尚权推荐SHANGQUAN RECOMMENDATION

2008年底中央政法委员会出台的《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》及分工方案中提出了职务犯罪案件逮捕权改革方案。2009年9月4日最高人民检察院正式下发《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》（下简称《规定（试行）》），决定在全国试行职务犯罪案件逮捕权上提一级改革，即省级以下（不含省级）检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当报请上一级检察院审查决定。对于此项改革理论界存在不同看法，支持者寄予厚望，认为其可以有效解决检察机关自侦案件批捕权缺乏中立性的问题，加强上级检察院对下级检察院查办职务犯罪案件工作的监督制约，提高检察机关的执法公正性和公信力。也有观点对此项改革的效果有所怀疑，认为其只是检察机关应对外部压力的权宜之计，受各方因素制约，不会达到预期目的。如今，此项改革已经实施近四年，成效究竟如何，存在哪些具体问题，有待有说服力的研究和评判。笔者试图通过研究上提一级改革后的上下级检察机关的互动关系，关注制度具体运作过程中的实际影响因素，检视改革在实践中的真实运作状态，并据此提出相关建议，以期对职务犯罪审查逮捕制度改革有所裨益。

一、“上提一级”改革具体现象梳理——以A省检察系统情况为分析样本

笔者于2012年8-10月调研了中部地区省份A 省的三级检察机关，A 省地处中国东部、黄河下游，是中国大陆东部的南北交通要道，全省常住人口为9000万左右，共17个地级市、140个区县。省院为笔者的调研提供了较多便利，使笔者得以在其三级检察机关进行了比较深入的调研，研究方法为个别访谈、座谈、查阅卷宗及内部调研材料等。这种研究显然有其局限性，我国各省的实际情况千差万别，很难根据单一情况对全国的情况作出概括，但A 省是中国东部大省，地域跨度较大，其“上提一级”改革实践在全国范围内具有一定的代表性，再与其他省市情况相对照，可以管窥全国范围的普遍情况。

（一）改革获得的正向效果

1.不捕率、捕后起诉率和判决率均有上升：逮捕决定的理性化程度有所提高

笔者将改革前一年与改革后三年A 省职务犯罪案件的立案、报捕及决定逮捕情况进行了对比，并对照了高检院公布的同期全国平均情况：

通过同期数据对比可以看出，改革实施第一年，A 省各级院自侦案件的报捕率与前一年相比有明显下降，其后两年有所回升，但没有超过改革前的水平。报捕率下降的主要原因是逮捕权“上提一级”后一些明显不符合逮捕条件的案件不再轻易报捕，下级院随意采取逮捕措施的现象得到了遏制，报捕阶段自动形成了分流机制，对报捕案件起到了首轮过滤作用。同年，A 省职务犯罪案件不捕率同比上升8.2个百分点，甚至高于全国7%左右的平均水平，这表明由上级院对于报捕案件的审查标准趋严，职务犯罪案件审查逮捕的监督制约力显著增强，吻合改革设定的预期目标。改革实施的后两年，A 省报捕率呈回升趋势，不捕率呈下降趋势。这也符合制度改革的一般规律。第一年对改革贯彻得最为严格，侦查部门因担心报捕被拒，不得不通过调整侦查策略、强化捕前取证来提高报捕质量。经过适应和调整，改革实施的后两年，侦查部门已基本适应上级侦监部门对逮捕标准的要求，报捕案件质量上升，通过审查的信心增强，所以报捕率比改革后的第一年明显回升。相应的，改革实施后两年的不捕率有下降趋势，但仍然高于改革前水平，说明报捕、批捕质量均有提高。

除批捕率外，逮捕后的处理情况也是衡量逮捕质量的重要参照，是“上提一级”改革效果的重要验证指标。调研显示，“上提一级”改革以来，A 省各级检察院没有出现捕后撤案和捕后无罪案件，捕后不诉、捕后判处徒刑缓刑及以下刑罚人数同比均有不同程度下降，捕后判处3年以上有期徒刑及无期徒刑、死刑缓期执行的人数有明显上升，说明逮捕人员中轻刑犯比例有所减少，重刑犯比例有所上升，逮捕的合理性有所提升。A 省的一次摸底调研显示，“上提一级”改革以来，该省各级检察院没有出现捕后撤案和捕后无罪案件，2009年10月—2012年3月期间，在全省查办的职务犯罪案件捕后人员中，判处徒刑及以下刑罚或缓刑的人数与改革前同期（2006年10月—2009年3月）相比下降10.8%，判处3年以上至10年有期徒刑、10年以上有期徒刑、无期徒刑及死缓的人数与改革前相比则有不同程度上升，说明逮捕人员中轻刑犯比例有所减少，重刑犯比例有所上升。逮捕的合理性有所提升。一直以来，逮捕受到批评的一个重要原因是过度羁押，也就是将不会妨碍诉讼顺利进行的轻刑犯羁押过多，不利于保障犯罪嫌疑人合法权益。基于此，2010年高检院修订颁布的《人民检察院审查逮捕质量标准》第26条明确将捕后决定不起诉或者被判处管制、拘役、单处附加刑、免予刑事处罚的情形列为办案质量有缺陷（第5条第6项以及第23条有关依法从宽处理规定的情形除外）。数据显示，上提一级改革后A 省侦监部门对自侦案件的批捕标准趋严，对轻罪案件犯罪嫌疑人的逮捕数量影响较大，使这类案件的逮捕率有所降低，说明“上提一级”改革使得逮捕决定的理性化程度有明显提高。

2.侦查重心前移：下级院侦查部门的侦查行为及取证策略得到规范

访谈显示，“上提一级”改革对下级院自侦部门的取证方式和策略产生了明显的影响，基层院自侦自捕的随意性得到明显遏制。A 省B 市检察院反贪局的一起贪污案件可以作为一个现实的注脚：某犯罪嫌疑人涉嫌贪污数笔款项，合计两百余万，报捕前侦查部门既可以根据线索多头并进，调查所有款项，也可以重点就一两笔款项收集证据，做实做细。“上提一级”改革之前一般会选择前者，而改革之后，逮捕之前的取证时间只有拘留后的7天，一些关键证据特别是一些财会方面的证据难以收集齐全，侦查部门出于谨慎考虑，仅仅以查实的两笔赃款合计五十多万元的证据报捕，以确保上级院批捕，其他未查实证据都留待查实后补报。

