【摘要】自1996年《刑事诉讼法》确立存疑不起诉制度以来，存疑不起诉是否以补充侦查作为程序条件，学界争议不断。回溯存疑不起诉制度的立法沿革可知，存疑不起诉制度在确立之初，其适用范围被限定为“对于补充侦查的案件”。2012年《刑事诉讼法》第171条第4款仅仅是弥补了原条文中“可以”一词引发的立法歧义，但在存疑不起诉制度的适用范围上，仍延续了1996年《刑事诉讼法》第140条第4款之规定——“对于补充侦查的案件”。然而，在司法实践中，部分地区检察院将有无“退查必要性”，作为是否退回补充侦查的依据，对于无退查必要性的案件，直接作出存疑不起诉的决定。《刑事诉讼法》第四次修改时，应厘清存疑不起诉与补充侦查之间的关系，将“退查必要性”作为退查与否的重要依据，明确补充侦查不是存疑不起诉的必经程序。
【关键词】存疑不起诉；证据不足不起诉；补充侦查；退查必要性
自1996年《刑事诉讼法》确立存疑不起诉制度以来，存疑不起诉是否以补充侦查作为程序条件，学界争议不断。关于如何理解现行《刑事诉讼法》第175条第4款，学界存在三种观点：其一，只有经过二次补充侦查的案件，才能作出存疑不起诉的决定；其二，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第367条之规定，案件至少经过一次补充侦查，才能作出存疑不起诉的决定；其三，补充侦查不是存疑不起诉的必经程序，对于证据不足、不符合起诉条件的案件可以直接作出存疑不起诉的决定。
从可公开查询的不起诉决定书来看，在绝大多数案件中，检察机关作出存疑不起诉的决定之前，至少经过了一次补充侦查，但亦有少数案件未经补充侦查便直接作出存疑不起诉的决定。这少数案件存在一个共性，即检察机关往往在不起诉决定书中载明“本案已无退查必要”。可见，实践中，部分检察机关将是否具有退查必要性，作为退查与否的重要依据。
从侦查实践来看，存疑不起诉案件客观上存在无证据可补的情形。例如，有的案件距离案发时间较长，大部分证据已经灭失，如证人死亡或去向不明，无法获得证言，被害人尸体已经腐烂，无法进行法医鉴定等，即使退回补充侦查，也无法补充到能够定罪量刑的证据。最高人民检察院、公安部《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》第9条规定：“具有下列情形之一的，一般不退回补充侦查：……（五）补充侦查事项客观上已经没有查证可能性的；……”。可见，退回补充侦查以具有查证可能性，即退查必要性为前提。若要求案件必须经过补充侦查后，才能作出存疑不起诉，将导致检察机关为了作出存疑不起诉的需要，对案件进行空退。
基于此，本文试图对存疑不起诉制度的立法沿革进行梳理，厘清存疑不起诉与补充侦查之间的关系，在实证研究的基础上，对《刑事诉讼法》第175条第4款提出修改建议，以期为《刑事诉讼法》的第四次修改略尽绵力。
（一） 1996年《刑事诉讼法》对存疑不起诉制度的确立及条文解读
存疑不起诉又称证据不足不起诉，是我国《刑事诉讼法》1996年修改之后新增加的一种不起诉类型。1996年《刑事诉讼法》第140条第4款规定：“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定”。1996年《刑事诉讼法》出台后，相关学术文章对存疑不起诉的解读几乎都认为补充侦查是作出存疑不起诉决定的程序条件。相关文章表述为，“根据《刑事诉讼法》规定，人民检察院依据第140条第4款作出的不起诉决定的案件，必须是经过补充侦查的案件”。[1]“案件经过补充侦查是存疑不起诉的程序条件，而且也是前提条件”。[2]“存疑不起诉是以移送起诉的案件经过退回补充侦查仍不符合起诉条件为前提的”。[3]“存疑不起诉的适用条件为：（1）程序要件：要经过补充侦查”。[4]“未经补充侦查的不能适用存疑不起诉。为什么法律将补充侦查作为适用存疑不起诉的前提条件？因为不这样不足以保证不起诉案件的质量”。[5]
（二） 2012年《刑事诉讼法》对存疑不起诉制度的确立及条文解读
2012年《刑事诉讼法》第171条第4款对存疑不起诉制度进行了修改，规定：“对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定”。关于条文修改原因，全国人大常委会法制工作委员会编著的《中华人民共和国刑事诉讼法释义》指出：这是2012年修改刑事诉讼法时，对原规定的“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定”所作的修改，明确了二次补充侦查后仍不符合起诉条件的案件的法律后果。按照原规定，经补充侦查“仍然认为证据不足，不符合起诉条件的”，在处理上包含以下两种情况：一是经过一次退回补充侦查，认为该案证明犯罪的证据不足，不符合起诉条件，且没有必要再补充侦查的，可以作出不起诉的决定；二是经过二次退回补充侦查后，证据仍然不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。这两种情况根据原来的规定都只是“可以”作出不起诉的决定，2012年刑事诉讼法修改之后增强了处理上的确定性，对经二次补充侦查，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，人民检察院“应当”作出不起诉的决定。[6]
