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法律援助制度作为中国特色社会主义法治建设的重要组成部分，关乎民生福祉与公平正义。本文探讨了构建中国式法律援助制度的路径，强调标准化、规范化建设对高质量发展的引领作用。文章系统分析了当前面临的挑战与不足，并提出六大对策，旨在全面提升法律援助服务水平，保障人民合法权益，助力法治中国建设。

引言

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务，完善基本公共服务制度体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，不断满足人民对美好生活的向往。法律援助不仅是中国特色社会主义法治建设的内容之一而且也是公共法律服务的重要组成部分，推进中国式现代化必须把握时代脉搏和实践要求，必须坚持以标准化规范化建设引领法律援助高质量发展，努力构建中国式法律援助制度。

标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要方面。从中国古代的“车同轨、书同文”，到现代工业规模化生产，都是标准化的生动实践。从全球来看，美国、德国、法国、日本、韩国等发达国家，以及国际标准化组织（ISO）、国际电工委员会（IEC）、国际电信联盟（ITU）等国际标准化机构普遍制定了实施标准化战略规划，以应对新一轮科技革命和产业变革，强化标准化在促进科技创新、产业升级、贸易往来等方面技术的支撑作用。基于标准应用的广泛性，当技术与标准相结合，技术再创新、再发展便有了无限可能。标准化是一种经过实践证明，科学合理、行之有效的质量管理手段，对提高管理的科学性和有效性具有重要作用。“十三五”期间，标准化作为重要内容纳入了国家、地方各类重大战略、专项规划，在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、引领性作用凸显。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要，从各领域发展的角度对标准化工作作出了部署。2021年10月，党中央、国务院印发了《国家标准化发展纲要》，这是指导中国标准化中长期发展的纲领性文件，对我国标准化事业发展具有重要里程碑意义。2022年2月国务院出台《关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》（国发〔2022〕5号），对政务服务的标准化规范化提出了明确要求，对进一步优化政务服务做出系统设计，也是推进标准化规范化建设的重要体现。不论是一定水平的规范化，还是作为规范化延伸的标准化，是追求统一合理性的科学认知，两者相辅相成，缺一不可。

2022年1月1日施行的《中华人民共和国法律援助法》是我国第一部专门规定法律援助的国家法律，也是中国特色法律援助制度正式形成的重要标志，从此法律援助进入国家法时代。法律援助是国家基本公共服务，是保障和改善民生的重要举措，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性的工作。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》提出，要基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，其中包括健全法律援助工作机制的要求。作为公共法律服务的重要内容，法律援助工作亟待提升标准化规范化建设水平。

怎么样制定标准？要围绕高质量发展进行。党的二十届三中全会指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，是当前我国经济社会发展的主题，是中国式现代化的本质要求。中国特色法律援助制度核心目标就是满足人民日益增长的高质量法律援助服务的需求，必须把高质量发展作为新时代法律援助改革发展的硬道理。法律援助质量既是法律援助的生命线，也是法律援助整体建设水平的“晴雨表”。法律援助法的大多条文都以保障法律援助服务质量为目标，这就要求我们在推进法律援助现代化进程中，要牢牢把握高质量发展这个本质要求，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，不断提升法律援助标准化规范化水平，坚持以法律援助高质量发展推进和拓展法治现代化。

法律援助的改革发展是一个系统工程，如法律援助的宗旨、原则、工作机构、服务人员、实施程序、流程管理、经费制度、监督管理、法律责任等都直接或间接地影响着法律援助质量。推动法律援助高质量发展，必须加强标准化规范化建设。当然，我们也要清醒地看到，地区之间法律援助发展水平的差异、地区间标准化规范化建设不足的问题比较突出。归纳起来主要体现在制度建设欠缺、硬件设施不达标、人员配备不足、专业化服务人员能力不足、平台服务功能不强、经费管理不严格、业务管理不科学、不规范、案件流程管理不严谨等问题。法律援助事业的改革发展必须坚持问题导向、目标导向，树立辩证思维和全局观念，系统研究和解决存在的突出问题，为此，笔者认为应该从以下六个方面持续用力。

