尚权研究SHANGQUAN RESEARCH

李娄

北京尚权（合肥）律师事务所律师

尚权金融证券犯罪研究与辩护部主任

2024年5月17日，证监会、公安部、最高人民检察院、最高人民法院联合发布《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》（以下简称《意见》）。《意见》全文共31条：总体，响应中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于依法从严打击证券违法活动的意见》文件要求并与《刑法修正案(十一)》相呼应，体现了当下我国“零容忍”依法从严打击证券期货违法犯罪活动、有效化解金融风险、建立资本市场新秩序的政策导向；具体，对证券期货违法犯罪案件办理过程中行政与刑事衔接问题、案件管辖问题、证据问题、突出问题、协作配合问题、专业化问题等做出了具体规定，为办理证券期货违法犯罪案件工作提供了具体指引。

一、总体

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，提出要“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持市场化、法治化方向，坚持建制度、不干预、零容忍，加强资本市场基础制度建设，健全依法从严打击证券违法活动体制机制，提高执法司法效能，有效防范化解重大风险，为加快建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场提供有力支撑”，明确要求“贯彻实施刑法修正案（十一），同步修改有关刑事案件立案追诉标准，完善相关刑事司法解释和司法政策”。总体上看，《意见》顺应形势，响应中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于依法从严打击证券违法活动的意见》文件要求，丰富并完善了资本市场从严治理法律体系，体现了当下我国“零容忍”依法从严打击证券期货违法犯罪活动、有效化解金融风险、建立资本市场新秩序的政策导向。

1.《意见》自身定位相较之前发生明显变化，突出“依法从严打击证券期货违法犯罪活动”。之前，证监会、公安部、最高人民检察院、最高人民法院发布的《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》（证监发〔2011〕30号）是“为加强办理证券期货违法犯罪案件工作,完善行政执法与刑事司法的衔接机制,进一步依法有效惩治证券期货违法犯罪,提出...”，而当前《意见》则是“为依法从严打击证券期货违法犯罪活动，维护资本市场秩序，加强行政执法与刑事司法衔接工作，完善执法司法部门配合制约机制，根据有关法律规定，结合执法司法实践，制定...”，开篇即毫不避讳地言明《意见》系为“依法从严打击证券期货违法犯罪活动”而生。

2.将“依法从严打击证券期货违法犯罪活动”具体化，明确提出“应移尽移、当捕则捕、该诉则诉”、“严格控制缓刑适用”、完善追责体系等。之前，“依法从严打击证券期货违法犯罪活动”更像是一句口号或者一个态度亦或者一个决心，而当前《意见》则将“依法从严打击证券期货违法犯罪活动”总体明确为“加大查处力度，坚持应移尽移、当捕则捕、该诉则诉，严格控制缓刑适用，加大财产刑适用和执行力度，最大限度追赃挽损，完善全链条打击、全方位追责体系”。同时，《意见》明确指出，对具有特定情形，诸如不如实供述罪行或者以各种方式阻碍办案工作，拒不退缴赃款赃物或者将赃款赃物用于非法活动，非法获利特别巨大，多次实施证券期货违法犯罪，造成上市公司退市、投资人遭受重大损失、可能引发金融风险、严重危害金融安全等恶劣社会影响或者严重危害后果等情形的犯罪嫌疑人、被告人，一般不适用相对不起诉、免予刑事处罚和缓刑。

3.在刑事政策的贯彻上，明确以“严”作为主基调，并提出办理证券期货犯罪案件要注意实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一，不能仅仅只虑及某一方面的效果。在“宽严相济”刑事政策的贯彻上，《意见》明确提出要以“严”作为主基调，依法认定从宽情节，应当做到罚当其罪、罪责刑相适应；对于积极配合调查、如实供述犯罪事实、主动退赃退赔、真诚认罪悔罪的，依法可以从宽处罚；符合认罪认罚从宽适用范围和条件的，依照刑事诉讼法的规定处理；依法认定自首、立功、从犯等法定从宽处罚情节，不得降低认定标准。同时，《意见》提出，正确贯彻宽严相济刑事政策，还要注重实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