从立法释义可知，立法机关对2012年《刑事诉讼法》第171条第4款的解读为：案件经过一次补充侦查后，证据不足，不符合起诉条件，且没有必要再补充侦查的，可以作出不起诉的决定；经过二次补充侦查后，证据仍然不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。
但与上述立法释义不同的是，有解读者认为案件必须经过二次补充侦查后，才能作出存疑不起诉的决定。例如，陈光中先生主编的《〈中华人民共和国刑事诉讼法〉修改条文释义与点评》指出：“原《刑事诉讼法》只规定对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。这一规定存在两个疑问：一是补充侦查是否需要经过两次才能作出不起诉的决定，只经过一次补充侦查能否作出不起诉的决定；二是人民检察院在认为证据不足的情况是否仍然可以作出起诉的决定，如果可以似乎表明人民检察院具有选择起诉与不起诉的权力。事实上，对于前一个疑问，按照原规定，如果一次补充侦查已经发现起诉不可或缺的关键证据已经灭失，不必经过二次补充侦查就可以作出不起诉的决定，如今新修正的《刑事诉讼法》已经明确规定要根据证据不足作出不起诉决定必须经过二次补充侦查，仅经过一次补充侦查不具备作出不起诉决定的条件。对于后一个疑问，只能将‘可以’理解为‘有权’，属于授权条款，不意味着人民检察院在认为证据不足的情况下具有选择起诉与不起诉的权力，如今《刑事诉讼法》经过修正将这一容易导致误解的‘可以’改为‘应当’，使法律规定变得明确。”[7]
时任最高人民检察院法律政策研究室主任陈国庆主编的《中华人民共和国刑事诉讼法最新释义》指出：“这一修改有两个重要变化：一是必须经过2次补充侦查才能作出不起诉决定，没有经过补充侦查或者只经过1次补充侦查的案件，不能适用本条的规定作出不起诉决定（对于本法第173条规定的不起诉，并不要求必须经过补充侦查)。按照原来的规定，退回公安机关补充侦查的案件，经过一次补充侦查后，检察机关可以再退回公安机关补充侦查1次，也可以决定不起诉，不再退回进行第二次补充侦查。”[8]
2012年11月22日，最高人民检察院发布《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，其第403条规定：“人民检察院对于二次退回补充侦查的案件，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，经检察长或者检察委员会决定，应当作出不起诉决定。人民检察院对于经过一次退回补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件，且没有退回补充侦查必要的，可以作出不起诉决定”。该规定与全国人大常委会法制工作委员会的立法释义一致。
三、学术界对现行《刑事诉讼法》第175条第4款的理解
2018年《刑事诉讼法》沿用2012年《刑事诉讼法》之规定，在第175条第4款中规定：“对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定”。学术界对该款的理解分为三种观点：
第一，案件必须经过补充侦查才能适用存疑不起诉。案件经过一次补充侦查后，证据不足，不符合起诉条件，且没有必要再补充侦查的，可以作出不起诉的决定；经过二次补充侦查后，证据仍然不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。例如，陈卫东教授主编的《刑事诉讼法》指出：“在程序上，人民检察院在审查起诉中发现案件证据不足，不能径行作出不起诉的处理决定，而必须将案件退回补充侦查”。[9]
第二，案件必须经过二次补充侦查才能适用存疑不起诉。如张建伟教授主编的《刑事诉讼法》指出：“《刑事诉讼法》规定，案件必须经过二次补充侦查，人民检察院才能作出不起诉的决定。这是适用存疑不起诉的法定程序要件。但是最高人民检察院《规则》第403条第2款规定：‘人民检察院对于经过一次退回补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件，且没有退回补充侦查必要的，可以作出不起诉决定。’也就是说，进行一次补充侦查，案件的关键证据已经灭失，不能达到起诉标准的，人民检察院就有权作出不起诉决定。毋庸置疑，这一规定与《刑事诉讼法》的字面意义形成了不一致”。[10]
第三，补充侦查不是存疑不起诉的必经程序。如韩旭教授认为，从《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》的规定来看，解读不出存疑不起诉决定的作出必须要经过补充侦查。[11]检察日报于2021年7月12日刊发《退回补充侦查不是存疑不起诉的必经程序》，文章指出“对法条的正确释义应该是：对于事实不清、证据不足的案件可以直接作出存疑不起诉决定。”[12]
可见，学术界对存疑不起诉与补充侦查之关系的理解，分歧较大，亟待形成共识。
四、实践样态：未经补充侦查亦可作出存疑不起诉的决定