一、牢牢把握法律援助司法为民的宗旨这一根本问题、根本标准

民之所盼，政之所向。在“为了谁”的问题上，习近平总书记明确指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义是我们的神圣使命。法律援助是加强人权司法保障，维护当事人合法权益，维护法律的正确实施，维护社会的公平正义的重要手段。完善法律援助制度是全面推进依法治国的一项重要举措，坚持和推进全面依法治国，就必须着眼加强党的领导，把党的领导贯彻到法律援助工作的全过程和各方面、各环节。法律援助为民标准必须要始终聚焦为民利民，始终坚持以人民为中心的发展思想，用法治守护群众高品质生活，提高法律援助供给质量，提升法律援助公信力，把依法保障人民权益落到实处。

二、不断加强和完善制度建设并在实践中不断检验和改进

法治社会是规则制度治理的社会。制度是指具有基础性、决定性的办事规程或行动准则。制度建设是制定制度、执行制度并在实践中不断检验和完善制度的过程。要将法律援助管理理念体现到法律援助的服务实践中，必须要有健全的制度做支撑。自1996年12月18日司法部法律援助中心成立至今，中国法律援助事业经历了从无到有、从小到大、不断发展壮大的过程，同时也是法律援助制度建设不断加强和完善的过程。法律援助法施行后，司法部也在不遗余力地推进法律援助规范化标准化建设，修订和出台了《法律援助志愿者管理办法》《关于加强退役军人法律援助工作的意见》《军人军属法律援助工作实施办法》《法律援助法实施工作办法》等一系列配套制度，同时做好制度的“立改废”工作，这些都是制度建设的重要举措。在实践中，我们看到，在法律援助工作开展过程中，机构是否建立完善的制度和服务标准，将直接关系到法律援助机构规范化建设的效果。有了完善的制度，则在开展法律援助服务时就能做到有据可依，并能据此判断工作效果的好坏。反之，制度不健全或标准不科学，则会影响到法律援助工作的开展。制度的生命力在于执行。制度的制定与制度的执行相辅相成、不可偏废，不制定制度，执行就没有依据；没有执行力，制定的制度就没有生命力，也就失去了存在的价值。在制定标准和制度的同时，要通过各种配套措施来提高标准和制度的执行力，做到制度切实可行，标准行之有效。2015年上海市法律援助中心出台了《民事法律援助服务标准》，浙江省在2017年出台了《法律援助服务规范》，2023年浙江省又印发《法律援助工作高质量发展三年行动计划（2023-2025）》，现在回望，浙江、上海法律援助整体水平走在全国前列，与标准建设、制度先行和严格执行制度有很大关系。近期，江苏省如皋市国家法律援助标准化项目试点顺利通过验收；山东省出台法律援助工作评价标准等，上述地区的各项举措和有益探索对于彰显法律援助服务职能，提升法律援助服务质量起到了制度支撑。推动高质量发展和标准化规范化建设取决于制度的制定，更取决于制度的执行，并在实践中不断检验和完善制度。