“上提一级”改革以前，A 省职务犯罪案件的侦查模式基本上是“由供到证”式的，整个侦查活动基本上围绕犯罪嫌疑人的口供来进行，即职务犯罪侦查部门在掌握犯罪线索之后，经过初查后认为可能成案的，便直接接触犯罪嫌疑人，讯问后再以犯罪嫌疑人的口供为线索来收集其他证据。由于上提一级改革前的逮捕程序比较简便，职务犯罪侦查部门并不十分重视对逮捕审查的应对，而是将逮捕视为多数犯罪嫌疑人在拘留后的必然结果，逮捕是服务于侦查的措施之一，“以捕代侦”极为常见。因此在取证方面采取的是尽量深挖犯罪线索、努力办成大案的策略。“上提一级”改革之后，逮捕权主体发生变化，对逮捕证据标准和逮捕必要性标准的把握都趋于严格，对取证策略也产生了明显的影响。侦查部门不得不调整办案节奏和方案，将侦查重心前移，更加注重初查的筛选案件功能和实效，初查后认为不具备立案条件或取证上有明显困难的案件直接以不立案的方式分流，立案的则尤为重视证据的扎实性，以应对逮捕审查的需要。对线索的多点跟进和深挖余罪力度因拘留期限有限而明显弱于改革之前，但证据的扎实程度则高于改革之前。

（二）改革中出现的问题

不捕率、捕后起诉率和判决率的上升、下级院侦查部门的侦查行为得到规范都实现了改革的预期目标，证明了改革的正向效果。同时，另外一些现象也折射出改革实践中存在的不容忽视的问题：

1.市级院自侦案件立案下沉现象突出

在调研中，A 省侦监部门反映，在监控改革效果过程中出现了一个值得注意的情况，一些地市级检察院立案数在改革之后明显下滑，而基层院立案数上升幅度较大。2008年9月到2011年8月3年中，A 省检察机关每年的总体立案数都有所增长，但A 省所属市级院的立案数却呈下降趋势，且下降幅度高达18.14%和34.37%，区县院的立案数则呈明显上升趋势。访谈显示，实践中一些市级院担心省院对某些案件作出不捕决定，随意改变案件管辖，将应由本院办理的案件交下级院办理，再由市级院审查逮捕。一个可以佐证的数据是，2012年1-6月，A 省检察机关立案侦查贪污贿赂犯罪处级以上干部36人，按照同期73.04%的侦结率推算，应报请省院审查26人，但实际仅有7人报捕，也就是说有73.08%的案件被市级院“下沉”至基层院。笔者进一步调查发现，所谓“立案下沉”具体形式有两种：其一，市级院指定下级院办理。市级院指定下级院办理某些案件有时是出于方便案件侦查、起诉考虑，但也存在为规避省级院监督而指定下级院办理的情况。例如，B 市院反贪局初查发现某处级以上公务员涉嫌受贿，且数额巨大，但证据链不完整，证人口供不稳定，在确认犯罪方面存在问题，市院反贪局担心报捕后被省院不予批捕，故指定某区检察院反贪局办理此案，由市院审查批捕，该嫌疑人最后被批捕。其二，市检察院与区院联合办案，案件由下级院立案。此种情况一般适用于涉案金额较大、市院比较重视，但证据仍有重大缺陷的案件，也往往成为规避批捕权“上提一级”的手段。上述两种以规避为目的的“下沉”现象在其他地区也有所反映，说明规避现象在全国范围内存在，且并非个案。

规避省级院监督的方法除了立案下沉之外，还有与公安机关相配合的方式。比如，某些检察院有意将职务犯罪行为定为普通刑事案件罪名，提起公诉时再更改为职务犯罪罪名。笔者在访谈中获得了这样一个案例：犯罪嫌疑人高某系某派出所民警，在带领3名巡防员查缉一起聚众赌博案时，将缴获的40余万赌资与巡防员私分，并销毁了出警和扣押记录以掩盖犯罪事实。高某行为涉嫌贪污罪。为规避上提将其逮捕，检察机关办案部门经与公安机关协调，由公安机关以高某涉嫌敲诈勒索罪移送审查批准逮捕，批捕后检察机关再以涉嫌职务犯罪立案侦查，并直接移送起诉。

尽管不能完全将市级院自侦案件立案数的下降归咎于市级院规避省级院监督的动机，但规避监督显然是造成市级院立案数下降的一个重要原因。

2.上下级院之间存在配合甚于监督的倾向

（1）委托讯问适用率较高

目前在实践中侦查阶段讯问犯罪嫌疑人有三种方式：当面讯问、委托讯问和视频讯问。这三种讯问方式也被《规则（试行）》第331条所吸收。从调研的情况来看，视频讯问适用较少，委托讯问适用频繁。视频讯问少与我国检察机关的信息化建设水平有关。目前全国检察系统的信息化水平参差不齐，在全国检察院中只有省级检察院全部建成了专线网和视频会议系统，没有检察专网和视频会议系统的地区多为路途遥远、地处偏僻的地区。还有一些地区的检察院虽然已经建成检察通讯网络，但尚不能与看守所网络系统联通。因此当面讯问与委托讯问方式最为常见，在A 省，委托讯问甚至占到了一半的比例。所谓委托讯问，即由上级院侦监部门委托下级院侦监部门对犯罪嫌疑人进行讯问，由上级院侦监部门将讯问提纲发给下级院侦监部门，下级院侦监部门按照讯问提纲进行讯问，并做好讯问笔录，转给上级院。委托讯问一般在以下情况下适用：其一，办案时间紧张，无法做到所有的案件都当面讯问。B 市院侦监部门检察官反映，他们会因为办案期限不够而委托下级院侦监部门代为讯问，或让犯罪嫌疑人填写《听取犯罪嫌疑人意见书》。但这一般限于上级院承办人阅卷后认为证据没有问题的情况。其二，上级院阅卷后认为证据明显不够逮捕条件，已经打算作不捕决定，也会要求下级院代为讯问，不愿再为此专程跑一趟。下级院侦监部门极易采取程式化的方式处理委托讯问，因此其对核实证据的意义有限，对听取犯罪嫌疑人的意见、获取侦查过程中的违法行为信息而言也效果不佳。

