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职能之“职”，是职司、执掌之意；“能”表示一种倾向性。所谓“职能”即因拥有国家权力或诉讼权利而存在发挥某种司法或者诉讼效能的倾向性。检察机关作为国家权力系统中具有司法属性的专门机关，肩负着特定的司法使命和随时代发展而发生变化的法治任务，其历史发展的起伏跌宕，也随着国家的运势而呈现不同样貌。自1949年新中国成立以来，我国检察机关的职能以参考苏联检察制度为起始，随国家与社会之发展，政治和经济等条件之变化也有所更迭，形成了鲜明的发展变化的轨迹。如今回顾过去、审视现在和展望未来，令人感慨系之。

一、检察机关的根本职能：法律监督的范围及其变化

检察机关的根本职能是法律监督，至今仍然如此，但“法律”的范围发生了明显的变化。1954年，我国宪法和人民检察院组织法指称的“法律监督”，其“法律”泛指一切法律，检察制度的基础是列宁的统一法制思想。列宁是从整个国家未来命运的角度来设定检察职能，其面对的是一个聚合了由多个加盟共和国以及众多民族组成的庞大、新兴的共产国家联盟，这样的一个巨无霸国家，如何维护其向心力，避免因民族等因素分崩离析，是列宁至为关切的问题。列宁认为，国家联盟要稳固，法律实施必须统一，要统一理解与适用现行法律，就需要一个专门机关来监督法律的正确理解和统一实施。检察机关之所以注定成为这样负有特殊使命的机关，是因为在沙皇俄国时期，检察官就位高权重，不但行使诉讼职权而且拥有监察百官的权力，被称为“沙皇的眼睛”或“君主的眼睛”。因此，统一法制的任务自然落到苏联检察机关的肩上。我国在20世纪50年代初期创设全国性的检察机关体系，而且仿效苏联，同样赋予检察机关对所有的法律之执行情况进行监督的权力。

法律监督在检察机关的诸项职能中具有根本性的定位，体现为1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》有关规定，特别以对“遵守法律”行使检察权作为检察机关的中心任务。该法第81条规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。”由此可见，法律监督是检察机关的根本职能，在这一根本职能之下，还配置有若干重要的具体职能，二者具有等差关系。

早在1949年11月，毛泽东主席批准颁布《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，后来又在1951年9月正式颁布了《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》，规定人民检察署的根本职能是对全国各级政府机关及公务人员和全国国民严格遵守人民政协共同纲领及人民政府的政策方针与法律、法令行使检察权，人民检察署拥有对各级司法机关的违法判决提起抗议等职权。在正式颁布的组织条例中，明确规定检察机关的首要任务是镇压一切反革命，肃清反革命残余势力。这些内容为1954年9月21日通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》所吸收。1954年人民检察院组织法第一章总则和第二章检察职权范围明确规定了检察机关的职权、体制和行使职权的基本制度与程序。这部法律第3条重申了宪法第81条的规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。”同时，在第4条规定的地方各级检察机关的各项职权中，列出的第1项即“对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督”。

具体如何履行法律监督职能，1954年人民检察院组织法第二章规定了“人民检察院行使职权的程序”，第8条列举了检察机关进行法律监督的程序活动：“最高人民检察院发现国务院所属各部门和地方各级国家机关的决议、命令和措施违法的时候，有权提出抗议。地方各级人民检察院发现本级国家机关的决议、命令和措施违法的时候，有权要求纠正；如果要求不被接受，应当报告上一级人民检察院向它的上一级机关提出抗议。地方各级人民检察院发现国务院所属各部门和上级地方国家机关的决议、命令和措施违法的时候，应当报告上级人民检察院处理。人民检察院对于违法的决议、命令和措施，无权直接撤销、改变或者停止执行。对于人民检察院的要求或者抗议，有关国家机关必须负责处理和答复。”

