是政治思维取代了法律思维,表现出一种对敌斗争的立场。”而当我国的主要矛盾不是阶级矛盾时,该政策的历史使命也就终结了。1956年9月,中国共产党第八次全国代表大会指出:“我们对反革命分子和其他犯罪分子一贯地实行惩办和宽大相结合的政策,凡是坦白的、悔过的、立功的,一律给以宽大的处置。”这是我国第一次正式将惩办与宽大相结合确定为基本刑事政策,并适用于包括反革命罪在内的所有犯罪。这一刑事政策的提出,标志着原来镇压与宽大相结合刑事政策的结束。这种转变是否就意味着犯罪镇压观已经完全消失在中国刑法视野中呢?其实不然,虽然这种犯罪治理对策不仅无法发挥出遏制犯罪的实际效果,而且与法律系统独立说相悖,将法律系统与政治系统混淆在一起,法律附属于政治,将刑法作为政治斗争的工具,但是,我国现行《宪法》第28条仍然有“国家维护社会秩序,镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动”的规定。由此可见,“犯罪镇压观”仍然在我国法律中有所体现,其去留存废还需继续探讨研究。

(二)全面建设社会主义时期(1957—1965年)与“文化大革命”时期(1966—1976年)

从1957年到1976年这20年是我国反腐败工作曲折发展的时期。1956年党的八大前后,我国在探索反腐败方面,提出了许多新思想和新方针,取得了不少成果。但是在接连不断的政治运动中再次出现了干部贪污、浪费和官僚主义问题。面对出现的问题,1961年1月的中国共产党八届九中全会上,毛泽东同志重新倡导调查研究、实事求是的作风。党内也采取了诸如坚持民主集中制、加强监察工作、加强干部管理、加强制度建设等措施来发展经济、稳定社会、加强廉政建设,取得了一定效果。随后,在1963年至1966年开展了3年多的农村“四清”(清理账目、清理仓库、清理财物、清理分工)和城市“五反”(反对贪污盗窃、反对投机倒把、反对铺张浪费、反对分散主义、反对官僚主义)运动,此次运动对于整治干部作风和打击贪污腐败起到了一定作用,但是,“以阶级斗争为纲”混淆了两类矛盾,出现了一些冤假错案。1969年中国共产党第九次全国代表大会以后,中国共产党又在全国范围内掀起了“一打三反”运动,即打击反革命破坏活动、反对贪污盗窃、反对投机倒把和反对铺张浪费,但限于当时的政治情况,此次运动并没有取得应有的效果。

1966年至1976年。我党也一直坚持反腐败,但主要以政策和理论作为腐败行为定罪量刑的依据。对这一时期的腐败问题及其程度,很难用相关数据作出测量。一是目前披露的数据看不全面,犯罪黑数(BlackFigure)较大;二是无法进行系统完整的犯罪案件记录,即使有披露也很难有说服力。从目前获得的资料显示,20世纪60年代初,司法系统办理的经济犯罪案件数量经历了大幅下滑,但腐败仍然很严重。例如,1963年1月至7月,河北、山西、湖南、广东、辽宁、黑龙江、四川等12个省共查处250252件投机案件,其中,有827起案件的涉案金额超过了10000元,26105起案件的涉案金额居于1000元至10000元。在江西,省级检察院于1960年发起一次“新三反”运动,发现23679人存在着形式多样的腐败行为,其中2853人的涉案金额在200元至1000元,208人的涉案金额超过1000元。

基于前述分析可知,新中国前30年反腐败的特点就是思想反腐与运动反腐。所谓思想反腐,即反腐败依靠思想教育,包括形势教育、阶级教育、党性教育和党的基本理论教育,以肃清腐败的根源。所谓运动反腐,即反腐败不是依靠专门机关,不是依靠制度建设,而是靠党和政府自上而下发动和领导的群众运动,靠群众检举揭发来惩治腐败行为。思想反腐抓住了腐败的根源之一,但不是全部,而且这个时期,对于腐败成因的认识带着浓厚的阶级色彩,也使得其成效有限。疾风骤雨式的运动反腐,在一定时期取得了成效,但是成效是短期的,缺点也很明显。