4.提出要深刻认识证券期货犯罪的社会危害性。《意见》指出，要深刻认识证券期货犯罪对金融管理秩序和金融安全的严重危害，坚持依法从严惩处，充分发挥刑罚的惩治和预防功能。《意见》肯定证券期货犯罪社会危害性的同时强调要充分发挥刑法作用，也反映了意欲依法从严从快打击证券期货犯罪、构建资本市场新秩序的立法目的。 

二、衔接

证券期货违法犯罪案件专业性强、涉及面广、侦查取证难，此类案件的办理，往往需要行政执法与刑事司法之间的有效衔接。之前，中国证监会、公安部等四部门就联合发布的文件（证监发[2011]30号文）主要就是为了解决证券期货案件办理过程中的司法衔接问题。当前的《意见》对司法衔接问题亦作出了具体规定，主要有：

1.对案件的及时移送和应附材料提出明确要求。《意见》规定，证券期货监管机构发现涉嫌犯罪依法需要追究刑事责任的，应当及时向公安机关移送。《意见》同时明确列举了移送案件时应当附有的材料：移送书、涉案物品清单以及证据材料，已经作出行政处罚决定或者市场禁入决定的，应当附有行政处罚决定书、市场禁入决定书等。

2.案件移送的立案和监督。《意见》规定，公安机关对证券期货监管机构移送的案件，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当及时立案；上级公安机关指定管辖或者书面通知立案的，应当在要求的期限内立案。监督方面，《意见》规定，证券期货犯罪案件移送书、行政处罚决定书、市场禁入决定书应抄送同级人民检察院，人民检察院依法对证券期货监管机构移送案件活动实施监督；公安机关决定不予立案的，证券期货监管机构可以申请复议，人民检察院依法对公安机关立案活动和侦查活动实施监督。

3.移送案件未入罪但应行政处罚的衔接。《意见》规定，公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院决定不起诉、人民法院判决无罪或者免予刑事处罚，有证据证明存在证券期货违法行为，根据证券期货法律法规需要给予涉案人员行政处罚、没收违法所得、市场禁入等处理的，应当在作出决定、判决的一个月内提出意见并附生效法律文书、证据材料、处理根据，按照下列情形移送证券期货监管机构处理：（1）案件系中国证券监督管理委员会移送公安部的，由地方公安机关层报公安部移送中国证券监督管理委员会依法处理，或者由地方人民检察院、人民法院移送原负责相关案件调查的证券期货监管机构依法处理；（2）案件系省级及以下公安机关自行受理的，由省级公安机关，或者作出决定的人民检察院、人民法院移送本地证券期货监管机构依法处理。《意见》同时规定，证券期货监管机构应当将处理情况及时向移送案件的公安机关、人民检察院、人民法院书面通报并附相关法律文书。 

三、管辖

证券期货犯罪的实施往往需要大量的人员参与并且可能会涉及相互关联的许多环节，且由于网络的普及，分散性和广域性成为证券犯罪的重要特征，因此管辖问题一直是证券期货犯罪案件之办理需要解决的基本问题。

1.在证券期货犯罪案件的一般管辖上，与之前的规定大体上保持了一致，但在表述上更为准确。之前，证监会、公安部、最高人民检察院、最高人民法院发布的《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》（证监发〔2011〕30号）规定“涉嫌证券期货犯罪的第一审案件,由中级人民法院管辖,同级人民检察院负责提起公诉,地(市)级以上公安机关负责立案侦查”，当前《意见》规定“证券期货犯罪的第一审案件由中级人民法院管辖，同级人民检察院负责提起公诉，地（市）级以上公安机关负责立案侦查”。具体实践中，当前《意见》里的“证券期货犯罪的第一审案件”只需要进一步明确证券期货犯罪具体种类或具体罪名即可，而之前的“涉嫌证券期货犯罪的第一审案件”争议颇大，以致2012年两院专门出台了一个通知对该条规定进一步进行了解释。