（2）上级院作决定之前经常通知补查或纠正

通知补查或纠正不是刑诉法和《规则（试行）》中明确规定的处理方式，在实践中却十分常见。它介于决定逮捕和决定不捕之间，即上级院发现报捕证据不足或程序违法，基本符合不捕条件或存在办案瑕疵，会与侦查部门沟通，了解是否有新的证据材料补充移送，并准许侦查部门在上级院的批捕期限内继续收集补充证据或纠正程序瑕疵。只要能在批捕期限届满前按要求补充或纠正完毕，仍将作出逮捕决定。证据补证的情况多出现在认定犯罪嫌疑人主体身份的证据上，证明犯罪嫌疑人为国家工作人员身份的人事履历、任命的证据、财务票据等存在不足或应当提取而未提取的情况。要求纠正的程序违法行为一般为手续不全等一般违法行为，例如，一些讯问笔录中未注明讯问的起止时间；讯问笔录未让犯罪嫌疑人每页签名；部分院在制作讯问笔录或审查逮捕意见书时忘记承办人员签名等。笔者调研的B 市院侦监部门对上述一般违法行为通常是从配合的角度，采用口头方式纠正，若同一问题反复出现才以书面方式予以纠正。当然，也有要求重做的极端情况，个别基层院的侦查人员专业素质不高，制作的讯问笔录内容混乱、逻辑不清，无法反映完整的犯罪过程，通过全程同步录音录像也无法核对和补充，侦监部门只好要求侦查部门在审查逮捕期间重新讯问补充笔录，重新录音录像；还有一些自侦案件由纪委移交，侦查部门报捕时直接将纪委谈话笔录作为证人证言使用，被要求进行形式转化等。多数存在证据瑕疵和程序瑕疵的案件会以通知补查或纠正的方式在批捕之前进行证据或程序完善，然后被批准逮捕。只有那些在审查逮捕期限届满之前仍然难以补足证据的案件，上级院侦监部门才会作出不捕决定。

（3）上级院在审查批捕过程中经常提出侦查建议

有时侦监部门还会根据审查中发现的线索或疑点帮助侦查部门调整侦查方向，提出具体侦查建议。以下是笔者在调研中获得的两个案例：

案例一：B 市所属某区院在对某受贿罪案件报捕时尚未取得犯罪嫌疑人的有罪供述，而其他证据能够相互印证，只能认定犯罪嫌疑人受贿10500元。承办人在审查卷宗时发现一份书证，是犯罪嫌疑人的一个存折复印件，上面存款次数频繁，存款数额与其家庭收入差额巨大。在提审问及上述存款来源时，犯罪嫌疑人的回答明显不合逻辑，不能说明合理来源。受贿罪证据多是“一对一”证据，继续侦查难度较大，因此该市院侦监处在作出逮捕决定的同时，向侦查部门建议除对受贿证据继续侦查外，可以从巨额财产来源不明角度寻找案件的突破口。侦查部门围绕巨额财产来源展开调查取证，使案件有了较大进展。

案例二：B 市所属某县级市院办理一起某乡乡长吴某等贪污铁路地上附属物补偿款窝案，涉及人员多，案情复杂，取证难度大，B 市院侦监处在审查其中一些犯罪嫌疑人的报捕材料时，发现自侦部门对需要调取的证据欠缺统筹把握，并得知其后还会陆续报请逮捕其他犯罪嫌疑人。为了保证审查逮捕案件的质量，同时与自侦部门形成打击犯罪的合力，B 市院主动加强提前介入工作，引导自侦部门及时调取到相关证据，既保证了审查逮捕的个案质量，又保障了刑事诉讼的顺利进行。

上述两个案例一个是上级院在讯问过程中发现了侦查线索向侦查部门提出侦查建议，一个是上级院提前介入侦查过程，引导自侦部门调查取证。侦监部门实际上都充当了侦查者或侦查指挥者的角色，强调与“自侦部门形成打击犯罪的合力”，并未完全从监督者的视角审视侦查部门的侦查行为。侦监部门在审查逮捕过程中发现疑点或新的证据后与侦查部门沟通，从更有效地打击职务犯罪的角度来看无可厚非，但如此一来，侦监部门的监督立场必然被打击犯罪的共同职责所淡化。上述案例不仅说明侦监部门审查的主要目的是为了核实证据，还能清楚地反映出侦监部门配合侦查的倾向性。无论是出于打击犯罪还是维护本系统利益考虑，B 市院侦监部门都还没有把发现侦查阶段的违法行为和获取犯罪嫌疑人人身危险性信息作为审查逮捕的应有之义。

3.上下级院之间有些分歧难以弥合

尽管上下级院之间存在常见的沟通行为和配合关系，但调研显示，“上提一级”改革之后，由于办案思路、法律认识、风险决策等因素，上级院侦查监督部门和下级院自侦部门之间的分歧明显增多，有些分歧并未因沟通而消除，配合关系也不是绝对的。

（1）上下级院对一些犯罪嫌疑人是否应当逮捕意见不一

就下级院自侦部门而言，成功侦破案件，并使犯罪嫌疑人被批捕和起诉是他们追求的基本目标。对于侦查部门而言，逮捕犯罪嫌疑人有以下功能：方便提讯犯罪嫌疑人；信息切断，给犯罪嫌疑人心理压力，发挥震慑作用；避免自杀、逃跑、串供等风险。这些功能与自侦部门办案的成功率有着密切关系，而且高批捕率也能显示侦查部门的报捕质量，因此自侦部门非常希望犯罪嫌疑人被逮捕。

就上级院侦监部门而言，A 省对侦监部门办案质量有捕后绝对不起诉率、无罪判决率、撤案率（特殊情形除外）、办案超时限率等违反程序的办案行为发生率等考核指标。如果说下级院自侦部门希望逮捕犯罪嫌疑人是为了办案的便利，那么上级院侦监部门则更关心逮捕之后的诉讼结果是否会给自己带来不利影响。若犯罪嫌疑人有可能不被起诉、获得无罪判决、被撤销案件，危及侦监部门的实际考核利益，那么即便逮捕会给侦查部门带来便利，侦监部门也不会轻易批捕。相反，如果仅仅是一些轻微程序违法，侦监部门则不会以不批捕的方式来得罪侦查部门。当然，侦监部门所承受的压力不仅仅在于案件的诉讼结果，还有案件的社会影响等案外因素。总体而言，上级院作出捕与不捕的决定主要从证据是否充分、是否具备逮捕必要性、是否产生负面的社会影响等几个方面进行综合判断。

