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引 言

2024年9月13日，十四届全国人大常委会第十一次会议对《中华人民共和国监察法（修正草案）》进行了审议，标志着这部在监察体制改革后应运而生的重要法律迎来了首次修订。已公布的修正草案共计23条，主要修改内容涉及完善监察法总则及有关监察派驻的规定、新增监察措施完善监察程序、调整留置期限、加强企业产权和自主经营权保护、充实反腐败国际合作相关规定等多个方面。依据此修正案，修改后的《监察法》将从原有的69条增加至78条，反映出我国监察法律体系的进一步完善和法治化进程的进一步深化。现将草案主要亮点讨论如下：

一、增加“强制到案”措施

根据《中华人民共和国监察法（修正草案）》（以下简称“修正草案”）第二十一条的规定，监察机关根据案件情况，经依法审批，可以强制涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人到案接受调查。这一规定弥补了原《监察法》中对于强制措施的不足，使得监察机关在面对不配合的被调查人时，强制其到案有法可依，增强了法律的执行力和威慑力。

此外，修正草案对强制到案措施的适用时限也作出了明确规定，强制到案的持续时间最长不得超过12小时。如需对被调查人实施管护或留置措施，最长期限不得超过24小时。这一规定为监察机关的执法行为设定了明确的边界，防止了对被调查人权利的不当侵犯。同时明确禁止以连续使用“强制到案”手段的方式对被调查人进行变相拘禁。

本次监察法修正草案中所规定的强制到案调查措施，与我国《刑事诉讼法》中对嫌疑人和被告人实施的拘传措施相似，其核心在于强制有关人员到案接受调查。这一点体现了监察法与刑事诉讼法的有效衔接，有助于统一法律适用标准，提高法律的协调性和一致性。

二、增加“责令候查”措施

依据当前刑事司法理念，被追诉人在被判处限制自由刑之前，仍然享有人身自由权。取保候审等强制措施的设置，正是这一理念的直接体现。“责令候查”措施的引入，体现了监察措施与刑事强制措施的衔接和协调，它作为一种非限制人身自由的监察措施，其设立的目的与取保候审相类似，在节约监察调查资源、保障调查顺利进行的同时，也体现了人本主义精神，强化了被调查人的人权保障。

根据修正草案第二十三条的规定，监察机关对有下列情形之一的涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人，经依法审批，可以采取责令候查措施：（一）不具有本法第二十四条第一款所列情形的；（二）患有严重疾病、生活不能自理的，怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女，或者系生活不能自理的人的唯一扶养人；（三）案件尚未办结，但留置期限届满或者对被留置人员不需要继续采取留置措施的；（四）符合留置条件，但因为案件的特殊情况或者办理案件的需要，采取责令候查措施更为适宜的。

此外，被责令候查人员应当遵守以下规定：（一）未经监察机关批准不得离开所居住的市、县；（二）住址、工作单位和联系方式发生变动的，在二十四小时以内向监察机关报告；（三）在通知的时候及时到案接受调查；（四）不得以任何形式干扰证人作证；（五）不得串供或者伪造、隐匿、毁灭证据。被责令候查人员违反前款规定，情节严重的，可以依法予以留置。

责令候查的最长期限为十二个月，这既明确了监察机关的权力边界，又为被调查人提供了相对稳定的预期，保障了其合法权益。以往，没有对此类措施作出规定，通常采用羁押或者释放这两种方式，缺乏中间过渡阶段。监察部门曾实施过 “走读式” 留置，对于情节较轻但又不能直接释放的被调查人，虽然采取留置措施，但在每次调查结束后会将其释放，并要求其在下次调查时自觉到场。这一做法与刑事诉讼中的取保候审措施类似，但是缺乏直接的法律依据。而此次监察法修正草案将其正式纳入监察调查措施之中，使其具备了合法性。被采取责令候查的被调查人在当地的行动自由不受限制，所以从理论上来说，被调查人有权会见包括律师在内的其他人员。

三、增加“管护”措施

管护作为修正草案新设的另一项监察措施，与刑事强制措施中的“逮捕”具有较为类似的设定理念，旨在解决在特定紧急情况下对未被留置人员的临时性管束问题。根据修正草案第二十五条的规定，针对未被留置的特定人员，如发现存在逃跑、自杀等重大安全风险，经依法审批，可以对其实施管护。具体情形包括：（一）涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的自动投案人员；（二）在接受谈话、函询、询问过程中，交代涉嫌严重职务违法或者职务犯罪问题的人员；（三）在接受讯问过程中，主动交代涉嫌重大职务犯罪问题的人员。采取管护措施后，应当立即将被管护人员送留置场所，至迟不得超过二十四小时。

值得注意的是，管护仅作为留置前的临时措施。采取管护措施的，应当在七日以内依法作出留置或者解除管护的决定，特殊情况下可以延长一日至三日。相较于以往监察法仅规定留置措施并具有严格审批程序的做法，此次新增的管护措施增强了监察机关应对突发事件的能力，赋予其在申请留置前短暂限制调查对象人身自由的权利。