2.管辖冲突的处理。《意见》规定，几个公安机关都有权管辖的证券期货犯罪案件，由最初受理的公安机关管辖，必要时可以移送主要犯罪地的公安机关管辖；如果由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖；发生争议的协商解决，协商不成的由共同的上级公安机关指定管辖。

3.明确界定了证券期货犯罪的犯罪地。《意见》规定，证券期货犯罪的犯罪地包括：证券期货账户及保证金账户开立地；交易申报指令发出地、撮合成交地；交易资金划转指令发出地；交易证券期货品种挂牌上市的证券期货交易场所所在地、登记结算机构所在地；交易指令、内幕信息的传出地、接收地；隐瞒重要事实或者虚假的发行文件、财务会计报告等信息披露文件的虚假信息编制地、文件编写和申报地、注册审核地，不按规定披露信息的隐瞒行为发生地；犯罪所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地；承担资产评估、会计、审计、法律服务、保荐等职责的中介组织提供中介服务所在地。

4.居住地包括户籍所在地、经常居住地。《意见》规定，单位登记的住所地为其居住地，主要营业地或者主要办事机构所在地与登记的住所地不一致的，主要营业地或者主要办事机构所在地为其居住地。

5.关于并案处理。《意见》规定，具有下列情形之一的，人民法院、人民检察院、公安机关可以在职责范围内并案处理：（1）一人犯数罪的；（2）共同犯罪的；（3）共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人还实施其他犯罪的；（4）多个犯罪嫌疑人、被告人实施的犯罪存在关联，并案处理有利于查明案件事实的。

6.关于提请逮捕和审查起诉。《意见》规定，上级公安机关指定下级公安机关立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，由侦查该案件的公安机关提请同级人民检察院审查批准，同级人民检察院应当受理；公安机关侦查终结移送审查起诉，同级人民检察院经审查认为需要指定审判管辖或者移送其他人民检察院起诉的，按照有关规定办理。

7.强调充分发挥办案基地、审判基地专业化办案优势。《意见》规定，要加大向证券期货犯罪办案基地交办案件的力度，依法对证券期货犯罪案件适当集中管辖；对于由犯罪地或者犯罪嫌疑人、被告人居住地以外的司法机关管辖更为适宜的，原则上指定办案基地、审判基地公安机关、人民检察院、人民法院侦查、起诉、审判；公安机关、人民检察院、人民法院的办案基地、审判基地所在地一致的，适当简化各环节指定管辖的办理手续，加快办理进度。 

四、证据

1.对可以用于证明案件事实的证据应当做到“应收集尽收集、尽早收集”。《意见》指出，证券期货违法犯罪行为具有专业、隐蔽的特征，为揭露证实违法犯罪，对可以用于证明案件事实的证据应当做到“应收集尽收集、尽早收集”。《意见》同时指出，在侦查证券期货犯罪案件时发现犯罪嫌疑人另有其他罪行的，除依法移交有管辖权的部门处理以外，也应当一并进行全面侦查取证。

2.注重收集物证、书证、电子数据等客观证据，并且特别强调电子证据的收集应当符合法定程序和技术标准。《意见》指出，注重收集提取物证、书证、电子数据等客观证据；其中，《意见》专门强调了收集提取电子数据应当遵守法定程序、遵循有关技术标准，以保证电子数据的真实性、合法性、完整性。

3.对一些重要电子证据的取证程序、取证方法等作出了详细规定。《意见》规定，对证券交易场所、期货交易场所、证券登记结算机构、期货保证金监控机构以及证券公司、期货公司留存的证券期货委托记录、交易记录、交易终端设备信息和登记存管结算资料等电子数据，调取时应当以电子光盘或者其他载体复制原始数据，附制作方法、制作时间、制作人、完整性校验值等说明，并由制作人和原始电子数据持有人签名或盖章。

