论坛论文FORUM PAPERS

在刑事诉讼程序中，犯罪嫌疑人、被告人与公权力之间处于一种极度不平等的状态，犯罪嫌疑人、被告人的自由、财产甚至生命都有可能被剥夺，在这种情况下，辩护律师所发挥的作用不可谓不大，因此在刑事诉讼中辩护律师应当是一种必需品般的存在，这也是我国设立刑事法律援助制度和推动刑事辩护全覆盖的本旨和初衷。法律援助制度是评判一个国家法治发展水平和人权保障程度的重要标志之一¹。2021年8月《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》）颁布，标志着我国法律援助体系的初步建立。《法律援助法》对诸多实践难题作出了理论回应，其中的若干条文对于刑事法律援助作出了更符合我国具体国情的创新性规定，在我国法律援助制度的发展历程中有着里程碑的意义。但不可否认的是，我国法律援助制度在规定上还存在一些不足，本文拟从刑事案件律师辩护全覆盖的视角对这些问题进行分析，并从制度设计的角度对这些问题予以理论回应，希望能对法律援助制度的完善起到帮助作用。

一、刑事辩护全覆盖视域下法律援助的概述

刑事辩护全覆盖这一理念首次提出于2017年,当时最高人民法院联合司法部出台了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》(以下简称《办法》)，通过设立值班律师制度和扩大强制性指定辩护范围的方式初步实现了刑事案件审判阶段的律师辩护全覆盖。然而，《办法》中所提及的刑事辩护全覆盖从理论来说并不全面，一方面，《办法》中的刑事辩护全覆盖仅限于审判阶段的辩护全覆盖，并非刑事诉讼程序全过程的辩护全覆盖；另一方面，值班律师的作用定位不同于辩护律师，其只能提供部分一般性的法律帮助，不具有出庭辩护的权利，而在刑事诉讼中出庭辩护对于当事人的作用往往是最为关键的。因此，不能简单地将值班律师的法律帮助等同于律师的辩护，否则难免有削弱律师辩护全覆盖效果之嫌。

法律援助制度是实现刑事辩护全覆盖的重要途径，我国刑事法律援助制度从无到有、从起步时的基础薄弱到如今的快速发展是党中央高度重视法律援助工作的结果，也是我国综合国力不断增强、法治水平不断上升的集中体现。2012年和2018年《刑事诉讼法》的修改以及2021年《法律援助法》的出台是我国刑事法律援助制度发展的关键节点。2012年《刑事诉讼法》的修改，分别从扩大指定辩护的范围、提前法援辩护的介入时间、调整法援辩护的指定方式和明确刑事法律援助的申请方式这四个方面完善了刑事法律援助制度。2018年《刑事诉讼法》的修改确立了值班律师制度，明确了值班律师在刑事诉讼程序中所起的临时性、及时性法律帮助作用，弥补了传统刑事法律援助形式的不足²。2021年8月20日《中华人民共和国法律援助法》正式出台，标志着我国刑事法律援助制度迈上了一个崭新的历史台阶。

二、刑事辩护全覆盖视域下法律援助制度存在的不足

（一）刑事法律援助立法体系尚未完善

1、不同的法律规范之间可能存在无法衔接或冲突之处

《法律援助法》相较于以往的《法律援助条例》在对于刑事法律援助的制度设计上已经取得了长足的进步，但是由于刑事法律援助制度的相关规定分散于不同的法律规范中，缺乏连贯性，不同的法律规范之间可能存在无法衔接或冲突之处，这将极大影响法律的有效适用。例如，在《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》中明确规定了通知辩护的公函中应当载明犯罪嫌疑人或者被告人的姓名、涉嫌的罪名等相关内容，但在《法律援助法》中却没有相关的要求。又比如，在审判阶段适用普通程序审理的案件中，如果被告人没有委托辩护律师，法院是“应当”通知法援机构指派律师为其提供辩护，还是“可以”通知法援机构指派律师。《办法》与《法律援助法》有着截然不同的规定，这难免会影响司法实践中法律的统一适用。