（2）上下级院对提前介入态度不一

上级院侦监部门可以提前介入侦查是《规定（试行）》第5条明确规定的内容，即上级院在侦查阶段有权根据下级院的提请或自己认为有必要时提前介入案件侦查过程，参加案件讨论。2012年高检院颁布的《规则（试行）》第330条吸收了《规定（试行）》中关于提前介入的内容。上提一级改革之初，不捕率的大幅上升给下级院办案带来了很大的压力。下级院为了节省办案时间，避免报捕失败的风险，以《规定（试行）》第5条为依据，纷纷建议或要求上级院在侦查阶段提前介入案件，建立侦捕联动机制等。基层院此方面的呼吁最为明显，典型的做法或建议包括：上级院侦查监督部门在辖区内的基层院设置审查逮捕派出小组，上级院侦查监督部门与下级院自侦部门应定期召开职务犯罪案件侦捕联席会议等。支持提前介入的理由是：由上级院侦查监督部门适时介入下级院自侦部门的案件讨论与决策，可以把握侦查程序的规范化，指导案件证据的标准化，及时慎重地解决意见不一致、争议较大的问题。上下级院侦捕联动还应包括定期对查办案件整体情况互相沟通，对自侦案件趋势、手法以及办案难点、热点问题进行交流研判，以此来促进自侦案件报捕质量的提高。然而，与基层院对上级院提前介入的大力呼吁形成对比的是上级院对提前介入的矛盾态度。笔者在调研中发现，A 省5个区县院侦查部门的检察官都对上级院提前介入表示欢迎，而相对应的5个地级市检察院的侦监部门在“上提一级”改革后的3年中，提前介入的案件都不超过3件，有的院1件都没有。这首先与上级院要面向多个下级院自侦部门，存在人员配备不足、距离远时间紧等现实困难有关。同时，数位接受访谈的省级院和市级院侦监部门的检察官都对提前介入表现出某些顾虑和担忧，提前介入意味着提前了解甚至参与了自侦部门的前期侦查工作，容易产生监督者与侦查者的角色错位，即使是从监督角度提前介入，上级院也很难做到监督者应有的超脱和中立，很容易受到办案人员意见的具体影响，进而影响批捕决定的作出。而上级院一旦提前介入进行了引导，再对下级院报来的案件不予逮捕，将会招致引导不利的抱怨，今后的工作将很难展开。从实质上看，下级检察机关希望上级提前介入的主要目的，一个是缓解办案期限紧张的问题，让上级院提前开始审查；另一个就是分散风险，让上级院提前参与进来，与自己“休戚与共”。

（3）上下级院对附条件逮捕适用于职务犯罪案件认识不一

附条件逮捕是高检院推出的另一项改革措施，其依据是高检院2006年颁布的《人民检察院审查逮捕质量标准（试行）》第4条：对于证据有所欠缺但已基本构成犯罪、认为经过进一步侦查能够取到定罪所必需的证据、确有逮捕必要的重大案件的犯罪嫌疑人，经过检察委员会讨论决定可以批准逮捕，并进行定期审查，在规定时间内达到逮捕条件即转为逮捕，达不到逮捕条件则立即释放犯罪嫌疑人。当前司法实践中，自侦案件适用附条件逮捕制度尚未大面积铺开。

上提一级改革启动之后，由于不捕率提高，自侦部门办案难度增大，不少检察院特别是基层检察院呼吁将附条件逮捕制度拓展至职务犯罪案件办理中。理由是：职务犯罪案件具有区别于一般刑事案件的独立性特征，证据体系复杂，取证时间紧迫，短时间内取证难度较大，在侦查前期，相对于普通案件来说难以获取全面证据，比如大量的发展性职务犯罪案件，在报捕前发现存在较大突破空间，但只能利用后续侦查措施充分挖掘窝案、串案，故应当探索由上级院侦查监督部门根据案件的发展性来决定是否采取附条件逮捕措施。而笔者在访谈中发现，相对于积极呼吁适用附条件逮捕的下级院自侦部门，上级院也表现出复杂的态度。接受访谈的侦监部门检察官承认从自侦案件办案实际考虑有一定的合理性，但同时又有三方面的担心：

其一，基层院积极呼吁的重要动因之一是试图通过附条件逮捕的扩大适用来降低因“上提一级”改革而提高的逮捕标准，争取更多的案件被批捕，该制度在实践中存在异化风险。实践中一些附条件逮捕试点已经在普通案件适用中发现了类似问题。

其二，附条件逮捕制度的关键在于事后的定期审查，以及一旦在规定时期内不符合逮捕条件要释放犯罪嫌疑人。上级院侦监部门不仅要对报捕材料进行审查，确认是否“现有证据所证明的事实已经基本构成犯罪”，还要根据现有证据及侦查潜力预测进一步侦查能否收集到定罪所必须的证据，一旦作出附条件逮捕决定，要由检察长决定（必要时还要提交检委会讨论决定），并须随时跟踪监督侦查部门继续侦查取证的情况，定期审查羁押必要性。发现无羁押必要还要报请检察长或检委会决定撤销逮捕决定。所有这些环节既增加了上级院侦监部门的工作量，也增加了工作的复杂程度，而在考核利益上却没有体现，侦监部门并不愿主动给自己增加这类“吃力不讨好”的工作。

其三，也是侦监部门最为担心的，2010年修订的国家赔偿法将错捕赔偿改为无罪结果赔偿，犯罪嫌疑人被批准或决定逮捕后因撤销案件、不起诉或判无罪而被终止追究刑事责任的，除几种法定情形外，检察机关都要承担赔偿责任。目前对于如何认定附条件逮捕案件的“错捕”，以及如何与国家赔偿法规定的“错捕”和“错案”标准相衔接也无明文规定。正是因为上级院不愿替下级自侦部门承担风险，也不愿增加额外的工作量，A 省除了少数上下级沟通比较顺畅、对附条件逮捕认识比较统一的地区检察院对一些重罪案件适用了附条件逮捕外，总体上对自侦案件适用附条件逮捕建议的响应并不积极。