为了解司法实践中检察机关在作出存疑不起诉决定之前，是否会将案件退回补充侦查，笔者在阿尔法法律检索系统上以“证据不足”“《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十五条第四款”为关键词，检索不起诉决定书。检索结果显示，在绝大部分案件中，检察机关作出存疑不起诉的决定之前，至少经过了一次补充侦查，但亦有少数案件未经补充侦查便直接作出存疑不起诉的决定。根据《刑事诉讼法》第172条之规定，在未退回补充侦查时，审查起诉的期限最长为45天。实践中，对于犯罪嫌疑人被取保候审的案件，部分地区检察院将审查起诉期限设定为一年。下表中的案例均系检察机关在未经补充侦查的情况下，直接作出存疑不起诉决定。从案例可知，部分地区检察院将有无“退查必要性”，作为是否退回补充侦查的依据，对于无退查必要性的案件，直接作出存疑不起诉的决定。
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郑某甲重大责任事故案【淮检刑不诉〔2021〕72号】
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本案由淮安市公安局淮阴分局侦查终结，以被不起诉人郑某甲涉嫌重大责任事故罪，于2021年10月13日向本院移送起诉。
经本院审查并向公安机关发出提供法庭审判所需证据材料通知书，本院仍然认为，死者的尸体没有进行法医鉴定，无法确定死亡原因以及违规操作与死亡之间是否具有刑法上的因果关系，且查无可查，确无退查必要，属于事实不清，证据不足，不符合起诉条件。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十五条第四款的规定，决定对郑某甲不起诉。
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史某某危险驾驶案【邯临检刑不诉〔2021〕96号】
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本案由临漳县公安局侦查终结，以被不起诉人史某某涉嫌危险驾驶罪，于2021年10月14日向本院移送起诉。
经本院审查认为，临漳县公安局认定涉案电动三轮车系机动车证据不足，没有法律依据，不符合起诉条件。本案已没有退查必要。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十五条第四款的规定，决定对史某某不起诉。
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李某某帮助信息网络犯罪活动案【宜川检刑不诉〔2022〕19号】
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本案由宜川县公安局侦查终结，以被不起诉人李某某涉嫌帮助信息网络犯罪活动罪，于2022年11月11日向本院移送起诉。
本案在审查批捕阶段以证据不足，对李某某不予批准逮捕，经二个月侦查，审查起诉后，我院与公安办案人员多次沟通，要求补充证据，公安机关出具情况说明，本案再无法补充到其他证据，无退查必要。本院认为宜川县公安局认定李某某构成犯罪的事实不清、证据不足，不符合起诉条件。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十五条第四款的规定，决定对李某某不起诉。
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袁某某危险驾驶案【邯临检刑不诉〔2022〕12号】
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被不起诉人袁某某，10月18日取保候审。本案由临漳县公安局侦查终结，以被不起诉人袁某某涉嫌危险驾驶罪，于2021年11月23日向本院移送起诉。
经本院审查认为，临漳县公安局认定涉案车辆系机动车，证据不足，且没有法律依据，不符合起诉条件。本案已没有退查必要。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十五条第四款的规定，决定对袁某某不起诉。
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被不起诉人彭某某，5月25日被本院取保候审。本案由汶上县公安局侦查终结，以被不起诉人彭某某涉嫌强奸罪，于2021年5月24日向本院移送审查起诉。
经本院审查，根据目前证据，已无退查必要，本案事实不清、证据不足，不符合起诉条件。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十五条第四款的规定，决定对彭某某不起诉。
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宋某某诈骗案【汶检一部刑不诉〔2022〕Z71号】
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被不起诉人宋某某，2021年5月12日被本院取保候审。本案由汶上县公安局侦查终结，以被不起诉人宋某某涉嫌诈骗罪，于2021年5月10日向本院移送审查起诉。
经本院审查，根据目前证据，已无退查必要，本案事实不清、证据不足，不符合起诉条件。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十五条第四款的规定，决定对宋某某不起诉。