二、改革开放以来我国反腐败制度的不断完善

1978年,党的十一届三中全会提出党的工作重心转移到经济建设上来,同时,也提出搞好党风廉政建设的重大任务。之后,中国的经济基础、社会结构、思想方式和价值观念等方面都经历了一场重大变化。经济方面,一是经济所有制结构由单一的公有制转变为多种经济形式并存,个体、私营和外资企业迅猛发展,在国民经济中所占比重越来越大,在一些地区甚至超过了公有制。所有制结构的改变,直接导致了分配方式的转变。二是经济模式由计划经济向市场经济转变,市场经济在资源配置、调节生产和消费体系中发挥着越来越重要的作用。法治建设方面,公检法获得重建,刑法、刑事诉讼法等一系列法律得以颁布,并依据形势需要不断修改完善,反腐败进入有法可依的法制反腐阶段。“中国已经逐步实现了全方位、多层次的整体对外开放格局,中国日益同国际政治经济文化体系融为一体,由封闭、独立转化为开放和互相依赖。中国人的思想方式和价值观念正变得多元化、复杂化。民主、科学和法治观念深入人心的同时,专职、愚昧和漠视法制的落后思想以新的形式和内容存在于众多人的思想观念中。人们日益注重个人价值的实现。在勤俭、重知识、重家庭、重孝道等传统美德依然被推崇的同时,拜金主义、享乐主义已经渗入社会大众意识的深层。中国社会的一系列深刻变革,决定了这一时期的犯罪现象所特有的严峻性和复杂性。”

(一)改革开放初期(1977—1992年)

从1977年到1992年的改革开放初期,我国的反腐败工作可以分为两个阶段:第一阶段是从1978年12月到1982年9月,主要侧重于反腐败机构的恢复与反腐败法制的建设;第二阶段是从1982年9月到1992年初,主要侧重于反腐败制度的巩固与拓展。改革开放初期,反腐败的范式开始从改革开放前的思想反腐与运动反腐转向制度反腐。

1.1978—1982年

1978年党的十一届三中全会的召开对于反腐败具有重要意义:一方面,在指导思想上拨乱反正,回归理性;另一方面,重建了中央纪律检查委员会。在此基础上,党的各级纪律检查机关和公检法机关陆续恢复,逐步走上工作正轨。1979年《刑法》与《刑事诉讼法》颁布,并于1980年1月1日正式实施,1980年中央决定组建中央政法委员会,1982年颁布《宪法》,这使得反腐败有了组织基础与法律基础,法制的恢复与健全极大地推动了党的反腐败工作。1979年《刑法》第1条将惩办与宽大相结合刑事政策作为刑法制度的根据,贯穿于整个刑法内容,使得这一政策具体化与条文化,标志着这一刑事政策的进一步完善,并且在立法和司法工作中得到切实的贯彻,开始发挥应有的指导意义。

1978年,检察机关重新建立以后,查办与提起公诉的腐败案件逐年上升。特别是1979年,中央决定在广东、福建两省设立经济特区,以吸收外资、学习外国的先进技术和经营管理办法。随之,两省经济十分活跃,外贸出口创汇大幅增加。但是,在两省沿海一些地方也出现了大规模走私、诈骗等严重经济犯罪活动,一些领导干部经不起物质诱惑,或是接受贿赂、玩忽职守、查办走私等犯罪不力,或参与其中、同流合污,使得刚刚开始的对外开放政策受到严重的干扰和破坏。经翻阅资料,自1980年始有数据可考,1980年1—9月查办的腐败案件为4400件,1982年1—9月查办的腐败案件为32605件。不仅腐败案件发案率大幅上升,而且在这一时期,我国犯罪数量和犯罪率也连年大幅度上升,严重影响了社会安全感。1978—1981年全国发生的各类刑事案件和犯罪率年均增长率分别高达18.5%和16.7%;全国平均每年发生的各类刑事案件为71.3万起,比改革开放之前全国平均每年发生的各类刑事案件高1.4倍,按人口平均,犯罪率为7.2起/万人,比改革开放之前的犯罪率高63.6%。

