论坛论文FORUM PAPERS

当前，我国司法改革进程不断深化，将刑事辩护全覆盖工作已成为构建法治社会的一项关键性措施。由于我国刑事诉讼呈现典型的“阶段式”构造，各诉讼阶段相对独立、相互分割，在此语境下，刑事辩护全覆盖的实施在应然状态下应覆盖审判前、中、后期，即覆盖完整刑事诉讼流程。目前，我国对审前阶段以及判决生效后的申诉阶段的法律援助关注度不足，“阶段式”诉讼构造的割裂性也对辩护权行使造成阻碍。为营造公正司法环境并提高我国刑事案件辩护率，应持续推进刑事辩护的完整性与连续性、实现各阶段值班律师向刑事辩护律师的过渡与有效转型并完善相关配套措施，积极探寻多元化构建策略，逐步实现刑事辩护法律援助全覆盖。

一、问题的提出

实现刑事案件律师辩护全覆盖是确保公平正义得以践行的必要条件，也是推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革、达成控辩双方平等对抗的基石。在刑事诉讼的框架内，国家有义务为处于弱势境地的被追诉人提供基础性的权利保障措施，而被追诉人辩护权的行使，最为关键的保障也在于实现律师辩护全覆盖。这一制度对于增进司法公正、确保每个司法案件都能让人民群众切实感受到公平正义，具有无可估量的重要价值与不可替代性。

（一）刑事辩护法律援助的沿革

在持续的政策完善与改革推进中，我国逐渐形成了辩护律师和值班律师制度并行的法律援助机制。2017年10月，为推进刑事案件律师辩护的全面覆盖，最高人民法院与司法部共同发布《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，并率先在北京等八省市启动试点。2018年12月，基于前期试点的成效总结，最高人民法院与司法部联合发布新通知，将点范围扩展至全国。

2022年10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台《关于进一步深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的意见》（以下简称《意见》），明确提出在巩固审判阶段刑事辩护全覆盖试点工作成效的基础上，开展审查起诉阶段试点工作。试点阶段进一步拓展能够进一步推进司法体制综合配套改革深化、强化人权在司法领域的保障力度。

我国正持续推进刑事案件辩护率提高、提升法治建设水平及强化国家责任与政府义务，通过政策和法律的方式明确了法律援助的范围、形式、实施程序、保障监督等内容，具体见表1所列。

表1 近年来有关刑事辩护法律援助的政策或法律规定梳理

在我国政策及法律法规推进深化改革的不懈努力下，刑事案件律师辩护全覆盖工作取得了卓越成效。截至2021年9月，全国共有2300多个县（市、区）开展了试点工作，占县级行政区域总数的80%以上，全国刑事案件律师辩护率达到了66%。1

（二）刑事诉讼中的“阶段式”构造

然在我国司法实践中，刑事辩护依然面临着审查起诉阶段与侦查阶段的律师辩护覆盖尚有缺口、法律援助律师辩护质量较低且律师水平参差、经费不足、监督保障机制建设不完善等诸多问题。

其中，值得关注的是，我国的刑事诉讼程序呈现着明显的“阶段式”构造，这一特色制度构造对我国刑事案件律师辩护全覆盖工作的推进产生着深远影响。²根据《刑事诉讼法》第3条之规定，公安机关负责对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审等；人民检察院负责检察、批准逮捕、提起公诉等；人民法院负责审判。与该法条确定的职权原则相对应，我国刑事诉讼程序被划分为相互分隔的三个主要阶段：侦查阶段、审查起诉阶段、审判阶段。各阶段界限清晰，各司其职。公安机关、检察机关与审判机关作为引领刑事诉讼这三个阶段的核心机构，在组织架构及诉讼职责上均保持各自的独立性。各诉讼阶段中，律师辩护全覆盖工作的推进进程与该过程中所面临的阻碍都备受关注。