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李森、黄某某抢劫案【遂检刑不诉〔2021〕25号】
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本案由遂溪县公安局侦查终结，以被不起诉人黄某某涉嫌抢劫罪，于2021年10月13日向本院移送起诉。
本院经审查后认为，遂溪县公安局认定的犯罪事实不清、证据不足。因不起诉人黄某某的供述和辩解发生变化，而本案又无其他直接证据可以证实黄某某有抢劫的共同故意或为戴某某抢劫提供帮助行为，本案证据无法形成完整的证据链，不符合起诉条件。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十五条第四款的规定，决定对黄某某不起诉。
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陈某甲、张某某合同诈骗案【京二分检刑不诉〔2020〕5号】
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本案由北京市公安局大兴分局侦查终结，由北京市大兴区人民检察院以被不起诉人陈某甲涉嫌合同诈骗罪，于2020年6月12日报送本院审查起诉，其间，因案情重大、复杂延长审查起诉期限一次(自2020年7月13日至2020年7月27日)。
北京市公安局大兴分局移送审查起诉认定：犯罪嫌疑人陈某甲于2017年11月至今，伙同王某某以园区内房屋出租35年为由，在签订、履行合同过程中，多次骗取事主租金共计8000余万元，后被民警抓获。
经本院审查后认为，本案事实不清、证据不足，不符合起诉条件。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十五条第四款的规定，决定对陈某甲不起诉。
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江苏某包装印务有限责任公司高利转贷案【海检二部刑不诉〔2020〕16号】
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本案由海安市公安局侦查终结，以被不起诉单位江苏某某包装印务有限责任公司涉嫌高利转贷罪，于2020年6月28日向本院移送审查起诉。
经本院审查后，认为海安市公安局认定的被不起诉单位江苏某某包装印务有限责任公司涉嫌高利转贷罪证据不足，现有证据不足以证明周某某高利转贷的违法所得归被不起诉单位所有，不符合起诉条件。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十五条第四款的规定，决定对江苏某某包装印务有限责任公司不起诉。
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高某某故意伤害案【汇检刑检二组刑不诉〔2020〕Z104号】
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本案由遵义市汇川分局侦查终结，以被不起诉人高某某涉嫌故意伤害罪，于2020年6月10日向移送本院审查起诉。
经本院审查，被害人刘某某的伤情是否系被不起诉人高某某造成不具有唯一性，本案事实不清、证据不足，不符合起诉条件。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十五条第四款的规定，决定对高某某不起诉。
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许某甲容留他人吸毒案【遂溪县院刑不诉〔2021〕2号】
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本案由湛江市公安局赤坎分局侦查终结，以被不起诉人许某甲涉嫌容留他人吸毒罪，于2021年2月22日向本院移送起诉。
经本院审查并引导继续侦查，本院仍然认为本案证据不足，不符合起诉条件。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十五条第四款的规定，决定对许某甲不起诉。
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努某某非法吸收公众存款案【阿克陶县检刑不诉〔2022〕22号】
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本案由阿克陶县公安局侦查终结，以被不起诉人努某某涉嫌非法吸收公众存款罪，于2022年5月31日向本院移送起诉。
我院经审查认为：被不起诉人努某某吸引他人资金180万元，并收取提成，构成非法吸收公众存款罪的事实不清、证据不足，不符合起诉条件，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十五条之规定，决定对努某某不起诉。
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本案由广宗县公安局侦查终结，以被不起诉人王某某涉嫌危险驾驶罪，于2022年9月7日向本院移送起诉。