2.1983—1992年

这一时期反腐败在前期着重于制度重建的基础上,主要侧重于一些制度的巩固与延展,遵循只要出现什么问题就制定什么样的条规制度来加以校正的原则,颁布了大量的防范和惩罚腐败的党纪条规。

在此期间,面对日益严重的犯罪形势与腐败问题,1982年中央决定开展打击经济领域中的违法犯罪活动。接着,1983年8月,中央作出了严厉打击严重犯罪活动的决定;同年9月全国人大常委会颁布了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》,开始了为期3年的“严打”。第一次“严打”的短期效益是明显的,1983年至1986年,我国犯罪总量处于低水平,呈现负增长或低速增长态势,是1978年以来刑事犯罪的低谷。但事实证明,仅仅依靠“严打”并不能长期有效地治理犯罪。“如果说‘严打’的效果是迅速的、明显的,它又必定是暂时的、不巩固的。‘严打’结束以后,犯罪逐步开始大幅反弹。”1986年,全国人大常委会作出了设立监察部的决定,恢复并确立了国家的行政监察体制。

从犯罪类型上看,这一时期的突出特点是经济犯罪(以获取物质利益为目的,发生在经济领域、以国家工作人员为主要主体的犯罪)与不正之风交织在一起,互相影响、相互作用,来势凶猛、十分猖獗。另外,随着1983年“严打”开始,腐败犯罪呈现下降并持平的状态,直到第一次“严打”结束。随之,腐败犯罪案件大幅反弹。据统计,全国各级人民法院受理的各类经济犯罪案件,1983年为51486件,1984年为46625件,1985年为48400件,比1984年上升3.8%,1986年为71833件,比1985年上升48.4%。而且,经济犯罪的大案、要案明显增加,呈不断上升趋势。全国各级检察机关立案侦查的经济犯罪大案、要案中,1984年为2100件,1985年为3472件,比1984年增加1372件;1986年为13888件,比1985年增加3倍,占同年立案侦查的经济犯罪案件的28%。热点经济管理部门,如银行系统的工作人员利用手中掌握的权力和工作之便,索贿受贿、滥收好处费、手续费;偷支挪用储户存款、自批自贷、互批互贷、冒用贷款,套取低息或无息贷款,然后转手高息贷出,或者无偿占用企业资金,利用贷款敲诈勒索等。在经济犯罪中,贪污贿赂犯罪的增加速度惊人,1983年全国立案的贪污、贿赂犯罪案件总数为22521件,比1982年下降7000多件;1984年为22490件,与1983年基本持平;1985年增至28195件,1986年猛增至49657件,达到改革开放以来贪污贿赂犯罪的第二个高峰。其中重大案件则一直直线上升,1983年为2120件,1984年为2243件,1985年为6249件,比1984年增加1.8倍,1986年为13888件,比1985年增加1.2倍。重大案件的比例,1983年为9.4%,1984年为10%,1985年为22.1%,1986年为28%。从犯罪区域来看,各地经济发展速度的差异造成犯罪现象地区分布上的特征日益明显,东南沿海地区经济活跃,贪污贿赂犯罪的增长率也远远高于其他地区。

1989年6月,党的十三届四中全会决议指出,尤其要大力加强党的建设、坚决惩治腐败。同时,集中查办了一批党内违纪案件,1989年各级纪检机关共查处违纪案件197424件,比1988年增加一倍多,处分党员158826人,占全国党员人数的3.2‰。紧接着,1989年8月,最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》,掀起了反腐败的高潮。在此期间,检察机关受理腐败线索133765件,向检察机关投案自首的贪污贿赂犯罪人员25544人,其中,贪污、贿赂金额在万元以上的有3935人,县处级以上干部742人,司局级干部40人,副省级、副部级各1人。1989年8月,广东省人民检察院在全国率先建立反贪污贿赂工作局,作为反腐败的专业机构。之后,各地陆续建立了反贪污贿赂的专门机构,这对于打击腐败犯罪、促进廉政建设起到了积极作用。之后,反腐败进入快车道,检察机关反贪污贿赂机构查处了一大批在社会上有重要影响力的大要案,比如原海南省委副书记、省长梁湘,原新疆维吾尔自治区政府副主席托乎提·沙比尔,原铁道部副部长罗云光,原首都钢铁公司党委书记管志成等腐败案件,在一定程度上遏制了腐败的蔓延,取得了一定的效果。