2、部分规定过于笼统宽泛

虽然当前以《法律援助法》为核心的刑事法律援助体系已经初步形成，但是或许是受限于我国当前国情，抑或是受到长期以来的“立法宜粗不宜细”的法律传统的影响，《法律援助法》多采用原则性、粗线条的表述方式，使得部分刑事法律援助立法规定过于笼统宽泛，产生了法律的空白地带，导致实践中的一些难题缺乏针对性的解决方案。其中最具争议性的就是刑事法律援助辩护与委托辩护之间的冲突问题，《法律援助法》虽然在第27条明确了法律援助不得侵害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人权利的原则，但对于犯罪嫌疑人、被告人处于羁押状态时，其近亲属为其委托辩护人与法律援助发生冲突时该如何进行处理,《法律援助法》并未作出针对性规定,这使得当前司法实践中“占坑式辩护”的问题屡屡出现，这不仅可能侵害犯罪嫌疑人、被告人委托律师的自主权,进而影响有效辩护的实现，更有甚者，这种冲突可能引发被告方近亲属乃至整个社会对诉讼程序公正性的质疑,进而影响我国司法机关公正办理案件的公信力³。

虽然最高人民法院2021年出台了关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释(以下简称《刑诉解释》)，该解释针对法律援助辩护和委托辩护的冲突情形做出了“应当听取被告人的意见，由其确定辩护人人选”的规定。该规定将选择的权利赋予被告人，看似合情合理，但问题在于当被告人处于羁押状态时，只能由办案机关传达被告人的意愿，而办案机关本身有权通知法律援助机构指派法援律师，且在办案机关已经指派法律援助律师的情况下，看守所通常不会允许家属委托的律师去会见被告人，在这种环境下家属缺乏有效的渠道去获悉被告人的真实意愿。因此，该《刑诉解释》的规定并不能有效化解委托辩护与法律援助辩护之间的冲突。

（二）配套服务机制缺位

1、律师执业权利保障制度有待完善

随着我国《刑事诉讼法》的多次修改和相关法律法规的相继出台，我国的刑事诉讼程序日趋完善，在律师的执业权利的保障上也取得了巨大的进步。但不可否认的是，实践中律师执业权利受侵犯的问题仍时有发生，控辩失衡仍旧贯穿于刑事诉讼的始终，与控方强大权力形成鲜明对比的是会见权、阅卷权、调查取证权等律师基本权利备受限制⁴。这不仅影响了律师辩护权的有效行使和被告方人权的有效保障，更阻碍了我国法治的进步。会见权和阅卷权是律师办理刑事案件的两项基本执业权利，直接关系到辩护的质量和最终效果。关于会见权，我国《刑事诉讼法》明确规定，辩护律师持律师执业证书和法律援助公函要求会见在押的犯罪嫌疑人、被告人的，看守所应当在四十八小时内安排会见。2015年两高三部联合发布的《关于依法保障律师执业权利的规定》中也多处强调了关于辩护律师会见权的保障。但实践中，部分地区看守所变相要求律师会见需要提交法律规定以外的其他材料，还有一些看守所会以及以未收到办案机关通知、未得到相关负责人允许等理由拒绝辩护律师的会见请求，此外还存在限制律师会见的时间和次数、对律师会见进行监听等不规范问题。关于阅卷权，我国《刑事诉讼法》明确规定，辩护律师自审查起诉之日起，可以查阅、摘抄、复制案卷材料。实践中，律师的阅卷权同样屡受侵犯，部分地区检察院以案件特殊、政策需要等于法无据的理由拒绝律师阅卷，还有以案卷材料涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私为由拒绝律师阅卷的，实际上按照《刑诉解释》第五十五条的规定，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的案卷材料同样可以查阅、摘抄和复制，不过需要进行保密。会见权和阅卷权对辩护律师的重要性不言而喻，如果在实践中受到侵犯后缺乏有效的救济途径，那么刑事律师的辩护权保障又从何谈起？