经本院审查发现公安机关在获取证据过程中违反法定程序，经补证说明仍不能作出合理解释，本院依法对证据予以排除，致使定罪的关键证据不足，不符合起诉条件。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十五条第四款，《人民检察院刑事诉讼规则》第七十三条的规定，经我院检察委员会研究决定，对王某某不起诉。
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黄某某帮助信息网络犯罪活动案【淳化检刑不诉〔2023〕44号】
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本案由淳化县公安局侦查终结，以被不起诉人黄某某涉嫌帮助信息网络犯罪活动罪，于2023年11月9日向本院移送起诉。
本院认为，被不起诉人黄某某客观上实施了出借银行卡行为，为电信诈骗提供了转移涉案资金的账户，但出借账户后主动前往公安机关说明情况，主观上证明其明知他人从事信息网络犯罪的证据不足，本次也未获利，同时黄某某具有自首情节、初犯、退赔等从轻处理情节，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十五条第四款的规定，决定对黄某某不起诉。。
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魏某某帮助信息网络犯罪活动案【都检刑不诉〔2023〕11号】
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本案由都兰县公安局侦查终结，以被不起诉人魏某某涉嫌帮助信息网络犯罪活动罪，于2023年7月4日向本院移送起诉。
本院认为本案现有证据不符合起诉条件，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十五条第四款、《人民检察院刑事诉讼规则》第三百六十八条的规定，决定对魏某某不起诉。
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五、关于现行《刑事诉讼法》第175条第4款的修法建议与论证
（一）从存疑不起诉制度的立法沿革来看，其适用以补充侦查为程序条件
1996年《刑事诉讼法》第140条第4款规定：“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定”。从文意解释来看，“对于补充侦查的案件”属于适用范围，“可以作出不起诉的决定”属于授权性规定。对于公权力而言，法无授权即禁止。1996年《刑事诉讼法》仅授权检察机关对于补充侦查的案件，可以作出存疑不起诉的决定。正因如此，1996年《刑事诉讼法》新增存疑不起诉制度后，相关学术文章对存疑不起诉的解读几乎都认为补充侦查是作出存疑不起诉决定的程序条件。2012年《刑事诉讼法》第171条第4款规定：“对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定”。如前所述，根据全国人大常委会法制工作委员会编著的《中华人民共和国刑事诉讼法释义》，该款修改的原因是，按照1996年《刑事诉讼法》之规定，对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，“可以”作出不起诉的决定。2012年《刑事诉讼法》增强了处理上的确定性，对经二次补充侦查，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，人民检察院“应当”作出不起诉的决定。概言之，2012年《刑事诉讼法》第171条第4款仅仅是弥补了原条文中“可以”一词引发的立法歧义，但在存疑不起诉制度的适用范围上，本质上仍延续了1996年《刑事诉讼法》第140条第4款之规定——“对于补充侦查的案件”。
因此，从存疑不起诉制度的立法沿革来看，对现行《刑事诉讼法》第175条第4款的正确理解应当是：案件经过一次补充侦查，证据不足，不符合起诉条件，可以作出不起诉的决定；经过二次补充侦查后，证据仍然不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。从这个角度而言，2019年《人民检察院刑事诉讼规则》第367条[13]之规定是符合刑诉法本意的。
（二）修法建议：刑诉法修改应明确补充侦查不是存疑不起诉的必经程序
本文认为，虽然从立法沿革来看，存疑不起诉的适用以补充侦查为程序条件，但在《刑事诉讼法》第四次修改时，应当明确补充侦查不是存疑不起诉的必经程序。本文建议，将《刑事诉讼法》第175条第4款修改为：人民检察院经审查后，认为案件证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。必要时，可以进行补充侦查。对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。主要理由如下：
第一，司法实践中，受客观情况限制，存疑不起诉案件存在无证据可补的可能性。例如，有的案件距离案发时间较长，大部分证据已经灭失，如证人死亡或去向不明，无法获得证言，被害人尸体已经腐烂，无法进行法医鉴定等，即使退回补充侦查，亦无查证可能性。有的案件侦查机关已经耗费了大量的人力、物力，对证据进行了全面收集，即便退回补充侦查，也难以有所突破。