从1978年党的十一届三中全会开始,我国反腐败进入了权力反腐模式。所谓权力反腐,就是利用国家强制力对腐败行为进行严厉打击,以惩治带动预防,其突出特点就是颁布了众多的反腐败党纪条规和法律来严厉打击腐败分子和纠正不正之风。据学者统计,仅仅从1979年到1982年,全国人大常委会就陆续制定了《刑法》等有关反腐败法律、法规300余件。在这十余年间,通过立法,一张反腐败的法制网已经逐渐形成,新中国成立之初的以敌人斗争为基本立场的犯罪镇压对策观被否定。但是,出于维护社会秩序的考虑,在重建法制的过程中,在犯罪对策上确立了以报应打击为基本立场的犯罪惩治对策观。犯罪惩治(CrimePunishment),即强调运用严厉的刑罚手段以及与刑罚具有类似作用的诸制度,并以惩治犯罪人为核心策略来实现反犯罪的犯罪对策。在报应打击的犯罪惩治对策观下,我国1979年《刑法》必然无法发挥“对犯罪政策应有的界限作用”(李斯特语:刑法是刑事政策不可逾越的界限),使我国当时犯罪惩治的对策定位难以受到刑事法治的应有约束,最终出现一定的偏颇、严苛,过于倚重刑罚方法(特别是严重刑罚方法)来惩治犯罪。后来,国家也发现这种反腐败方式存在的不足。自此,国家在犯罪惩治之外开始探索更为科学的犯罪对策。

(二)改革开放深入时期(1993—2012年)

1992年召开的党的十四大提出了“建立社会主义市场经济体制,以利于进一步解放和发展生产力”的改革目标。此后,社会主义市场经济体制逐步确立和发展,我国的经济和社会保持了平稳快速发展的良好局面。从1992年党的十四大到2012年党的十八大这20年,我国经济快速发展。在这20年里,一方面,我国对反腐败进行了积极的探索,采取了一系列措施,取得了一定的效果。1993年,中纪委、监察部合署办公,开始逐渐形成新的反腐败制度,即党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众的支持和参与的反腐败领导机制。这期间,国家根据反腐实际需要制定了一批党政廉洁建设的法律法规,如《中国共产党纪律处分条例(试行)》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》《中国共产党党内监督条例(试行)》等。党的十五大以来,党中央高瞻远瞩地提出依法治国、从源头上治理腐败的策略。从1998年开始,通过实践改革和法治建设,国家打出一系列反腐败组合拳,包括大力整顿金融、证券、股票、房地产市场;军队、武警队伍和政法机关与所办经营性企业彻底脱钩,党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩等,这些措施有力推进了反腐败工作。2002年至2012年的10年间,我国致力于构建和完善具有预防、教育、监督、惩治等功能的制度化的反腐败体系。同时,党中央提出要完善党员领导干部报告个人有关事项制度,加强对配偶子女均已移居国(境)外的公职人员的管理,进一步规范离退休领导干部在企业和各类学会、协会、基金会任职行为,严格选人用人制度,这种多举措共同发力的反腐败措施对于及时遏制、消减腐败行为起到了积极的作用。另一方面,由于这一时期属于旧体制被打破和新体制初建时期,我国反腐败机制还不够完善,使得贪污腐败的机会大大增加,腐败犯罪易发多发,其中既有省部级以上“大老虎”,也有村镇干部等“小苍蝇”。由于对腐败保持的高压态势不足,查处腐败的力度不够等,腐败蔓延严重,人民群众对反腐败工作不满意。