二、影响“上提一级”改革效果的关键因素

从上文对“上提一级”改革实践情况的梳理可以发现，“上提一级”改革的效果受到多种因素的影响，这些因素有些属于制度设计本身，有些则不属于制度文本层面，而是隐藏在制度背后的社会学因素。社会学研究指出，组织成员并不是机械执行上级命令的抽象“组织人”，而是带有各自想法、情感、利益的社会人，他们必然要把自己的认知、思想、利益带入执行过程。基于这一认识，美国组织学家马奇（March，1988）提出了一个重要命题，即执行过程是组织决策过程的延续。这一思路将政策制定过程与执行过程作为一个整体加以分析讨论，在理论上对组织的执行参与人员和机制给予特别的关注。笔者基于调研情况归纳了影响“上提一级”改革效果的几个关键因素：上下级检察机关之间的科层制关系、上下级检察机关在程序运转中的利益考量、上下级检察院的工作量。

（一）上下级检察机关之间的科层制关系

调研情况显示，上下级院在互动过程中似乎表现出两种截然相反的倾向，既时常沟通，又有所规避；既注重配合，又分歧明显。是什么原因导致上下级检察机关在“上提一级”改革中呈现出如此吊诡的反应？笔者认为，上下级检察机关之间的科层制关系可以部分地回答这一问题。

美国学者达玛什卡认为大陆法系和我国司法体制均实行司法科层制，并强调了科层制对于这些国家法律程序运作的重要影响。我国司法的思维方式和运行方式，历来习惯与行政相混合，具有科层制或官僚制特征。中国当代刑事司法组织体系在相当程度上也呈现出科层化的特征，这不仅体现在检法机关的人财物均由地方行政机关管理，人事管理与待遇带有明显的行政层级特征，还体现在检法内部运行机制也带有科层制的典型特征，上下级之间存在明显的层级领导关系。检察院审查逮捕审批程序就具有明显的科层式特征，承办人在实施逮捕之前，必须报部门领导决定，部门领导决定后必须经上级领导批准，这一结构与行政管理的等级结构基本一致，整个审批过程既体现上级官员的管理技巧，也体现了层级上的专业性和责任性递进。“上提一级”改革强化了职务犯罪案件审查逮捕的科层制特征，在侦查部门的内部科层式报批程序之外又增加了上级侦监部门的审查。在这种科层式结构中，由于上级、领导意志有着高度的权威性，因此体现出在纠错、执行等方面的高效率。但科层制关系既可以促使上下级检察机关之间相互配合、协同一致，也能够制造上下级检察官之间的认识分歧，这在审查逮捕“上提一级”改革实践中体现得尤为明显。

科层制能够促使上下级检察机关之间相互配合，主要是基于上下级之间因层级而产生的利益关系。我国宪法明确规定：上下级人民检察院之间是领导与被领导的关系。“上提一级”改革对这种领导关系在理论上作了延伸，将上级监督下级纳入了领导关系的范畴。因而上级院对下级院承担着管理、指导、监督的职能，制定本地区的检察政策，有些院还对辖区下级院各项工作进行绩效考核排名。下级院无论是出于考核利益还是争取上级院支持考虑，都会尽力维护与上级院的良好关系，积极落实上级院的一些要求和指示。而上级院也要通过下级院的支持来保证政策的实现和权力的下达。上下级检察院同一业务条线的检察官日常联系也较为紧密，关系熟络，因此除非出现危及根本利益的办案风险，上级院侦监部门不会摆出公事公办的监督姿态。法学学者克罗齐埃对这种现象的解释切中肯綮，他认为，在科层制下，上级之所以宽容下级某些违背规则与纪律的行为，其原因在于上级可以维持对下级的权力地位，并获取下级对其另外工作的支持。可见，上下级检察院容易在工作中形成注重配合的思维模式。笔者在A 省调研中发现的一个典型表现是，《规定（试行）》第13条规定的“下级院认为上级院作出的不予逮捕决定有错误的，应报请上级院重新审查”的程序在A 省从未有启动的案例。当笔者问及是否需要建立上下级院之间的不捕案件异议制度时，被调研的检察官绝大多数认为，不捕的分歧完全可以通过私下沟通获得解决，没有必要经过严格的异议程序。配合关系模式下的监督也不同于我们通常所理解的刚性监督，而是采取作出决定之前事先沟通之类和缓式的、协商式的、可弥补的更“中国化”的方式。

在促成相互配合之外，由于上下立场、风险不同，科层制也可能制造上下级检察院之间的认识分歧乃至规避行为。科层制学者安东尼·唐斯曾经总结出科层制组织内部控制的三大定律：不完全控制定律，即没有人能够完全控制一个大型组织的行为；控制递减定律，即组织规模越大，顶层官员对组织行为的控制力越弱；协调递减定律，即组织规模越大，协调行动越困难。这三大定律也都适用于上下级检察院之间的具体运作。下级院侦查部门承担着一线的侦办任务，会基于操作便利、绩效利益等原因不遵循既定规则，或者通过隐瞒信息、钻制度漏洞来规避上级领导和监督，或者消极怠工，对改革敷衍了事；而上级院又必须通过严格的管理来履行领导和监督职责，维护其对下的权威。上下立场、目的的差异必然会导致上下级院在改革中不断进行行为选择的博弈，反过来影响改革的实质效果。这就可以解释为何上下级检察院在配合之外还会有认识分歧，下级院为何会有规避行为。

（二）上下级检察机关在程序运转中的利益考量

组织理论的相关研究表明，组织即使是公共组织，作为行动的主体，或者说一种社会构成方式，它也有自己的利益。组织既是工具也是行动者，组织不仅是达成某种目的的手段，也具有某种特定的目的，即要在特定的环境中适应并得到生存与发展。同理，检察院这样的公共组织在公共利益之外也是有其自身利益的，不同层级的检察院在审查逮捕制度的运作中也都会有自己的利益和风险考量。这也是科层制关系之外影响“上提一级”改革效果的另一重要因素。