2、法律援助律师辩护质量保证机制有待健全

只有法律援助律师的辩护质量得到了保证，犯罪嫌疑人、被告人的合法权益才能得到有效保障。“随着我国法律援助事业从粗放走向精细，对法律援助案件质量的要求也必将成为法律援助事业的重头戏”⁵。我国刑事法律援助制度经过多年的发展，在案件辩护覆盖率的提高上取得了较大的进步，但是当前对于刑事法律援助案件辩护质量提升方面所做的工作仍然不多。《法律援助法》中关于保证和提升法律援助律师辩护质量的规范寥寥无几。实践中，由于法律援助机构工作人员素质偏低、律师资源分布不均、法律援助经费补贴不足等原因，法律援助律师辩护的质量和积极性普遍不高，更有实证调研显示，大多数法律援助律师会见犯罪嫌疑人、被告人的次数仅有一到两次，多数法律援助律师与援助对象及其家属之间缺乏沟通，近半数的法律援助案件阅卷笔录缺失，以上种种问题都表明了刑事法律援助缺乏有效质量监测导致其实际效果大大折扣。

三、刑事辩护全覆盖视域下法律援助制度的完善路径

（一）构建系统的刑事法律援助立法体系

随着《法律援助法》的实施,刑事法律援助制度中的一些新问题也开始逐渐显现,笔者建议可以在立法时机成熟之际,总结以往的立法经验，充分结合实证调研的成果,在此基础上出台《刑事法律援助条例》针对刑事法律援助制度做出系统的规定，从而解决刑事法律援助制度相关规范分散于不同的法律法规之中所导致的制度无法衔接和规定冲突的问题。专门出台一部关于刑事法律援助制度的法律法规有其必要性，一方面，《法律援助法》篇幅有限且需要同时兼顾民事、刑事、行政等法律援助制度，而刑事法律援助制度内容较其他法律援助制度多，这就导致了《法律援助法》中关于刑事法律援助制度的规定不够全面细致，需要通过创设下位法去完善，而与其创设下位法不如索性将刑事法律援助的规定独立为一部法规，这样兼顾了法律法规的系统性和连贯性，有利于法律的统一适用；另一方面，刑事法律援助制度具有较强的体系性，相较于民事、行政等其他法律援助制度有着较大的区别，像值班律师制度、会见在押被追诉人等制度都是刑事法律援助制度所特有的，将刑事法律援助制度与其他法律援助制度统一归入一部《法律援助法》不仅不利于法律的体系化，还容易产生法律解释和法律适用上的混乱。

（二）明确委托辩护优先原则

关于刑事法律援助辩护与委托辩护冲突的问题，我国实践中屡屡出现办案机关通过指定法律援助律师担任辩护人，从而排除被追诉人或者其近亲属委托的律师的做法，这种做法违背了委托辩护优于法律援助辩护的法律规则与基本法理⁶。《法律援助法》虽然在第27条明确了法律援助不得限制或者损害犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人权利的原则，但这仅仅是从反面强调犯罪嫌疑人、被告人委托辩护律师的权利不应当被公检法机关通过指定法律援助辩护的方式侵害，并没有真正意义上确立委托辩护优先原则。而《刑诉解释》第五十一条虽然将确定辩护人人选的权利赋予了被追诉者，但当被追诉者处于羁押状态时，不仅知情权极大受限，可能因此做出不利于自己的决策，而且其真实意愿也无法被有效传达。故这些条款都没能从根本上杜绝“占坑式辩护现象”的发生。因此《法律援助法》修改时应当对此予以正面的回应，确立“委托辩护优先于法律援助辩护”的原则，即委托辩护关系一旦确立，那么法律援助辩护就应当终止。这在立法上的具体做法并不复杂，只需要将《法律援助法》第四十八条终止法律援助的情形中的第六项“受援人自行委托律师或者其他代理人”修改为“受援人及其近亲属自行委托律师或者其他代理人”，将是否接受法律援助辩护的权利交还受援人及其近亲属，这“对于积极避免和正确处理委托辩护和法援辩护的现实冲突，切实保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权，维护司法公正具有重大意义”⁷。