在此期间,我国刑事法律不断修改完善:在刑事程序法方面,1996年《刑事诉讼法》进行修改,并于2012年又进行了重新修正;在刑事实体法方面,1997年修改了《刑法》,对贪污贿赂犯罪与渎职犯罪各单列一章,之后的十余年间,为了适应不断变化的社会需求,我国《刑法》以修正案的方式不断进行修改,其中不少内容是对反腐败法律的修改完善,通过修改严密了法网,加大了对腐败犯罪的打击力度。那么,此时期的腐败犯罪是否得到有效控制呢?可以说,对此阶段的腐败状况进行正确评价是一个困难的问题。目前从可获得的资料看,还没有官方的评价。从学者的论述来看,主要分为两种观点。

1.腐败加剧论

这种观点认为我国腐败处于越来越严重的状态,此观点的论据主要有以下三方面。

(1)高级别腐败的数量不断增加。1979年至1997年,在检察院每年提起公诉的所有经济案件中,重大案件所占比重不断增加,从1980年的2%提高到1982年的12%,再到1986年的28%。但到了1992年,这个比重骤然提高到40%。1995年,重大案件在当年经济案件中所占的比重达到了50%。1997年,这个比重继续增加,占到了案件总数的2/3。由于1997年刑法提高了重大案件的立案标准,重大案件在经济案件中的比重一度降低,但很快呈现反弹趋势,比如2007年,在检察机关提起公诉的经济案件中,重大案件占比又恢复到接近2/3的状态。

(2)高级别官员的数量大幅提升。1988年至1990年,涉嫌经济腐败犯罪的县处级以上的党员干部从190人增加到1100多人,到1996年增加到近2500人,1996年之后一直徘徊在2500人左右。根据检察机关公布的职务犯罪的数据可以发现,在检察机关提起公诉的经济案件中,有1/10的案件涉及县处级及以上级别的党政干部,其中,在被起诉的官员群体中,县处级干部占多数。

(3)每起公诉案件追回的资金数额不断提高。1979年为1200元,1980年增加到2400元。20世纪80年代,平均每起公诉案件追回的资金数额持续提高,20世纪80年代初为4000元,20世纪80年代末为10000元。1993年,这个数额突然增加到了近40000元,到1999年增加到140000元。稳定了数年之后,2006年继续增加,超过225000元,到2007年又达到273000元,这个数额是1979年的228倍。当然,通货膨胀弱化了这个增长幅度产生的恶劣影响。但即便考虑到通货膨胀这一因素,从实际价值来看,2007年每起案件追回资金数额仍然是1979年的50多倍。

根据我国社会转型情况和检察机关反贪部门的数据可以发现,尽管我国总体腐败程度在改革启动后立即呈现出了上升趋势,但直到20世纪90年代初,高级别、高风险的腐败才开始迅猛增加。

2.腐败控制论

这种观点认为中国成功控制住了腐败。典型的如我国学者李辉从客观测量法的缺点,即腐败案件暴露率仅仅反映的是反腐败的情况而不是腐败的状况出发,指出由于腐败行为本身的隐蔽性,实际腐败率是一个无法观测的数据。该学者以主观测量法得出的数据为依据,提出了中国“在不影响国家政治稳定和保持经济高速增长的前提下最大限度地控制腐败”的观点。理由在于以下几个方面。

(1)国际组织关于我国的腐败指数测评整体上呈上升趋势。首先,按照透明国际组织的“清廉指数”CPI的排名,从1995年到2010年,中国得分呈现出微微曲折但缓慢爬升的趋势,仅从CPI指数的变化分析,我国的腐败并没有越反越严重,反而呈现出腐败行为得到明显遏制的趋势。从反腐败的成效来看,仅仅是抑制CPI指数曲线不呈现下滑趋势就已经反映出反腐败取得了良好成效,而CPI指数曲线持续向上攀升则更进一步说明了我国廉洁程度不断提高、腐败行为持续减少的向好状况。其次,根据世界银行发布的“世界治理指数”WCI(这个数据从责任、政治稳定、政府效率、管制质量、法治和腐败控制等五个方面测量一个国家的治理绩效)可以看出,自2005年开始,我国的腐败控制指数也是不断上升的。