4.媒体公告可以作为刑事证据使用。《意见》规定，对发行人、上市公司或者其他信息披露义务人在证券交易场所的网站和符合证券期货监管机构规定条件的媒体发布的信息披露公告，其打印件或者据此制作的电子光盘、其他载体，经核对无误并附来源、制作人、制作时间、制作地点等说明的，可以作为刑事证据使用。

5.行政机关收集的客观性证据材料在刑事诉讼程序中可以作为定案的根据。《意见》明确，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等客观性证据材料，经法定程序查证属实且收集程序符合有关法律、行政法规规定的，在刑事诉讼程序中可以作为定案的根据。

6.可以采用明显优势证据标准综合认定违法犯罪事实。《意见》明确，证券期货监管机构在行政执法中，虽未能调取到直接证明证券期货违法行为的证据，但其他证据高度关联、相互印证，形成证据链条的，可以根据明显优势证据标准综合认定违法事实。《意见》指出，公安机关、人民检察院、人民法院办理证券期货犯罪案件，应当做到犯罪事实清楚，证据确实、充分；没有犯罪嫌疑人、被告人供述，证据确实、充分的，可以认定案件事实。

7.涉众型证券期货违法犯罪案件，不要求逐一取证。众所周知，证券犯罪和其他的刑事案件不同，证券犯罪的受害人往往难以确定，并且分布分散。《意见》明确，办理涉众型证券期货违法犯罪案件，因客观条件限制无法逐一收集言词证据的，可以根据已依法收集并查证属实的客观证据、言词证据，综合认定资金数额、损失数额等犯罪事实。

8.证券期货监管机构出具专业认定意见可以作为认定案件事实的参考。《意见》明确，公安机关、人民检察院、人民法院可以就案件涉及的证券期货专业问题，商请证券期货监管机构出具专业认定意见，作为认定案件事实的参考。《意见》同时指出，出具专业认定意见不是办理证券期货刑事案件的必经程序；公安机关、人民检察院、人民法院应当依法认定案件事实的性质，没有专业认定意见的，不影响案件的侦查终结、提起公诉和作出判决。

9.公安机关、人民检察院、人民法院可以参考行政处罚决定的认定意见。《意见》规定，证券期货监管机构作出行政处罚的案件，进入刑事诉讼程序后主要事实和证据没有发生重大变化的，公安机关、人民检察院、人民法院可以参考行政处罚决定的认定意见。该项规定要求证券期货违法犯罪案件的认定，相关部门应当尽量保持统一；同时，这也体现了司法部门对行政部门行政处罚决定认定意见专业性的肯定。 

五、针对

2021年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法从严打击证券违法活动的意见》明确提出要“依法从严从快从重查处欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息交易以及编造、传播虚假信息等重大违法案件。对资金占用、违规担保等严重侵害上市公司利益的行为，要依法严肃清查追偿，限期整改。加大对证券发行人控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员等有关责任人证券违法行为的追责力度。加强对中介机构的监管，存在证券违法行为的，依法严肃追究机构及其从业人员责任，对参与、协助财务造假等违法行为依法从重处罚。加快推进相关案件调查、处罚、移送等工作”。《意见》响应中央文件要求，对文件中提到的一些突出问题有针对性地提出了处理意见，同时明确指出要全链条打击“看门人”违法犯罪行为。

1.对“重大违法案件”要从严从快从重查处。当下证券市场，财务造假、侵占上市公司资产、内幕交易、操纵市场和证券欺诈行为猖獗，严重损害了我国证券市场的健康稳定发展，对此，《意见》明确指出，依法从严从快从重查处财务造假、侵占上市公司资产、内幕交易、操纵市场和证券欺诈等违法犯罪案件。

2.对“关键少数”要依法从严惩处。2020年12月26日第十三届全国人大常委会第二十四次会议审议通过的刑法修正案（十一），强化了对控股股东、实际控制人等“关键少数”的刑事责任追究。究其原因，是因为，实践中，控股股东、实际控制人等往往在欺诈发行、信息披露造假等案件中扮演重要角色，甚至是操盘者的角色；而上市公司董事、监事、高级管理人员等有关人员往往就是直接责任人。《意见》明确指出，证券发行人、控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员、金融从业人员等实施证券期货违法犯罪的，应当依法从严惩处。