在上提一级改革之前，同级检察院自侦自捕的模式使监督权行使处于一种封闭状态，就算侦监部门与自侦部门意见发生分歧，也由同一检察长对最终结果负责，不存在其他权力分享和风险承担主体。上提一级改革后，逮捕权的决定主体上移，不再由一个责任主体同时承担侦查和侦查监督的责任，而将职务犯罪侦查职能与决定逮捕职能分由上下级检察院承担，从而形成了两个权力性质不同、风险考量角度不同的责任主体——上级院和下级院。从分权制衡的角度来看，这是符合权力制约原理的一种制度选择，因此，必然会在很大程度上实现“强化内部监督”的制度设计初衷，这可以从改革后A 省批捕率的明显下降得到证实。但同时，这种内部权力划分会引发上下级检察院之间出于自身绩效利益考量的决策博弈，从而影响改革效果。对上级院而言，批捕权上移虽然意味着决定逮捕权的强化，也意味着责任的增大；对下级院而言，批捕权上移虽然意味着决定逮捕权的削弱，但不捕率提高、侦办案件的难度增大，绩效考核的负面评价风险和打击犯罪不力的归咎风险也随之增加。负面评价既可能来自行政官员的对检察机关维稳不力和打击犯罪不利的指责，也可能来自社会和法学界的保护人权不力、过度行使剥夺公民人身自由的强制措施的指责。无论是上级检察院还是下级检察院，都无法独立承担这样的压力和由此带来的对检察院领导和干警个人的追责风险。因此，规避风险就成为上下级检察机关的一种共同的自然反映，在制度运作过程中必然出现不同的行为选择，这就可以解释上级院为何在配合关系模式下仍然会违背下级院意愿作出不捕决定，下级院为何要采取“立案下沉”的规避手段，上下级院为何在“提前介入”和适用“附条件逮捕”问题上不甚积极。

（三）上下级检察院的工作量

“上提一级”改革在原有科层报批模式的基础上增设了审批层级，层级的增加必然会增大工作的复杂程度，改革对工作效率和效能的提高都提出了挑战。效率总是依赖于制度结构，是制度结构赋予成本和收益以意义并决定这些成本和收益的发生率。如果没有从增加人手、延长工作时限、简化不必要流程的角度完成改革的前期准备，就会因工作强度太大而出现工作人员消极抵制、试图规避或架空改革的现象，从而影响改革的预期效果。

对下级院而言，按照《规定》的要求，在犯罪嫌疑人已被拘留的情况下，下级院一般要在3日内上报审查逮捕的材料，特殊情况下报请时间才可以延长1—4日，也就是说，下级院在刑拘犯罪嫌疑人后最多只有7天时间用于侦查、收集固定证据、准备报捕材料、报检察长或检委会批复，同级侦监部门审查未废除之前，7天时间还要包含同级侦查监督部门阅卷审查、拿出意见的时间。上提一级改革之后，审查逮捕工作大多在异地间进行，还要加上移送案卷、公文来往的事务性程序时间，原本不宽裕的期限更加紧张。实践中侦查部门报捕案件时基本都用足七日，一些案件甚至实际上借用了一部分批捕时间。对上级院而言，特别是市级院侦查监督部门除了要办理本院现有的审查逮捕案件，又增加了基层院报捕的职务犯罪案件的审查逮捕工作量，7天审查时间也十分紧张。除去周末时限实际只有5天，要涵盖阅卷、讯问犯罪嫌疑人、部门讨论、向分管领导或检委会汇报、引导自侦部门补充取证等环节。其中如果需要讯问犯罪嫌疑人，多数情况下需要异地进行，至少需要一天时间。讯问时遇到翻供情形还要复核证人、观看同步录音录像；发现疑点，侦查监督部门还要和自侦部门进行沟通、协商，进行补充、固定、完善证据，总的业务量明显增加。上文所提到的立案下沉、附条件逮捕遇冷等现象除了下级院慑于上级院监督标准过严，担心考核利益受损的原因之外，办案时限明显不足、单位时间内的业务量过多也是一个重要原因。办案时间除了原本不足还有分配不科学的问题。有检察实务部门研究人员指出，在报捕程序实际运行过程中，一般要出现三至四次往复循环的现象，包括内部讨论、报分管检察长或检委会审批、提前介入后再审批、审查批捕期间再沟通等，很大一部分时间被公文流转和审批流程所占据。

在检察系统的不断呼吁下，2012年修订的刑事诉讼法第165条规定自侦案件14日的审查决定时间可以延长1日至3日，也就是说从犯罪嫌疑人被拘留到决定逮捕，检察机关一共有17天时间。新修订的人民检察院刑事诉讼规则（试行）第329条明确将延长的3天时间给了侦查监督部门，这的确能在一定程度上缓解侦监部门的办案期限压力，但并未从根本上解决办案期限紧张的病灶。

三、职务犯罪案件审查逮捕权“上提一级”改革之完善

美国学者弗兰克认为，法律并不是书本上的法律而是行动中的法律，影响司法行为及其过程的不仅有立法机关创制的成文法和法官所创之判例法，一系列外部因素，诸如政治、经济、道德、习俗、甚至情绪、关系等因素都对法律运作产生着不同程度的影响。而循此路径研究影响“上提一级”改革效果的因素后会发现，可以通过改进制度进行完善的只是很少的部分，隐藏在制度背后又对制度的运作效果起着关键作用的固有体制和思维方式才是我们更应当关注的。从提高“上提一级”改革科学性的角度，笔者提出如下有限的完善思路：

（一）强调侦查监督部门的监督思维

理念是行动的指南，是指导实践的思想基础。曹建明检察长在新刑诉法修改后专门强调了转变和更新执法理念的问题，提出“要始终坚持强化法律监督与强化自身监督并重”。侦查监督部门既承担着监督公安机关侦查活动的职能，也对检察系统的自侦部门实施监督，是落实“强化法律监督与强化自身监督”的重要部门。与监督公安机关不同的是，上级院与下级院、自侦部门与侦监部门同属检察系统，侦监部门容易受到密切关系的影响形成固化的“配合思维”，弱化内部监督，这也是启动职务犯罪案件审查逮捕权“上提一级”改革的重要动因。但在改革实践中，“配合思维”仍然很有市场，甚至直接影响了“上提一级”改革的效果。检察机关尤其要对承担着重要内部监督职能的侦监部门存在的“配合思维”有所警惕，因为其会直接动摇社会公众和学界对检察机关能否做好自身监督的信心，令改革努力付之东流。因此，应当强调“监督思维”在侦查监督工作中的指导性地位，减少配合思维支配下的行为选择。对待同属检察系统的自侦部门，侦监部门要恪守监督者应有的立场，与自侦部门从不同角度为提高职务犯罪办案质量发挥功效。