(2)比较视角下我国反腐败绩效明显。与其他国家和地区相比较,可进一步反映出我国反腐败工作的成效和不足,主要有以下几个视角:其一,与同等规模国家比较。一般情形下,国家规模与治理难度呈正相关,国家规模越大,治理难度越高,对反腐败机构的要求也越高。印度与中国人口数量比较接近,而加拿大、美国、俄罗斯的国土面积与中国为同等规模,与这些国家相比,中国的CPI处于中间位置。从趋势上看,中国与印度的反腐败绩效处于平缓上升的趋势,而俄罗斯和美国则不断下滑。其二,与市场转型国家比较。有学者认为,我国从计划经济体制向市场经济体制转型过程中,释放出大量的寻租机会,导致腐败行为不断增多。例如,与白俄罗斯、土库曼斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、越南、乌克兰、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、波兰、俄罗斯、立陶宛、匈牙利、捷克、爱沙尼亚这14个国家相比,中国的CPI排在第6位,前面5个国家分别是爱沙尼亚、匈牙利、波兰、立陶宛和捷克。而在排名前6位的这些国家中,中国的国家规模是最大的,如果综合考虑这两种因素的话,中国反腐败绩效排名在所有经历经济转型的国家中是相对靠前的。其三,与经济增长速度较快的国家比较。通常情形下,腐败与国家的经济增长速度之间有着微妙的联系,经济增长速度较快为腐败行为提供了更多的可掠夺对象,因此,这类国家的腐败行为通常比较严重,对于反腐败的要求也就越高。2008年GDP增长率居前16名的国家中,卡塔尔、安哥拉、东帝汶居前三位,中国居第16位;而在这些国家的CPI排名中,中国仅仅低于卡塔尔,与秘鲁并列第2位。这说明我国在保持较高的经济增长速度的同时,又把腐败抑制在了一个较低的水平。

由于腐败的两种测量方法本身所具有的局限性,对一国腐败的测量具有一定的局限性与不科学性。如前文所述,腐败案件的方法、过程、结果等都具有较强的隐蔽性,特别是贿赂案件“一对一、现金交易”的特点,使查处案件具有一定的滞后性,所以腐败案件的犯罪黑数比普通刑事案件还要高,这使得以腐败案件的查处率、起诉率等暴露率为指标的腐败状况测量法得出的结果与实际腐败率差距较大。主观测量法是以人对腐败的主观感知而不是实际情况来测量的。目前,在没有更加科学的其他方法的情况下,我们应该将两种犯罪测量方法得出的结果结合起来使用,根据对较长时间的犯罪现象的动态分析,较为合理地判断我国的腐败状况。一方面,我们应该清醒地看到,我国在全球经济一体化、社会复杂多变的情况下,反腐败取得了不错的效果,在一定程度上阻止了腐败的蔓延;另一方面,从腐败暴露情况看,我国反腐败的状况还不容乐观,从党的十八大以来腐败的查处情况看(这些案件都发生在此期间),腐败呈现行业性、群体化等特征,必须进一步加大反腐败的力度,在保证经济发展的情况下,既要反腐败,又要确保政权、社会不失控。

在此阶段,中国共产党在总结经验、科学判断形势的基础上,强调反腐败要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,反腐败模式从权利反腐转向体系反腐。体系反腐注重制度的体系化建设,追求惩治与预防的长效机制。体系反腐不再简单依靠党的意识形态教育和国家的强制力措施,而是利用法制建设与民主监督的长效机制寻求个人以及社会整体规范意识的建立。