上述规定是在苏联检察制度的影响下设立的。试比较苏联宪法第113条规定，苏联总检察长对各部及其所属机关、各公职人员以及苏联公民确切遵守法律执行最高监督权。苏联学者卡列夫指出：“检察署对于确切遵守法律所执行的最高监督权，其任务是在巩固苏联统一的社会主义法制和法律秩序，保护苏联宪法所规定的国家制度和社会制度，社会主义经济制度和社会主义所有制，保护苏联宪法所保障的苏联公民的政治的、劳动的、居住的以及其他人身的和财产的权利和利益，保护国家机关和公共机关、企业、社会团体的权利和合法利益，防止一切侵害。”

我国检察制度的发展不是一帆风顺的，1975年宪法一度取消了检察机关，将其职权转移给公安机关，在此之前，因政治原因，检察机关已在较长时间里难以履行职权。我国于1978年恢复检察制度，“1978年宪法沿袭了这一规定（即“一般监督”），并规定最高人民检察院对违宪行为行使监督权”。1979年7月，第五届全国人民代表大会第二次会议表决通过的人民检察院组织法，将检察机关的根本职能概括为“国家的法律监督机关”，其第1条即开宗明义规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”不过，“1979年人民检察院组织法根据我国法制发展的实际，确定了我国检察制度的发展方向，取消了‘一般监督’的职权，将检察机关的职权主要限定在司法活动或者诉讼活动之中，明确了检察机关主要在诉讼活动中通过诉讼方式行使法律监督职能的基本格局和发挥作用的基本方向。”检察机关作为“法律监督机关”的这一根本职能定位在1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》中得到确认，该法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这是我国检察机关多年来一直十分珍视的宪法定位。

1979年人民检察院组织法第4条规定的检察机关的任务是：“人民检察院通过行使检察权，镇压一切叛国的、分裂国家的和其他反革命活动，打击反革命分子和其他犯罪分子，维护国家的统一，维护无产阶级专政制度，维护社会主义法制，维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保卫社会主义现代化建设的顺利进行。”这里引人注目地提到“维护国家的统一”和“维护社会主义法制”，但明显不同的是，这里的“法律监督”之“法律”已经不再是泛指一切法律。与苏联检察制度中对一切法律的执行情况进行监督以维护国家联盟的统一宗旨有所不同，此时的规定将法律监督的范围加以限缩，只限于与诉讼相关的法律。在第5条列举的检察机关各项职权中，第1项的表述为：“对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。”对比1954年人民检察院组织法的同一条同一项规定，其差异一目了然。

2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订的人民检察院组织法将检察机关的法律监督机关定位规定在第2条，同时规定检察机关的任务为：“人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行。”

二、检察机关的具体职能：诉讼职能与诉讼监督职能

我国人民检察院组织法除了规定检察机关的根本职能外，还规定了检察机关各项具体职权，主要包括两类：一是诉讼职能，包括侦查职能、刑事公诉职能、公益诉讼职能；二是诉讼监督职能，包括侦查监督（含立案监督、审查批准逮捕）、审判监督职能、刑事执行监督职能。这些职能在1954年相关立法中已经以列举的形式加以确认，与现行人民检察院组织法相比，职能清单基本是相同的，只是检察机关侦查职能的范围发生了重大改变，以及民事公益诉讼职能一度消失不见。但近些年来恢复了民事公益诉讼并增加了行政公益诉讼，使检察机关失落的职能得以找回并有所扩充。检察机关具体职能主要包括以下几方面。