正因如此，在部分案件中，检察机关未经补充侦查便直接作出存疑不起诉的决定，并在不起诉决定书中明确指出“无退查必要”。例如，宜川县人民检察院宜川检刑不诉〔2022〕19号不起诉决定书载明，“本案在审查批捕阶段以证据不足，对李某某不予批准逮捕，经二个月侦查，审查起诉后，我院与公安办案人员多次沟通，要求补充证据，公安机关出具情况说明，本案再无法补充到其他证据，无退查必要”。河北省临漳县人民检察院邯临检刑不诉〔2022〕12号不起诉决定书载明，“经本院审查认为，临漳县公安局认定涉案车辆系机动车，证据不足，且没有法律依据，不符合起诉条件，本案已没有退查必要”。
最高人民检察院、公安部《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》第9条规定：“具有下列情形之一的，一般不退回补充侦查：……（五）补充侦查事项客观上已经没有查证可能性的；……”。可见，退回补充侦查应以具有查证可能性，即退查必要性为前提。若要求案件必须经过补充侦查后，才能作出存疑不起诉的决定，将导致检察机关为了作出存疑不起诉的需要，对案件进行空退。如此一来，既浪费了司法资源，亦给当事人平添诉累，不利于人权保障。
第二，在捕诉一体化背景下，检察机关完全可以在审查批捕阶段发挥检察引导侦查功能，以降低对审查起诉阶段退回补充侦查的依赖。捕诉一体化改革贯通捕、诉环节，使检察机关能够将审查起诉的证据要求传导到审查逮捕阶段。检察机关因证据不足作出不批准逮捕决定，对于需要补充侦查的案件，应当制作《补充侦查提纲》；对于批准逮捕要求公安机关继续侦查的案件，可以制作《继续侦查提纲》。[14]以审查逮捕为切入点，发挥捕诉一体化证据补强的优势，尽可能在移送审查起诉前就做好侦查引导工作，使公安机关在侦查阶段就应查尽查，从而降低对审查起诉阶段退回补充侦查的依赖。
第三，要求作出存疑不起诉的案件必须经过补充侦查，不符合降低“案-件比”的要求。从办案期限来看，将案件空退回到公安机关补充侦查，办案期限短则延长一个月，长则延长两个半月。在审查起诉阶段，羁押期限与办案期限是相同的，案件久拖不决会变相延长羁押期限。因此，在案件无证据可补的情况下，应考虑直接作出存疑不起诉的决定。[15]
最后，要求作出存疑不起诉的案件必须经过补充侦查，是我国长期以来客观真实诉讼观的反映。但是，该种制度设计忽视了诉讼成本、人权保障等同样值得珍视的价值。实践中，部分地区对轻微刑事案件适用刑拘直诉制度，力求在法定刑事拘留期间内完成侦查、审查起诉、审判活动，从而终结诉讼。在认定犯罪嫌疑人有罪时，可采用刑拘直诉方式快速终结诉讼，在认为案件证据不足、犯罪嫌疑人无罪时，却要求案件必须经过补充侦查，这种入罪易出罪难的诉讼机制值得反思。
存疑不起诉案件是否必须经过补充侦查，关涉司法理念和人权保障。《刑事诉讼法》第四次修改时，应厘清存疑不起诉与补充侦查之间的关系，将“退查必要性”作为退查与否的重要依据，明确补充侦查不是存疑不起诉的必经程序。
[1] 杨秀莉：《论存疑不起诉》，载《河北法学》1997年第6期。
[2] 张芳、王寒冰：《存疑不起诉的适用条件》，载《中国检察官》1999年第4期。
[3] 王鹏：《“存疑不起诉”制度完善初探》，载《中国检察官》2005年第4期。
[4] 马志忠：《存疑不起诉的法理分析与制度完善》，载《法学论坛》2006年第6期。
[5] 张桂芳：《试论存疑不起诉》，载《中国刑事法杂志》1999年第3期。
[6] 全国人大常委会法制工作委员会编著：《中华人民共和国刑事诉讼法释义》，法律出版社2012年版：P371。
[7] 陈光中主编：《〈中华人民共和国刑事诉讼法〉修改条文释义与点评》，人民法院出版社2012年版：P248。
[8] 陈国庆主编：《中华人民共和国刑事诉讼法最新释义》，中国人民公安大学出版社2012年版。
[9] 参见陈卫东主编：《刑事诉讼法（第四版）》，中国人民大学出版社：P253。
[10] 张建伟主编：《刑事诉讼法（第二版）》，高等教育出版社：P430。
[11] 参见韩旭：《证据不足不起诉案件一定需要补充侦查（调查）吗？》，载“司法兰亭会”微信公众号，2022年8月6日。
[12] 谢文婷：《退回补充侦查不是存疑不起诉的必经程序》，载《检察日报》2021年7月12日第3版。
[13] 2019年《人民检察院刑事诉讼规则》第367条：人民检察院对于二次退回补充调查或者补充侦查的案件，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，经检察长批准，依法作出不起诉决定。人民检察院对于经过一次退回补充调查或者补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件，且没有再次退回补充调查或者补充侦查必要的，经检察长批准，可以作出不起诉决定。
[14] 参见贺红强：《以“案-件比”为指引提升补充侦查工作质效》，载《检察日报》2020年6月14日第3版。
[15] 参见谢文婷：《退回补充侦查不是存疑不起诉的必经程序》，载《检察日报》2021年7月12日第3版。
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