理念是形而上的，其必须转化为具体的、可操作的行动方能发挥作用。笔者认为，应当从以下方面入手贯彻侦查监督部门的“监督思维”：

1.不提倡上级院侦监部门提前介入侦查

与公诉部门以引导取证为目的的提前介入不同，侦监部门提前介入的正当性前提只能是监督侦查部门的侦查行为是否合法。监督是对权力运行状况的检查、察看和反映，监督主体并不应实质性地参与其中，也不应干预被监督主体的具体决策和执行行为，否则侦监部门就成为了侦查指挥部门或第二侦查部门。早已有学者指出，“将检察引导侦查认为是强化检察权对侦查权监督的必然产物是有待商榷的。……检察引导侦查在客观上虽然体现出检察机关在刑事司法活动中可以规范侦查行为，起到了强化侦查监督的作用，但实质上可能会出现这种情形，即检察有时为了与侦查形成合力不得不在某些侦查监督方面妥协让步。”从笔者调研的情况看，上级院侦监部门要么对提前介入态度消极，要么就以侦查部门的指挥或协助角色介入侦查，既有可能被下级院侦查部门的侦查思维同化，也有可能使上下级之间的监督关系异化为“指挥”与“服从”关系，制约了下级检察机关的能动性，不利于内部监督的真正实现。所以，笔者认为，如果侦监部门的提前介入仅仅被侦查部门借以缓解办案期限紧张的压力和降低不捕风险，那么与其强调侦监部门的提前介入，不如大力推进同级院公诉部门的提前介入，以满足检察院内部对提高侦查部门取证质量的合作需求。侦监部门则更应强调监督思维，与侦查部门保持必要的距离。

2.条件成熟时取消委托讯问

针对目前侦监部门在讯问过程中普遍存在的将核实证据的作为惟一目的的不足，应当强调通过讯问发现违法和获取逮捕必要性信息的作用，并应在视频讯问流程成熟后取消委托讯问方式。委托讯问是考虑到交通不便、网络建设滞后的经济欠发达地区的现实困难而规定的一种变通讯问方式，但实践中效果有限，不但给上级院怠于行使权力留下空间，也增加了下级院侦监部门的工作负担。下级院侦监部门极易受到“配合思维”的影响，采取程式化的方式处理委托讯问，缺乏监督动力和监督力度，难以发挥全面准确地获取犯罪嫌疑人申辩信息和侦查行为违法信息的作用。因此，应当继续大力推进通过检察专线网视频系统讯问犯罪嫌疑人，与看守所方面协调建立视频讯问协助制度，形成一套常规的视频讯问流程，通过实时视频系统提讯犯罪嫌疑人。

3.对侦查部门的建议重点关注程序规范化

侦监部门在法定期限内除审查报捕证据是否充分外，应当加强对侦查行为合法性和逮捕必要性的审查，对侦查部门的建议的重点应从“形成打击犯罪合力”走向“保证程序规范化”，避免以侦查者视角审查案卷和讯问犯罪嫌疑人，成为第二侦查部门，应通过建议帮助侦查部门纠正程序违法，促进报捕的规范化。

（二）设计合理的检察绩效考核指标

上下级检察院都非只会忠实执行法律规定，他们在行为选择时会作出风险评估和利害考量，这就需要通过检察绩效考评制度进行引导。从笔者调研情况看，无论是审阅案卷、审查全程同步录音录像资料，还是讯问犯罪嫌疑人，侦监部门检察官重点关注的是证据是否充分、逮捕是否准确，而逮捕的必要性、侦查过程中是否存在违法行为、犯罪嫌疑人权利是否得到有效保障并未作为审查重点。关键原因之一是，在衡量侦监部门检察官工作业绩的考核指标体系中并未明确将上述问题作为应当积极追求的方向，也没有明确规定绩效奖励，检察官受制度惯性影响不愿意对与绩效无关的方面投入精力。笔者认为，有针对性地调整检察绩效考核指标能够对上下级检察官在改革具体运作中的利益考量产生引导作用：首先，应当增加审查逮捕必要性在审查逮捕工作绩效考评中的权重，设定具体的奖惩规则，促使检察官在阅卷和讯问嫌疑人时有意识地关注逮捕必要性信息，而不是仅仅将证据是否充分、避免错捕作为惟一标准。2012年修改的新刑诉法对逮捕必要性条件作了修改，在第79条直接列举了应当予以逮捕的5种情形，在实质上强调了对逮捕必要性的审查。判断逮捕必要性应由两个方面组成：犯罪嫌疑人是否具有社会危险性；采取取保候审、监视居住等方法不足以防止发生这种社会危险性。通过调整绩效考核指标引导侦监部门将审查重点向此两方面转移，重点从犯罪嫌疑人的认罪态度、精神状态、家庭情况、是否外地人、是否有逃跑动机和条件综合考虑。而下级侦查部门在报捕时也必须提供证明犯罪嫌疑人有第79条规定的5种情形的逮捕必要性证据。其次，应当增加发现和纠正侦查过程中的违法行为在审查逮捕工作中的权重，促使检察官更加关注对犯罪嫌疑人权利的保护，对侦查过程中的轻微违法行为不轻易放过。当然，产生上述引导作用的前提是保障人权、监督程序违法的价值真正上升到了与打击犯罪价值同等重要的位置，侦查部门所承受的追究犯罪压力不至于压倒其他价值成为影响批捕决定的关键因素。第三，合理界定“错捕”标准。捕后作不诉处理的和捕后作无罪判决的，不能一概认定为错捕。由于在诉讼进程中证据在不断变化，对证据的认识也在逐步深入，所以不应绝对以后一阶段的结论作为否定前一阶段判断的依据，衡量错捕应当以侦查阶段收集的证据和查明的事实为标准，而不是以逮捕之后的公诉部门决定和审判机关所作出的裁判等为标准。