改革开放以来,我国处于强烈的社会转型过程中,社会治安形势面临严峻考验,刑事犯罪活动猖獗,腐败案件易发多发,“严打”的效果不佳,使得政界与学界开始反思我国的犯罪惩治观,从而提出了社会治安综合治理政策,表示我国由犯罪惩治向犯罪防控对策的转变。犯罪防控,或称犯罪控制(CrimeControl),着眼于对犯罪场(现实场与心理场)的控制,在强化犯罪人和潜在犯罪人以及一般公众服从国家权威、畏惧刑罚的同时,通过对社会的整体控制,促使人们遵守社会规范与维护社会秩序,最终把犯罪控制在正常范围内。犯罪防控观的提出标志着我国从传统的一元化镇压、惩罚或打击开始向惩治与防控并重的立场转变,也标志着我国犯罪对策中注入了更多的科学元素,将犯罪问题的解决视为一项宏大的社会工程,涉及诸多部门,包含众多措施,经历众多环节并广泛吸纳社会力量,运用多元手段并试图消除犯罪的土壤,这都表明我国的犯罪对策正趋于科学与理想。我们也应该清醒地看到,虽然提出社会治安综合治理,但是以集中整治、专项治理为名的“严打”“类严打”仍然在实践中存在,这与常态社会中的以刑事司法为核心的法治理性以及综合治理中的社会参与要求之间还有不小差距。我国社会治安综合治理中的“治理”实为国家在面对犯罪问题时的管理与对接,与现代意义上的“治理”无论是在理论上还是在实践上均未实现有机对接。

(三)党的十八大以来(2013年至今)

1.2012—2016年反腐的强化

2012年11月,党的十八大召开。之后,我国的反腐败提速,既打“老虎”又抓“苍蝇”,对反腐败采取高压态势,查处了一批大案、要案。

第一,惩治“老虎”不放松。查处了一批省部级以上要案,数量之多,级别之高,前所未有,表明了国家反腐败没有死角的决心。

第二,小贪小腐不放过。隐藏在群众身边的“苍蝇”腐败涉及社会生活的各个方面,直接侵害了民众的利益,具有严重的危害性。在严厉打“老虎”的同时,也要打“苍蝇”,保证反腐败的“零容忍”。如2013年各级纪检监察机关共接收信访举报1950374件(次),其中检举控告类1220191件(次)。立案172532件,结案173186件,处分182038人。其中,给予党纪处分150053人,给予政纪处分48900人。2013年全国纪检监察机关立案件数、结案件数、给予党纪政纪处分人数,分别比2012年同期增长11.2%、12.7%、13.3%。2014年各级纪检监察机关共查处违反中央八项规定精神问题53085起,处理71748人,其中给予党纪政纪处分23646人。

针对多年以来涉嫌腐败的人员外逃较多的情况,我国积极开展抓逃工作,在2014年以来开展的“猎狐”行动与“天网”行动中,抓获多名外逃腐败分子。最高人民检察院反贪总局也提出了“抓好国际追逃追赃与境内追逃追赃工作,建立完善防逃机制,积极探索运用违法所得没收程序加强追赃工作,切实增强国际追逃追赃工作成效”的工作思路。据统计,最高人民检察院自2014年开展专项活动以来,截至2016年7月,已从37个国家和地区成功抓捕劝返外逃职务犯罪嫌疑人141人。

2.2016年以来的新时代反腐

2016年,我国启动国家监察体制改革。“国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革,是强化党和国家自我监督的重大决策部署。”2016年11月,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,将过去分散于各级监察机关、政府的预防腐败机构和审计机构、各级检察机关查办和预防职务犯罪的职能进行整合,实行监察体制改革,设立监察委员会,建立集中统一、权威高效的监察体制。以上述三个省市为试点,然后向全国铺开。2017年11月开始,国家监察体制改革工作在全国推开,改革逐步深化。随之,配合监察体制改革,对相应的法律、法规进行了修订和新立,比如颁布了《监察法》,修改了《宪法》和《刑事诉讼法》。国家监察体制改革使我国的反腐败能力上了一个台阶,改变了以前由检察机关主导反腐这种“小马拉大车”的尴尬局面,理顺了反腐败治理主体的关系和工作机制,使我国的反腐主体、反腐力度、反腐机制和反腐法治化水平有了明显的改变,在我国反腐败机制建设方面具有里程碑的意义。