三、加强专业化人才队伍建设激发法律援助工作者积极性、主动性、创造性

习近平总书记强调，“构建新发展格局、推动高质量发展，必须把人才资源开发放在最优先位置”。党的二十届三中全会指出，教育、科技、人才是中国式现代化的基础性、战略性支撑。任何一项事业、工作，人是最关键的因素。中国式现代化首先是人的现代化。法律援助人员的能力素质，特别是专业素质和服务能力直接影响法律援助服务的质量，直接关系人民群众的合法权益能否得到有效维护。持续增强法律援助人员履职能动性，提升做群众工作的能力和抓质量管理的能力，才能更好地做好法律援助工作，才能让人民群众的获得感成色更足、幸福感更持续、安全感更有保障，才能取信于民。各级司法行政机关应教育引导所属法律援助人员应当牢固树立四个“新意识”。一是风险意识。我国改革进入攻坚的深水期，转型期的中国，社会矛盾多发叠加，阵痛在所难免，因社会公平、收入分配、劳动就业、医疗纠纷、环境生态等问题引发的诉求越来越多，对应的相关安全领域的隐患也多，对社会治理的思维、能力提出了新的要求。对于法律援助服务来说，一个不合格案件也就意味着我们提供了一次不合格的服务，有至少一名受援人的切身利益受损，对政府的公信和法治的权威的负面影响也已经形成，而且没有很好的补救措施。法律援助发展到今天，覆盖面和保障条件大幅提升，人民群众寄予厚望，困难群体抱以期待，从某种程度上可以说一次不合格的法律援助服务，其危害性甚至大于不提供法律援助服务，这是事关法律援助事业的品牌隐患。二是创新意识。创新在我国现代化建设全局中居于核心地位。创新能力是新时代法律援助高质量发展的关键动能。推动法律援助事业改革发展不能因循守旧，必须将创新意识贯穿到法律援助工作的始终，以创新思维来谋划全局，以变求变、以新求新，不断尝试，以创新来破解法律援助发展难题和瓶颈。三是系统意识。系统谋划、统筹推进是党中央推进党和国家各项事业的基础性思维和工作方法，系统意识历来是马列主义、毛泽东思想的重要工作方法。法律援助工作者应该培育系统思维，把法律援助放到全面依法治国领域当中去，坚持人民群众需要什么，就重点服务什么。找准和把握本领域、本地区、本部门的客观情况、短板症结和根源因素，坚持统筹思维、精准施测，不断提升法律援助工作的系统性、适配性。四是学习意识。终身学习是知识经济时代社会发展的必然要求。知识成为影响经济发展和社会进步的核心要素，是最雄厚的资本、最持久的优势和最强大的力量。强化学习意识不仅是现代社会进步的需要，也是个人生存的需要。笔者认为，各级法律援助机构牢牢把握法律援助人员的能力素质提升工作，加强教育培训，鼓励开展对法律援助特点规律的理论研究。区分法律援助人员多样性的特点，紧密结合实际建立不同层次、不同群体的教育培训计划，落实培训任务、加大培训投入，突出办案技能、管理技能、服务意识等专项业务教育和训练。注重岗位练兵，省市一级有必要安排机构管理人员定期到一线实践锻炼，体验现场咨询、受理、指派、跟踪案件办理、整理案卷、质量评查、归档等活动，不断提高法律援助人员的群众工作能力、维护社会公平正义的能力、新媒体时代舆论引导能力、科技信息化应用能力和拒腐防变能力。

四、紧紧扭住办案质量这一生命线核心问题不放松

办案质量是法律援助工作的生命线。加强质量监管是不断提高办案质量的应有之义。加强法律援助质量管理事关困难群众的切身利益，事关法律援助公信力，事关人民群众对法律援助制度的评价，事关党和政府保障和改善民生政策的落实。近年来，各级司法行政机关立足提高人民群众对法律援助的新要求，持续建立和完善法律援助质量监管制度，改进案件指派工作，综合运用跟踪检查、受援人回访、案卷检查、派员旁听庭审、征询办案机关意见等质量管理措施，对法律援助案件各环节严格规范，努力为受援人提供符合标准的法律援助服务。围绕法律援助质量体系建设，司法部出台了《全国刑事法律援助服务规范》《全国民事行政法律援助服务规范》，以及与之相对应的《刑事法律援助案件质量同行评估规则》《民事行政法律援助案件质量同行评估规则》等规范性文件，进一步明确了法律援助服务的办理程序、服务内容、服务标准、服务质量把控以及质量评估结果运用等内容。从整体上牢牢抓住了法律援助法关于保障服务质量的核心理念，力求满足人民日益增长的高质量法律援助服务的需求。