本文将结合我国特色的“阶段式”诉讼构造，重点研究刑事案件律师辩护全覆盖制度实施过程进行阶段拓展的必要性及其现存困境，并据此提出具有针对性的改进策略。

二、刑事法律援助全覆盖之困境

（一）审前阶段刑事辩护存在缺口

经过五年的试点，在全国90%以上地区已实现了审判阶段律师辩护全覆盖。³在此基础上，将刑事案件律师辩护全覆盖工作向审查起诉阶段以及侦查阶段继续推进，乃是必然趋势。

1、审查起诉阶段

在审判阶段推行的律师辩护全覆盖试点工作已累积了相当丰富且成熟的实践经验，这些经验能够为审查起诉阶段实施律师辩护全覆盖提供有益的参考与借鉴。因此，《意见》推进律师辩护全覆盖向审查起诉阶段迈出了坚实一步。根据《意见》之规定，在审查起诉阶段，犯罪嫌疑人没有委托辩护人，且具有可能判处三年以上有期徒刑、本人或其共同犯罪嫌疑人拒不认罪、案情重大复杂、可能造成重大社会影响情形之一的，人民检察院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。

审查起诉阶段在刑事诉讼流程中具有重大意义。在公安机关完成侦查活动后，人民检察院经由全面审查，预防将实际无罪、依据法律规定不应承担刑事责任及证据不足以支撑指控的个体，被错误地移送至法院接受审判，从而确保刑事追诉过程的公正性与精确度，并有力维护犯罪嫌疑人合法权益。辩护律师在本阶段可以查阅、摘抄、复制案件材料，同在押的犯罪嫌疑人、被告人会见和通信并核实案件证据，并针对案件的事实认定、法律适用等方面提出辩护或代理意见，进而起到及时出罪、缩减羁押期限等不容忽视的重要作用。

同时，我国认罪认罚从宽制度的普遍适用更是对审查起诉阶段辩护率提升提出了迫切要求。2016年7月，中央全面深化改革领导小组会议审议通过关于认罪认罚从宽制度改革试点方案，当时的试点地区认罪认罚从宽制度的总体适用率为45%。2018年10月，刑事诉讼法修改，明确认罪认罚从宽制度后，我国认罪认罚从宽制度适用率逐年提高。截至2022年，认罪认罚从宽制度适用率达到了90%以上。⁴在适用认罪认罚从宽制度的案件中，诉讼的中心从审判阶段前移至审查起诉阶段，这一阶段的律师辩护对于被追诉人的利益保障重要性不言而喻。目前，审查起诉阶段法律援助的覆盖在《意见》中的规定不够翔实，在此基础上尚需进一步拓宽，并完善实施流程与保障措施。

2、侦查阶段

根据《刑事诉讼法》相关规定，侦查阶段中，公安机关一般会实施讯问犯罪嫌疑人、勘验、检查、搜查、鉴定、辨认等行为。这些行为具有强制性，指向的通常是公民的人身、财产、隐私等基本权利，而这就导致若侦查阶段存在权利的滥用，则将产生侵犯人权的严重后果。⁵这也是在刑事诉讼的全过程中，侦查阶段是人权保障最为困难且最薄弱的环节的重要原因。目前，我国侦查阶段也存在审前羁押常态化、强制性措施缺乏令状许可和司法审查、犯罪嫌疑人防御性权利不足、律师辩护受到较大限制等问题，同时，由于证据的搜集活动主要聚焦于侦查阶段，因此，以直接或变相刑讯逼供等方式侵犯犯罪嫌疑人合法权益的现象也时有发生。例如，在“刘甲、刘乙恶势力犯罪集团侦查活动监督案”⁶中，侦查阶段中存在对犯罪嫌疑人进行长时间连续讯问并导致其疲劳的情况，以及违法使用戒具等违反法律法规的侦查行为。此外，部分犯罪嫌疑人因长期缺乏必要的休息与饮食供应，其身体健康状况遭受严重不良影响，此情形涉嫌构成刑讯逼供。将律师辩护全覆盖在刑事案件中扩展至侦查阶段，有助于对侦查人员收集证据的行为进行监督、确保程序公正，将极大减少犯罪嫌疑人面对不当侦查行为而“无依无靠”、无处可诉之局面，对保障犯罪嫌疑人权益具有重大意义。