3.对“看门人”全链条打击。随着我国经济社会生活不断发展，中介组织发挥着越来越重要的作用，其活动对市场行为、人民群众的社会生活等发挥着重要影响，并直接关系到市场秩序、社会生活秩序的正常进行。中介机构的性质决定了它所出具的证明文件应当公正，但实际上却提供了虚假的证明文件，如果其中存在利用履行职务行为的便利条件进行利益交换以后再出具虚假的证明文件的情况，危害性就更大。《意见》指出，全链条打击为财务造假行为提供虚假证明文件、金融票证等的中介组织、金融机构，为内幕交易、操纵证券期货市场犯罪实施配资、操盘、荐股等配合行为的职业团伙，与上市公司内外勾结掏空公司资产的外部人员，构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

4.加大财产刑适用和执行力度。证券市场的主体参与证券活动的直接目的都是为了获取利益，一般不会有人到证券市场发善心。因此，证券犯罪在本质上是一种违反市场法律法规而牟取超额利润的行为，行为人在实施犯罪行为之前，已经对超额利润的吸引力和刑罚的威慑力进行了内心的得失权衡和利弊比较，而贪利本性往往使行为人选择了超额利润，并且当人们看到大量的投机成功、一夜暴富的案例后，心理容易失衡，容易产生“法不责众”、“不捞白不捞”的思想，跟从、效仿他人进行各种违法犯罪活动。所以，证券期货刑事案件的办理应当妥善利用财产刑适用和执行力度，方能更好地治理此类违法犯罪行为。《意见》指出，人民检察院提出量刑建议、人民法院作出判决，要注重自由刑与财产刑、追缴违法所得并用，加大对证券期货犯罪分子的经济处罚和财产执行力度；人民检察院、人民法院可以根据犯罪嫌疑人、被告人犯罪情况和预防再犯罪的需要，依法提出从业禁止建议，作出从业禁止决定。 

六、协作

1.加强工作协同，形成工作合力。《意见》指出，人民法院、人民检察院、公安机关、证券期货监管机构要坚持分工负责、互相配合、互相制约，健全完善工作机制，切实强化证券期货刑事案件的移送、侦查、起诉和审判工作。《意见》强调，坚持以审判为中心，不断强化证据和程序意识，有效加强法律监督，确保严格执法，公正司法；要坚持统筹协调，充分发挥各部门职能作用，将依法办案与防范化解金融风险相结合，维护经济金融安全和社会稳定。

2.建立健全信息通报机制。《意见》指出，要建立健全信息通报机制，证券期货监管机构、公安机关、检察机关加强配合协同，注重运用现代科技手段，依法及时通报案件移送、办理信息及协作需求，依托大数据智能化应用技术，开展资源整合共享，合力提高办案质效。

3.完善办案协作机制。《意见》指出，证券期货监管机构和公安机关对于可能涉嫌证券期货犯罪线索，可以通过联合情报导侦方式，综合运用数据资源和信息化手段，协同开展行政调查和刑事核查活动；各级人民法院、人民检察院、公安机关和证券期货监管机构根据办案需要并依法履行相关手续，查询涉案证券期货账户交易信息、相关人员的户籍和出入境等涉案信息，调取案件材料，以及商请向被采取刑事强制措施的犯罪嫌疑人、被告人代为送达法律文书、代为询问，咨询专业性问题的，应当依法互相协助。

4.建立健全执法司法联合专项行动机制，联合挂牌督办大案要案，发挥震慑作用。《意见》指出，人民检察院、公安机关和证券期货监管机构根据工作需要开展联合专项行动，集中整治重点环节、新兴领域、高发类型等违法犯罪活动；联合挂牌督办大案要案，及时回应市场关切，发挥震慑作用。