（三）加强辩护律师执业权利保障

律师执业权利的保障与整体的司法环境生态密切相关，需要一个循序渐进的过程去改良，从制度设计上看，《刑事诉讼法》、《刑诉解释》等一系列法律法规已经对律师执业权利保障从多个维度做出了相应的规定，关键在于司法工作人员如何去执行，其次是如何通过制度的优化去更好地保障律师的执业权利。关于会见难问题，应当加强看守所职能的中立性，在实践中，看守所处于公安机关的统一管理之下，很难有自己的独立性。如果能实现“侦羁分离”，即由不同的机关分别负责侦查与羁押的职能，这样看守所将会达到真正意义上的中立，没有了限期破案的压力与各类考核制度的制约，看守所就可以专心看管被羁押人员，依法保障律师的会见权利；对于会见过程保密难问题，首先必须明确会见过程禁止录音录像，其次相关监听证据应当明文规定予以非法证据排除；关于阅卷难的问题，应当全面推行电子卷宗制度，并尝试建立公安司法机关与律师共享的电子卷宗系统，这样以来律师就无需再前往检察院查阅、复制卷宗，只需在电子卷宗系统上进行操作。电子卷宗随着诉讼程序实时更新，这样既方便辩护律师及时了解案件进展，又合理地化解了阅卷难的问题，使辩护律师阅卷更加便捷、高效。

（四）提升法律援助律师辩护质量

针对当前法律援助律师辩护积极性和辩护质量普遍不高的问题，一方面要提高法律援助辩护律师的待遇从而提高其办理案件的积极性。我国法律援助经费预算低、法律援助辩护律师补贴少是影响有效辩护实现的一个基础性因素，除提高法律援助资金总量和法律援助辩护律师办案补贴外，还需要建立不同类型案件、不同办案质量的差异化补贴机制⁸。另一方面，健全的质量评估机制对于保证刑事法律援助的辩护质量与效果具有重大意义。建立一套有效的刑事法律援助质量评估机制，需要引入权威的评价主体，设置科学全面的质量监测指标，综合评价法律援助律师是否尽到勤勉尽责的义务。在当前全面依法治国的背景下，刑事辩护法律援助的质量评估机制应当全方位、多角度推进，贯通刑事诉讼程序的全过程，同时，还要构建起相应的奖惩体系，稳步提升法律援助律师的辩护质量。

四、结语

刑事辩护全覆盖是一项重大的司法改革，彰显了我国人权司法保障的重大进步，其旨在为犯罪嫌疑人、被告人提供更加广泛、有效的刑事辩护与法律帮助，减少冤假错案的发生。刑事法律援助制度是推动刑事辩护全覆盖纵深发展的重要制度，在很大程度上决定了刑事辩护全覆盖所能到达的高度。而当前我国刑事法律援助制度还存在立法体系不完善、配套服务机制缺位等诸多缺陷。因此，刑事法律援助立法体系的构建与完善需要更多的理论研究与实践探索，在未来很长一段时间仍将是法律援助制度立法的重中之重。

参考文献：

[1] 潘金贵：《刑事法律援助制度的发展与完善———兼评<法律援助法>相关条文》，载《法学杂志》2022 年第2期。

[2] 吴宏耀: 《我国值班律师制度的法律定位及其制度构建》，载《法学杂志》2018年第9期。

[3] 吴洪淇：法援辩护与委托辩护顺序问题的机理与根源，载《现代法学》2024年3月第46卷第2期。

[4] 冀祥德：《论法律援助制度的中国特色》，载《政治与法律》2022年第6期。

[5] 樊崇义: 《法律援助制度研究》，中国人民公安大学出版社 2020年版，第55页。

[6] 陈永生:《论委托辩护优于法律援助辩护》，载《比较法研究》2022年第6期。

[7] 顾永忠：《论“委托辩护应当优先法援辩护”原则》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2022年第1期。

[8] 李作：《论刑事法律援助案件有效辩护的实现——以刑事案件律师辩护全覆盖改革试点为契机》，载《浙江工商大学学报》第1期(总第184期)。