目前，我国律师辩护全覆盖试点工作尚未推进至侦查阶段。虽然根据《法律援助法》⁷之规定，犯罪嫌疑人于侦查阶段有权获得值班律师的法律援助，但这并不直接等同于侦查阶段已经推进了律师辩护全覆盖。尽管值班律师制度构成法律援助的一种特殊形态，但其角色主要限定于作为犯罪嫌疑人提供基本的程序指导、法律咨询等辅助服务。同时，值班律师的服务对象广泛，且事先不对被追诉人的经济条件及所涉案情进行审查。基于这样具有临时性和阶段性的服务方式，“值班律师”这一安排可理解为一种“过渡性”设计⁸，而无法达到辩护律师的保障水准。

因此，还是应当高度重视辩护律师在侦查阶段中的参与作用，逐步强化、扩大犯罪嫌疑人及其辩护人的诉讼权利，树立维护被告人合法权益及司法公正的核心理念。同时，能够确保辩护律师在司法程序中能够无障碍地获取更多案件关键信息与证据，为后续的辩护工作奠定坚实基础。

刑事诉讼活动是具有“整体性”的有机体系，其中，每一项程序步骤及其相关的诉讼行为均对最终裁判施力。鉴于此，在我国刑事诉讼所采取的“阶段式”构造模式下，强化审前阶段律师辩护的全面覆盖，将显著提升刑事诉讼的整体公正性，并为后续审判阶段的工作奠定坚实的基础。

（二）审后阶段刑事辩护缺少关注度

根据《刑事诉讼法》相关规定，在司法机关判决生效后。若当事人不服，可提出申诉或者申请再审。而《最高人民法院、最高人民检察院、司法部关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》中明确指出，律师在代理申诉过程中，可以提供法律咨询、对经审查符合人民法院或者人民检察院申诉立案条件的，可以为申诉人代写法律文书，接受委托代为申诉，并代为提交申诉材料，接收法律文书，代理参加听证、询问、讯问和开庭等。因此，辩护律师在这一阶段的作用仍然不可忽视。

在讨论刑事案件律师辩护全覆盖问题时，我国对于审判后的阶段关注较少。我国《法律援助法》仅仅规定：人民法院决定、裁定再审或者人民检察院提出抗诉，因经济困难没有委托辩护人或者诉讼代理人的，本人及其近亲属可以向法律援助机构申请法律援助。根据现有法条，目前我国的刑事诉讼中，需要提出刑事申诉的当事人无法得到法律援助律师的专业建议，可能在申诉阶段进行时面临权益无法得到充分保障的困境。

（三）“阶段式”构造阻碍辩护权行使

我国人口众多，治理条件复杂，司法资源相对有限。在面对大量刑事案件时，如何提高诉讼效率成为亟待解决的问题。在此背景下，“分工”构成了推动各类社会活动达成既定目标的核心路径，也是细化国家治理任务先决条件。⁹“阶段式”刑事诉讼构造通过明确各阶段的任务和职责，将不同的管理主体规定于特定领域，有助于实现诉讼流程的简化和诉讼期限的提速，从而能够减少同一主体频繁切换任务所带来的效率损耗，实现司法资源的合理配置和有效利用。

然而，对我国的刑事诉讼阶段式构造进行审视，能够发现其不利于律师行使辩护权，也对于我国刑事案件律师辩护全覆盖工作的推进造成一定困境，主要表现在法律援助方面。

在阶段式的诉讼程序下，法律援助的辩护程序也被划分为三个阶段逐一实施。在实际操作中，特定诉讼环节由相关专门机构负责启动法律援助程序，且该援助通常仅限于当前阶段有效。具体可见我国《刑事诉讼法》第35条之规定：针对特殊案件，侦察机关、人民检察院和人民法院在相应诉讼阶段应当通知法律援助机构，为没有委托辩护人的被追诉人指派律师辩护。这一规定明确了公、检、法机关在相应的、各自负责和针对的诉讼阶段负责保障法律援助工作的开展，随着诉讼阶段的更迭，需再次启动法律援助程序并由相应机构重新指派律师。这种分段式的法律援助模式，在实践中显著制约了辩护效能的充分发挥。