四、留置时间最长可达14个月 

修正草案第四十八条对留置时间的延长和重新计算做出了新的规定。在一般情形下，留置时间不得超过三个月，特殊情况下可以延长一次，延长时间同样不得超过三个月。这意味着在符合法律规定的条件下，留置期限可以延长到六个月。同时，修正草案进一步提出，对涉嫌职务犯罪的被调查人可能判处十年有期徒刑以上刑罚，监察机关依照前款规定延长期限届满，仍不能调查终结的，经国家监察委员会批准或者决定，可以再延长二个月，使得留置时间可延长至八个月。

此外，修正草案还规定省级以上监察机关在调查期间，发现涉嫌职务犯罪的被调查人另有与留置时的罪行不同种的重大职务犯罪或者同种的影响罪名认定、量刑档次的重大职务犯罪，经国家监察委员会批准或者决定，自发现之日起依照第一款的规定重新计算留置时间。留置时间重新计算以一次为限。这一规定实际上为处理特别复杂或重大的案件提供了更大的灵活性，留置时间在特定情况下可以延长至最多十四个月。若发现采取留置措施不当或者不需要继续采取留置措施的，应当及时解除或者变更为责令候查措施。

这些变化反映了监察法对当前反腐败斗争新形势的适应，旨在解决重大复杂案件留置期限紧张的问题，同时也对留置措施的延长提出了更为严格的要求，包括案件性质、管辖级别和必须经过国家监察委员会的批准等条件。这样的规定有助于确保监察机关在调查重大职务犯罪时有足够的时间，同时也通过设置严格的延长条件来保护被调查人的合法权益。

五、注重保障人权和被调查人权利救济 

修正草案将尊重和保障人权写入总则，并在分则部分增设保障措施。总则中强调监察工作应“尊重和保障人权，在适用法律上一律平等，保障监察对象及相关人员的合法权益”。这不仅是一种宣示，也对监察工作提出了新的更高要求。从分则来看，修正草案第五十条第二款规定，被管护人员、被留置人员及其近亲属有权申请变更管护、留置措施。监察机关收到申请后，应当在三日以内作出决定；不同意变更措施的，应当告知申请人，并说明不同意的理由。可见，修正草案借鉴了《刑事诉讼法》中的强制措施变更申请权，为被调查人及其家属提供了明确的救济途径，增强了程序的公正性和透明度。

修正草案强化了对被调查人基本权利的保障。例如，第五十条第三款规定监察机关应当保障被强制到案人员、被管护人员以及被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。修正草案还对申诉做出了新的规定。当强制到案、责令候查、管护或者留置措施法定期限届满，监察机关及其工作人员不予以解除或者变更的，被调查人及其近亲属、利害关系人有权向该机关申诉。这一规定增强了对监察机关决定的监督和可追溯性，有助于及时发现和纠正可能的不公正行为，维护被调查人的合法权益。

六、增加对监察人员的“禁闭”措施

修正草案第六十四条新增了对监察人员的“禁闭”措施。对监察人员采取禁闭措施的条件是，监察人员涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，为防止造成更为严重的后果或者恶劣影响，监察机关经依法审批，可以对其采取禁闭措施。需要强调的是，禁闭的期限不得超过七日，且当监察机关经调查发现被禁闭人员符合留置或者管护条件的，可以对其采取留置或者管护措施。

值得注意的是，《监察法（修正草案）》中的禁闭措施与公安机关的禁闭措施在适用条件、期限和救济途径上存在明显差异，在适用对象上修正草案中的禁闭措施仅适用于涉嫌严重职务违法或职务犯罪的监察机关工作人员，而公安机关的禁闭措施则适用于违反纪律的人民警察，其情形更为宽泛，包括违抗命令、泄露工作秘密、威胁恐吓等行为。在禁闭期限上，修正草案中规定禁闭期限“不得超过七日”，而公安机关的禁闭期限为“一至七天”。在救济途径上，修正草案中允许申诉但并未针对禁闭详细规定申诉程序，而公安机关的禁闭措施则规定了详细的申诉和复核流程。

七、明确依法保护企业产权和自主经营权

修正草案第四十三条明确提出监察机关应当依法保护企业产权和自主经营权，严禁利用职权非法干扰企业生产经营。需要企业经营者协助调查的，应当保障其合法的人身、财产等权益。在职务类型犯罪中，涉及企业的权钱交易属于“重灾区”。展开调查时，对企业正常经营往往会造成一定影响，这一问题在实践中较为突出。修正草案明确做出该规定，是比例原则的具体体现，既惩治违法又注重合法权益保障，避免出现办理一个案件拖垮一个企业的情况，这也体现了监察法在反腐败斗争中对企业及企业经营者合法权益给予充分保护的立法精神，有助于构建法治化营商环境。然而，该条款仅为原则性规定，未明确否定性后果，其可操作性尚待观察，后续对《<监察法>实施条例》的修改中是否会对这一问题加以补充规定值得期待。

结 语

《监察法（修正草案）》标志着我国监察法治建设的重要进步。本文深入解读了草案的诸多变化与亮点，反映出监察法在提升监察效能、强化权力监督的同时，更加注重合法性、合理性与人文关怀。展望未来，随着《监察法》及其实施条例的进一步修改与完善，监察工作的规范化、法治化水平将再上一个新的台阶，为全面依法治国提供更为坚实的制度保障。同时也期待下一步《<监察法>实施条例》的修订能够进一步细化和落实草案中的原则性规定，确保监察权的依法正确行使。

来源：大成辩护人

作者：朱远超，大成武汉高级合伙人

           张涛华，大成武汉律师