从近年来司法部法律援助中心组织的案件质量评估评查情况看，全国区域间质量工作不平衡的问题相对突出，在经济社会发展水平等客观条件短期无法改变的情况下，要着力提升质量管理“软实力”，推进业务管理科学化，强化底线思维，将关口前移，有效管控风险，减少不合格案件产生的机会。据质量通报显示，2023年度司法部法律援助中心对从各地抽取的部分案件进行了质量同行评估评查，从评估结果看，优秀案件占比18.74%，良好案件占比21.25%；合格案件占比55.5%；不合格案件占比约4.5%。较以往3年均有不同程度的提高，案件质量总体呈现持续向好态势。全国范围内法律援助案件质量“达标争优”任务艰巨，高质量发展任重道远。

五、推动法律援助机构自身建设标准化规范化

法律援助机构是负责组织、指导、协调、监督以及实施本地区法律援助工作的专门机构，统称“法律援助中心”。根据公开信息显示，在机构设置方面，全国依法应设法律援助机构3248个，截至2023年4月，已设机构2821个，还有427个地区未依法设置法律援助机构。从单位和人员性质来看，行政单位与参公管理单位占比，省级87.5%、地市57.6%，县区41.1%。法律援助机构的设置、职责定位、单位性质以及人员的身份待遇等问题与履行法律援助“国家责任”不甚匹配，也是绕不开的问题。依法设立机构和推动落实机构人员身份待遇是推动法律援助改革发展的基础性工作。

依法设置法律援助机构。依法设立法律援助机构是确保法律援助工作的基本保障。法律援助工作主要在县（区）层面展开，直接面向人民群众，2023年，全国法律援助案件县（区）级占比70%以上。加强县（区）以及法律援助机构建设显得十分重要。近年来，机构改革对法律援助冲击较大，一些地区在机构改革中撤并了法律援助机构，人员、队伍身份性质和与之相对应的待遇受到了不小的冲击。落实法律援助法的要求，没有机构的地区应当依法设立机构，原被撤并的机构应尽快恢复。有难度的地区可设过渡期，各地要根据实际情况核定机构编制。

争取推动各地机构人员落实身份待遇。近几年，机构改革后，各地法律援助机构不同程度地出现编制压减、职能调整，特别是事业单位性质的机构人员待遇低、人才流失的状况明显。落实法律援助法，各地党委政府应当积极支持法律援助事业的发展，尽可能落实机构人员实行行政或参公管理身份。属于公益型事业单位的，要以促进提高法律援助服务水平为导向，健全绩效考核制度，落实工资待遇，调动积极性，增强工作开展的权威性和公信力。

完善法律援助机构内部科学的、系统的工作机制。系统性不仅强调对系统中各个要素、主体进行准确定位，而且注重系统内部各个要素、主体之间的良性互动、协调配合、协同发力，从而使系统的整体效能、功效实现最佳化、最优化。法律援助工作是一项系统工作，其保障体系则是一个系统工程，如机构、人员、经费、补贴、监督、管理、投诉处理以及法律责任等都直接或间接地影响着法律援助质量。规范化、标准化的服务需求对法律援助服务提出了更高的要求，集中体现在制度保障更加科学，服务环节更加具体、岗位设置更加细化，对相关人员的资质更加严格，这就要求必须健全完善各项工作机制。包括工作岗位设置、受理审查模式、指派方式、监管形式、部门协作和考核评价在内的各项机制都要按照规范化的要求进行相应的调整、改进和完善。落实法律援助法的要求，有必要进一步规范申请类案件受理、审查、指派工作机制，规范通知辩护类指派机制，完善经费管理和案卷、归档管理制度，加强案件流程管理的科学化水平，通过案件质量全过程管理为抓手加强机构自身标准化建设，提高工作效率和管理水平。