5.建立健全工作会商机制。《意见》明确要求，人民法院、人民检察院、公安机关和证券期货监管机构建立不同层级的会商制度，解决工作中遇到的法律适用、证明标准等争议问题，消除工作配合制约过程中的分歧；分析研判违法犯罪态势，提出治理对策，共同提高工作质效。 

七、专业

由于证券期货市场本身有一系列较为安全的保密程序和交易规则，犯罪分子往往无法采用公开的、传统的暴力手段实施违法犯罪行为；隐蔽的犯罪手段、相当的智能化特征以及极强的专业性，成为证券期货犯罪案件的普遍特征，这使得办理此类案件需要有相当的专业水准，以更好地处理此类案件。

1.加强办案基地、审判基地建设，进一步健全办案机构，加强办案力量，加大办案工作力度。《意见》指出，要优化机构设置，加强办案基地、审判基地建设，充实一线办案力量；人民法院、人民检察院、公安机关要结合工作实际，进一步健全办案机构，加强办案力量，加大办案工作力度。

2.加强执法司法队伍专业化建设，提升专业化水平。《意见》指出，要加强证券期货犯罪工作公安、司法队伍专业化建设，鼓励、支持省级人民法院、人民检察院、公安机关辖区内专业办案能力建设和培养，充分发挥办案基地、审判基地示范效应；通过联合调研、联合培训、发布典型案例、制定规范性文件等方式，进一步统一执法司法标准与尺度，提高办理证券期货犯罪案件的能力和水平。

3.凝聚执法司法共识，明确执法办案标准和政策把握尺度，统一法律理解与适用。《意见》指出，人民法院、人民检察院、公安机关、证券期货监管机构通过联合制定规范性文件、联合发布典型案例等方式，明确执法办案标准和政策把握尺度，统一法律理解与适用。 

八、罪项

一直以来，关于什么是“证券期货犯罪”，说法五花八门，有的只要看到“证券期货”几个字便认为是证券期货犯罪，有的认为只要跟证券期货沾上边的都可以算作是证券期货犯罪从而将许多传统犯罪也纳入其中，还有的认为只有在《证券法》第十三章“法律责任”有相关规定的才是真正的证券期货犯罪毕竟证券期货犯罪是典型的行政犯。规范层面，之前仅有最高人民法院、最高人民检察院《关于贯彻执行<关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见>有关问题的通知》对什么是证券期货犯罪有提及，该文件通过直接列举的方式直接圈定什么是证券期货犯罪，即“证券期货犯罪，是指刑法第一百六十条、第一百六十一条、第一百六十九条之一、第一百七十八条第二款、第一百七十九条、第一百八十条、第一百八十一条、第一百八十二条、第一百八十五条之一第一款规定的犯罪”（这个列举，未列入“看门人”罪名随着《刑法修正案（十一）》的颁布已明显落伍）。当前的《意见》修正了之前的问题，将“看门人”罪名划定为证券期货犯罪，规定“本意见所指的证券期货犯罪，包括刑法第一百六十条、第一百六十一条、第一百六十九条之一、第一百七十八条第二款、第一百七十九条、第一百八十条、第一百八十一条、第一百八十二条、第一百八十五条之一第一款、第二百二十九条（仅限涉及证券期货业务）规定的犯罪”。

九、其他

1.以暴力、威胁方法阻碍证券期货监管机构工作人员依法执行职务的，可以追究刑事责任。《意见》规定，以暴力、威胁方法阻碍证券期货监管机构工作人员依法执行职务的，公安机关应当依法处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。但是如何界定“暴力、威胁方法”、如何界定“阻碍”、如何界定“依法执行职务”、“证券期货监管机构工作人员”的具体范围、以及采用其他方法阻碍如何处理等，没有言明，需在司法实践中或其他规定中予以明确。

2.人民法院、人民检察院、公安机关、证券期货监管机构，办理证券期货违法犯罪案件，皆适用该《意见》。