首先，针对诉讼程序的内在逻辑及运行机理，刑事诉讼本质上是一个连贯的过程，各阶段之间存在着紧密的内在联系。阶段性构造及阶段性援助导致了分段通知的司法实践现状，进而引发了通知滞后乃至遗漏的困境。此外，若采取分段负责的方式为被追诉人配置多位辩护人，刑事辩护模式较为割裂，难以达到最佳效果。

其次，就辩护人角度而言，分阶段进行辩护往往导致每阶段的辩护人不同，难以构建起稳固的辩护关系。这样的模式下，辩护人仅需对当前正在进行的一个阶段负责，更进一步减弱了辩护律师对被追诉人的责任感，严重削弱辩护人的认真负责的态度及投入程度，往往敷衍了事。另外，还可能存在庭审阶段的辩护人往往仅凭书面案卷材料了解案情，可能因未参与前期诉讼而遗漏关键辩护信息的情况，可能严重损害法律援助的整体效果。

最后，就被追诉人角度而言，也在短时间内建立起对多位辩护律师的充分信任。可能会难以进行重要信息的有效沟通，妨碍法律援助工作顺利开展。

三、破解困境的路径构想

改革进程中，在各阶段建设律师辩护全覆盖并非遥不可期。在我国“阶段式”诉讼构造之下，既面临着若干积极因素，也不乏亟待解决的不利挑战。鉴于此，针对阻碍刑事法律援助案件实现高质量辩护的关键问题，提出具有针对性的解决方案显得尤为重要。

（一）推动刑事辩护完整性和一体化

针对上文中提到的我国刑事诉讼“阶段性”构造为刑事辩护全覆盖推进带来的困境，本文认为可以适当对《刑事诉讼法》第35条“公、检、法机关在相应诉讼阶段应当通知法律援助机构指派律师辩护”之规定进行修改。为解决法律援助辩护阶段割裂、辩护效果与诉讼效率均被削弱的困境，应重点维护律师辩护的持续性、专属性，律师为被追诉人提供的法律服务尽量贯穿并持续于刑事诉讼全程。具体可以采取针对某一案件，尽量由公安机关在案件侦查阶段即通知法律援助机构安排辩护律师介入，并由该律师为被追诉人辩护至整个刑事诉讼进程终结。¹⁰若侦查阶段未能及时指派律师，则在后续阶段中由检察机关或审判机关指派。但无论辩护律师从何时起介入案件，均持续为被追诉人辩护至案件审理终结。此模式重视审前阶段与审判阶段之间的有机联系，能够有效解决“阶段性”构造下辩护效力不足的问题，从而充分捍卫被追诉人的合法权益。

（二）推动值班律师向辩护人转化

上文已经阐述，值班律师的服务主要限于看守所内部的犯罪嫌疑人、被告人，其服务对象和服务范围有限。同时，值班律师的法律服务内容一般限于主要提供日常法律事务的处理和咨询、代理辩护或申请变更强制措施等，另外，值班律师通常仅在刑事诉讼中的某一阶段为被追诉人服务，其工作具有较强的临时性与灵活性。

同时必须承认的是，虽然多部法律法规及政策均明确赋予值班律师以阅卷权、会见权等，然而在实际操作中，这些权利浮于表面。例如，我国法律规定，值班律师需见证被追诉人签署认罪认罚具结书，其目的在于确保犯罪嫌疑人在签署认罪认罚结具书时，没有收到公权力机关不当行为的干扰甚至威胁。然而，当前众多担任值班职责的律师倾向于不深入介入案件处理，他们认为，律师无需对案件进行更深层次的参与，仅需充当协商过程的见证者与监督者角色，便足以满足需求。¹¹在此情形的广泛影响下，值班律师往往无法达到保障犯罪嫌疑人合法权益之要求。而辩护律师则通常享有调查取证权、申请调查取证权等权利，提供的服务往往包括深入研究案件、在法庭上为被告人进行深入辩护等多样化服务方式，其职责深度远远大于值班律师。¹²因此，辩护律师对犯罪嫌疑人、被告人承担的责任也更重，往往秉持着更为深厚的责任感。