理顺法律援助机构与管理部门之间的关系形成整体合力。马克思曾有一个科学的论断：人的本质是一切社会关系的总和。对于法律援助管理来说，处理好内部外部关系，就显得尤为重要。法律援助管理部门是法律援助机构之后出现的，当初的定位是法律援助机构负责实施，法律援助管理部门负责监督管理，但在实践中，有的地方出现职责划分不清、定位不准，政出多门现象，甚至影响了法律援助工作效率。法律援助法从两个方面加以明确：一是明确规定县级以上人民政府的司法行政部门“应当”设立法律援助机构，这是硬性要求。二是调整了法律援助管理部门的职责，即将原来的“监督管理”职责调整为“指导和监督”职责，从“管理”到“指导”是一个非常大的改变。由此，二者的职责定位有所不同，各级要立足于法定要求，理顺二者之间的关系，共同推动法律援助事业的改革发展。

六、配套做好相关工作是提升法律援助标准化规范建设水平的有益补充

建立健全与人民法院、人民检察院、公安机关的沟通协调机制。法律援助不是一家的工作，机构自身应当对本地区重特大、有影响力、群众反映强烈、关注度高的案件加强分析研判；尤其是刑事法律援助、值班律师法律帮助等工作需要与公检法机关的协同配合，很多地区建立了联席会议制度，定期会商研究解决问题，及时沟通处置有关突发情况。对保障法律援助工作正常开展起到了很好的促进作用。

规范网上办事服务。当前，多数省份公共法律服务平台建设归口法律援助中心管理和运营，主要担负网上咨询、网上申请、12348热线、农民工讨薪维权等任务。当前，网上平台不同程度地存在办事不规范、不顺畅的问题，各地应该统筹好网上办事入口，建好网上办事平台，推进网上办事便利化，实现“一次注册、多点互认、全网通行”，推动服务平台适老化、无障碍，整合掌上移动端应用、解决移动应用程序（APP）数量多、重复注册的问题。提升网上办事深度，加大办事环节精简和流程再造力度，提供申请受理、审查指派、办案进程、结果送达等全流程、全环节网上服务。 

提升法律援助经费使用效益。法律援助经费专门用于法律援助机构开展法律援助工作、办理法律援助事项，办案经费不能挪作他用。据公开数据统计，2018年全国法律援助经费总额26.51亿元，仅占全国财政一般公共预算支出的0.012%；人均法律援助财政拨款为人民币1.98元；办案费用支出仅占法律援助经费支出的40.61%，案均经费为883.34元。可以看出，我国人均法律援助经费标准低，法律援助的实际办案经费偏低、法律援助经费在司法系统经费中的比例偏低。多年来，阻碍我国法律援助高质量发展的主要障碍是经费不足的问题。适值中央提出“过紧日子”的号召，经费紧张问题略显突出，如何更好地满足困难群众对法律援助的需求，着力提升法援经费管理规范化水平和资金使用效益，加强对经费的管理使用显得尤为必要。逐步加大经费投入，提高法律援助经费使用的精准度是当前面临的重要问题。在明确法律援助经费列支范围的基础上，根据不同法律服务形式，可将法援补贴分为办案补贴、值班补贴、法律咨询补贴等类型，不断提高财政补助资金使用效益。实践中，部分省市对案件补贴实行动态调整，加强法律援助经费使用的时效性，根据法律援助事项不同、跨区域办案等情况，建立办案补贴标准动态调整机制，以提高个案法律援助补贴的合理性。有的省份和地区落实个案补贴与案件质量挂钩的补贴制度，根据评查结果予以差额发放案件补助，以督促法律援助人员认真履责，确保受援人合法权益得到有效维护。这些都是一些有效的探索。

来源：中国政法大学国家法律援助研究院

作者：张焕彬，司法部法律援助中心副处长、三级调研员