进入新时代,随着国家监察制度的重构和反腐败法律的完善,查处的违法违纪党员干部数量开始有所增加,统计数据显示,党的十八大至党的二十大之间的十年,全国纪检监察机关共立案464.8万余件,其中,立案审查调查中管干部553人,处分厅局级干部2.5万多人、县处级干部18.2万多人。值得注意的是,各级监察委员会在办案过程中,并非以立案审查为主要抓手,而是坚持惩前毖后、治病救人的工作方针,综合运用“四种形态”批评教育帮助或者党纪法律处理等,最后被立案查处的只是极少数。例如,2022年,全国纪检监察机关共接收涉及纪检监察干部问题线索或反映2.21万件(次),运用“四种形态”批评教育帮助和处理纪检监察干部1.79万人(次)。其中,运用第一种形态批评教育帮助1.54万人(次),运用第二种形态处理2000余人(次),运用第三种形态处理330余人(次),运用第四种形态处理161人(次)。在此阶段,以卢建平教授为代表的刑法学者将世界先进的犯罪治理理论与我国的司法实践相结合,敏锐地提出了“治理观”是犯罪治理的科学之道,即我国早在社会治安综合治理政策中就已经使用了“治理”一词,其内涵又与现代治理理念大不相同。由此可见,这二者的统一必须通过治道变革来实现,即从传统的“综合管控”走向现代的犯罪治理。从1981年党中央第一次提出“综合治理”,到1991年《关于加强社会治安综合治理的决定》出台以及“中央社会治安综合治理委员会”(该委员会2011年更名为“中央社会管理综合治理委员会”,2014年又改回原名)成立,再到十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》确立“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标,意味着:随着我国社会转型的逐步深入,人们对公共事务与治理实践的认识也在不断深化,犯罪这一公共事务的治理需要从实际运行上的综合“管制”转变为真正意义上的综合“治理”,需要把现代化的治理理论运用到我国犯罪治理的制度设计和运行过程中。治理理论的优势在于对犯罪原因的综合分析、准确定位、方法多元。党的二十大报告进一步指出:“深化标本兼治,推进反腐败国家立法,加强新时代廉洁文化建设,教育引导广大党员、干部增强不想腐的自觉,清清白白做人、干干净净做事,使严厉惩治、规范权力、教育引导紧密结合、协调联动,不断取得更多制度性成果和更大治理效能。”党的二十大报告充分肯定了治理理念,并为下一步的反腐败工作指明了方向。未来,我国将进一步严密反腐败法网,加强反腐败国际合作,完善一体化追逃防逃追赃机制,推动反腐败工作机制向着科学化、现代化的方向前进。在反腐败领域,治理理论将推动反腐败机制更加完善,反腐败成效更加巩固,党同人民群众的血肉联系更加亲密,中华民族伟大复兴的目标更加接近。

三、结语

反腐败是一项复杂、艰巨的工作,与一个国家的国情、发展阶段、政治制度、法治建设等多种因素息息相关。从新中国成立70余年的历史可以发现,我国的反腐败经历了艰辛曲折的过程,不同时期反腐败工作的制度和政策有很大不同,总体而言,我国经历了从依靠政策反腐到依法依规反腐,反腐败法律从无到有再到精,反腐败方式由粗放到精准,反腐败治理体系不断完善,治理能力不断提高。这说明党和国家的反腐内在逻辑是一致的。中国共产党不仅自身能够永葆纯洁性、先进性和战斗性,而且能够把国家的反腐败机制建设好、巩固好;同时,反腐败法网的细密、机构的精改、工作的深入,也体现出中国特色社会主义制度在不断完善,国家治理现代化在不断推进,“党运用法治方式领导和治理国家的能力显著增强”。随着我国进入新时代,反腐败制度建设也将取得更大的成效。

来源：中外刑事法学研究

作者：罗猛，中国交通建设集团有限公司执纪审查室主任、法学博士、 博士后