因此，在推进刑事案件律师辩护全覆盖工作的同时，倡导为被追诉人提供“专属”辩护律师，才能够真正将被追诉人的权利保障落到实处。具体而言，首先可对值班律师设置考核与评估制度，以其执业年限、办案经验与数量、执业道德与操守为主要考量因素进行综合评判，符合一定标准的值班律师可以转化为辩护律师。转化的另一必要条件是值班律师与犯罪嫌疑人、被告人均无异议，此时可签订委托代理合同，由该律师提供后续辩护服务。

（三）完善配套措施

推进侦查阶段、审查起诉阶段以及审后阶段律师辩护全覆盖，须以配套措施的建设与完善为前提。首先，应关注律师数量与律师辩护质量的提升，应减少乃至杜绝盲目追求辩护覆盖率的提升而对辩护质量及成效放任不理的现象。因此，应该适当提高刑事辩护律师酬劳、放宽律师晋升渠道，以激励更多律师加入刑事辩护工作。¹³鼓励高校以及其他有条件的社会团体建立法律援助中心等，提高法律援助供给。另外，应当建立统一的辩护律师工作评价与监督机制，在提升律师参与刑事辩护的准入标准的同时，促进律师在实践中，借助深度学习与丰富经验的累积，进而提升刑事辩护的质量，并有效推进刑事辩护全面覆盖的效率提升。

总体而言，当前刑事辩护法律援助的普及程度与深入层次尚未达到应有标准，与确保司法公正及满足民众需求之间仍存在一定差距。在“阶段式”诉讼构造语境下，关注最符合我国国情的刑事案件律师辩护全覆盖实践路径仍然任重道远。

参考文献：

[1]王敏远、胡铭、陶加培：《我国近年来刑事辩护制度实施报告》，载《法律适用》2022年第1期。

[2]程衍：《论刑事诉讼程序的整体性原理对阶段式诉讼构造的反思》，载《中外法学》2024年第5期。

[3]熊秋红：《推进刑事案件律师辩护全覆盖试点工作向纵深发展》，载《中国司法》2022年第12期。

[4]闫召华：《认罪认罚案件量刑建议制度的实践检讨与立法完善》，载《南京师大学报(社会科学版)》2024年第3期。

[5]李作：《论刑事法律援助案件有效辩护的实现——以刑事案件律师辩护全覆盖改革试点为契机》，载《浙江工商大学学报》2024年第1期。

[6]《最高人民检察院关于印发最高人民检察院第五十三批指导性案例的通知》，检例第215号。

[7]《法律援助法》第14条规定：“法律援助机构可以在人民法院、人民检察院和看守所等场所派驻值班律师，依法为没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助。”第30条规定：“值班律师应当依法为没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助。”

[8]周玉华：《刑事辩护全覆盖制度应然状态及其实现途径》，载《中国刑事法杂志》2021年第6期。

[9]参见程衍，见前注2。

[10]詹建红：《刑事案件律师辩护全覆盖的实现模式》，载《中国刑事法杂志》2022年第4期。

[11]汪海燕：《三重悖离：认罪认罚从宽程序中值班律师制度的困境》，载《法学杂志》2019年第12期。

[12]胡铭：《刑事辩护全覆盖与值班律师制度的定位及其完善——兼论刑事辩护全覆盖融入监察体制改革》，载《法治研究》2020年第3期。

[13]顾永忠：《刑事诉讼律师辩护全覆盖的挑战及实现路径初探》，载《中国司法》2017年第7期。