（一）侦查职能与公诉职能（提起和支持公诉）

1954年人民检察院组织法第4条第2项规定“对于刑事案件进行侦查，提起公诉，支持公诉”，包含两项职能：一是侦查职能，二是公诉职能。检察机关的侦查职能体现为第9条规定：“人民检察院发现国家机关工作人员有违法行为，应当通知他所在的机关给以纠正；如果这种违法行为已经构成犯罪，人民检察院应当追究刑事责任。”第10条规定公诉职能的行使：“人民检察院发现并且确认有犯罪事实的时候，应当提起刑事案件，依照法律规定的程序进行侦查或者交给公安机关进行侦查；侦查终结后，认为必须对被告人追究刑事责任的时候，应当向人民法院提起公诉。”第11条第2款还规定：“公安机关提起的刑事案件，侦查终结后，认为需要起诉的，应当依照法律的规定移送人民检察院审查，决定起诉或者不起诉。”

（二）侦查监督职能

1954年人民检察院组织法第4条第3项规定：“对于侦查机关的侦查活动是否合法，实行监督。”该法第11条第1款规定：“人民检察院对本级公安机关的侦查活动发现有违法情况，应当通知公安机关给以纠正。”

（三）审查与批准逮捕

1954年人民检察院组织法第12条规定：“对于任何公民的逮捕，除经人民法院决定的以外，必须经人民检察院批准。”审查与批准逮捕具有侦查（如自侦案件）、控诉与侦查监督等多重属性，但因审查与批准逮捕之时，案件尚未进入起诉阶段，因此，对于公安机关办理案件的审查与批准逮捕，可归类为侦查监督性质。

（四）审判监督职能

1954年人民检察院组织法第4条第4项规定：“对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。”第14条规定：“人民检察院提起公诉的案件，由检察长或者由他指定的检察员以国家公诉人的资格出席法庭，支持公诉，并且监督审判活动是否合法。对于不经人民检察院起诉的案件的审判，检察长也可以派员参加并且实行监督。”第15条规定：“地方各级人民检察院对于本级人民法院第一审案件的判决和裁定，认为有错误的时候，有权按照上诉程序提出抗议。”第16条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序提出抗议。”

（五）执行监督职能

1954年人民检察院组织法第4条第5项规定：“对于刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”第18条规定：“人民检察院监督刑事判决的执行，如果发现有违法的情况，应当通知执行机关给以纠正。”“人民检察院监督劳动改造机关的活动，如果发现有违法的情况，应当通知主管机关给以纠正。”

（六）民事公益诉讼

1954年人民检察院组织法第4条第6项规定：“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。”2018年修改的人民检察院组织法增加了“公益诉讼”职能。

1979年人民检察院组织法在检察机关具体职能的设定与表述上，与1954年人民检察院组织法的规定存有一定差异。这些文字表述在2018年修改的人民检察院组织法第20条中又有所调整。

1.将检察机关的侦查权表述为：“对于直接受理的刑事案件，进行侦查。”2018年修改的人民检察院组织法第20条第1项将这一职权的文字表述进一步修改为：“依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权。”

2.明确检察机关对于公安机关开展侦查案件的审查权，规定检察机关“决定是否逮捕、起诉或者免予起诉”以及对于公安机关的侦查监督权。1996年刑事诉讼法废除了免予起诉制度，故现行人民检察院组织法中已经不再有“免予起诉”的字样。

3.对于刑事执行以及羁押场所的监督权，即“对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督”。这一规定增加了检察机关对于看守所这类诉讼过程中羁押场所的监督权。

4.1954年人民检察院组织法规定的民事起诉权不复存在。2018年修改的人民检察院组织法第20条第4项增加了一项重要内容：“依照法律规定提起公益诉讼。”这实际上是恢复了1954年人民检察院组织法中民事起诉权的规定，并将起诉权扩大到涉及公共利益的行政案件。

值得注意的是，1979年人民检察院组织法在检察机关的各项职能外，增加了一项教育职能（任务），即“人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争”（第4条第2款）。这一职能（任务），显然是附随诉讼职能的一项不具有诉讼本质的职能。不过，2018年修改的人民检察院组织法在检察机关的任务表述中已经没有了教育职能的规定。

来源：人民检察

作者：张建伟，清华大学法学院教授