（三）完善具体制度环节

健全工作机制能够在一定程度上弥补科层制的不足。对于如何克服科层制缺点，唐斯曾提出以下控制手段：发布的命令尽可能减少模糊性，即实现最大限度的明确和具体；创造用以发现下属实时行动的必要信息；挑选所有行动中的小部分进行审查；运用反信息扭曲机制以获得遵从等。这些建议对于检察机关“上提一级”改革的完善同样具有借鉴意义：

1.规范职务犯罪案件管辖制度

实践中，一些地区出现的案件下沉现象使分、州、市院办理的职务犯罪审查逮捕数量远远低于实际立案侦查的数量，严重影响了改革的效果，这与我国职务犯罪案件管辖制度的不足有直接关系。目前，我国检察机关上下级之间侦查管辖权限的划分，以分级立案侦查制度为基本原则，以交办、提办为补充。《规则（试行）》第13条和第14条分别规定了分级立案制度和交办（指办）、提办制度。无论是理论上还是实践中，如何理解分级立案规定中的“全国性”、“全省性”的内涵和外延，哪些属于“全国性”案件，哪些不属于“全国性”案件，没有具体统一的标准，存在很大的自由裁量空间。上级检察机关交办案件也不够规范，有关规定只赋予上级检察机关交办案件的权力，但对交给哪一个下级检察院办理没有作出任何限制性规定，导致上级检察机关交办案件具有一定的随意性。为了避免滥用“交办”规避“上提一级”改革的现象，《规则（试行）》第18条专门增加了一款规定，“分、州、市人民检察院办理直接立案侦查的案件，需要将属于本院管辖的案件指定下级人民检察院管辖的，应当报请上一级人民检察院批准”。这一规定能够解决分、州、市院向下交办案件的随意性问题，却没有从根本上明确上级院交办案件的具体情形和交办后如何操作的问题。应当对交办案件进行适度的限制和规范，明确各级院对属于管辖范围的案件应当以自己侦办为原则，交办为例外，除合理原因外不能随意交由下级检察院侦查。

2.优化报捕流程中的时间分配

如果不提高单位时间内的办案效率，延长的3天时间依然难以满足需求，今后检察机关还需要在简化审批程序、加强信息化水平等方面进行改进。首先要优化报捕流程中的时间分配。通过设计合理环节，减少时间的无谓耗费。对于案件讨论不必过于正式，将时间耽误在“等待”环节，承办人可以通过个别交流、随时讨论的形式进行与处室负责人和其他业务骨干交流。推行批捕案件分类审查制度，在批捕环节对案件进行繁简分流，对证据充分、没有疑点的案件可以采取快速审批程序，把时间留给疑难案件；建立分管检察长不在时的应急审批制度，将审批流程规范化。其次，通过专网报送电子笔录、案卷扫描传送等方式来缩短人工报送公文所占用的时间。与案件管理机制相衔接，推行网上办公，超期预警，通过电脑流程约束各个环节的时间使用；减少不必要的在途时间，提高办案效率。应通过规范流程促使侦查部门通过转变侦查模式等方式在法定办案期限内完成报捕工作，倒逼侦查部门严格依法办案，努力完善自身工作以适应批捕工作的要求。

3.建立逮捕质量反馈评价机制

上下级检察机关的信息畅通对于改革效果的实现十分重要，只有掌握全面的信息，上级院才能对逮捕质量作出全面而准确的评价，才能及时推出改进措施。因此上级检察机关应进一步完善个案分析评查、办案质量通报、优秀案例评选、案例指导等工作制度，促进上下级检察院之间的信息交流，确保上级院及时掌握全面的信息。此外，还应当强调对捕后结果的信息反馈，从职务犯罪案件办理结果来衡量逮捕质量。职务犯罪案件的办理程序中，除“上提一级”改革后逮捕决定需要上级院作出外，案件诉讼过程的推进基本上还在下级院，逮捕后的公诉仍由下级院公诉部门实施，公诉的罪名和判决结果与逮捕决定的契合程度能在很大程度上反映出逮捕的真实质量。下级院公诉部门应当在职务犯罪案件一审庭审后将公诉案件审查报告、起诉书、出庭意见书、量刑建议书、判决书报送上一级人民检察院。上级院应及时审查，并对相关数据进行汇总分析，并将相关数据资料反馈给侦查监督部门，进行逮捕决定与量刑情况的关联分析，建立完善的逮捕质量反馈评价机制，并在绩效考核中予以体现，从而在实质上促进逮捕质量的提高。

结语

A省的改革实践表明，职务犯罪案件审查逮捕“上提一级”是逮捕制度改革的一种有益尝试，秉持相对合理主义的改良路径，其效果既非持悲观论调者所言的纯粹是为了回应外界质疑的一种搪塞手段，不会有什么实质效果，也不像支持者所宣称的那样，逮捕权“上提”就能顺利实现强化内部监督、提高逮捕质量的目的。采取顺应现行司法科层制的纵向权力监督模式必然是利弊共存的，今后还面临着检察官办案责任制和逮捕程序诉讼化的双重挑战，有待进一步改进才能顺应时代的要求。如果基于“上提一级”改革的效果来展望今后职务犯罪案件审查逮捕程序改革的方向，笔者认为，由“同体监督”走向“异体监督”是今后必然的发展方向，后者在理论上和操作性上都比前者更容易实现中立、客观的效果。职务犯罪案件审查逮捕“上提一级”改革的监督主体已经从同体走向异体，只是出于顺应内部科层制的考虑并不彻底，没有实现典型的“异体监督”，在取得监督效果的同时也受到系统内部因素的困扰，故而只是职务犯罪案件审查逮捕程序改革的一种过渡形式或过渡阶段。当然，改革实践中出现的许多问题并非改革本身所致，也并非改革所能解决，而是牵涉法治文化、职业伦理、司法系统整体权力结构等多个方面。无论是检察院、法院还是其他机关行使批捕权，也无论是上级监督还是同级监督，只要重关系、讲和谐的文化环境没有改变，“司法一体化”的整体权力结构没有改变，都必然会走向配合甚于监督的老路；只要舆论因素和政治因素能实质性地影响司法系统的决策乃至司法系统官员的升迁，片面追求逮捕率、有罪判决率等指标的一元化绩效考核模式就不会绝迹。

来源：《政法论坛》2013年第6期，第117-129页

作者：葛琳，法学博士、最高人民检察院检察理论研究所副研究员